數(shù)字人民幣運(yùn)行機(jī)制中監(jiān)管的法律風(fēng)險(xiǎn)研究

牛傳博

一、引言

數(shù)字人民幣（e-CNY），是由中國(guó)人民銀行所發(fā)行的，基于數(shù)字支付（DC/EP）項(xiàng)目的開發(fā)而展現(xiàn)出的階段性成果，以聯(lián)盟鏈技術(shù)作為底層支撐，表現(xiàn)為數(shù)字化和信息化的法定貨幣形式的數(shù)字貨幣。隨著數(shù)字信息技術(shù)的不斷變革與進(jìn)步，應(yīng)用于金融經(jīng)濟(jì)行業(yè)的相關(guān)技術(shù)與之逐漸深度融合，引發(fā)了金融市場(chǎng)的一系列變化與變革，而為了應(yīng)對(duì)此類變化，各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始通過法定數(shù)字貨幣的發(fā)行提升監(jiān)管效率與能力。

我國(guó)之所以發(fā)行數(shù)字人民幣，主要原因有以下幾點(diǎn)：首先是數(shù)字人民幣的發(fā)行流通可以大大降低印刷制作成本，紙幣的防偽和質(zhì)量要求導(dǎo)致其制作成本高昂；其次數(shù)字人民幣的發(fā)行可以應(yīng)對(duì)私人數(shù)字貨幣給我國(guó)帶來的一系列監(jiān)管挑戰(zhàn)；最后是微信、支付寶等非銀行支付或第三方支付平臺(tái)的興起增加了央行的監(jiān)管難度。而數(shù)字人民幣結(jié)合了移動(dòng)支付的便利性和安全性優(yōu)點(diǎn)，在央行的中心化管理之下更有利于對(duì)其監(jiān)管，對(duì)比傳統(tǒng)紙質(zhì)貨幣具有明顯的優(yōu)勢(shì)，因此數(shù)字人民幣作為我國(guó)法定數(shù)字貨幣發(fā)行乃是大勢(shì)所趨。

鑒于我國(guó)數(shù)字人民幣已經(jīng)試點(diǎn)發(fā)行，效果良好，但就運(yùn)行機(jī)制的法律監(jiān)管而言，對(duì)于傳統(tǒng)貨幣的立法以及針對(duì)電子貨幣、非法定數(shù)字貨幣的部門規(guī)章或規(guī)范性文件、專門針對(duì)數(shù)字貨幣監(jiān)管等的立法尚存空白。如果將傳統(tǒng)貨幣監(jiān)管法律直接應(yīng)用于數(shù)字人民幣，會(huì)產(chǎn)生不適配等現(xiàn)象，那么，在運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)的一些法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，2022年全國(guó)兩會(huì)期間，多位代表委員提出數(shù)字人民幣立法的建議。

二、數(shù)字人民幣的法律屬性

與傳統(tǒng)貨幣相同，數(shù)字人民幣的法律屬性具有二元性，也即同時(shí)具有公法屬性和私法屬性。

1.公法屬性

作為以國(guó)家信用背書而發(fā)行的法定數(shù)字貨幣，具有法償性，這種貨幣也被稱作法償貨幣（legal tender）。法償性具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面法定貨幣是由國(guó)家認(rèn)可，具有強(qiáng)制使用的特征；另一方面法律規(guī)定了拒收法償貨幣的制裁后果，故法定貨幣具有不得拒收的特征。數(shù)字人民幣具有法償性是由其性質(zhì)所決定的，作為法定貨幣，紙質(zhì)和硬幣具有無(wú)限法償性，任何人和單位不得拒收，而且這是法律的明文規(guī)定。但數(shù)字人民幣自試點(diǎn)發(fā)行以來，相關(guān)法律法規(guī)尚未修改，對(duì)此尚無(wú)明文規(guī)定。

中國(guó)人民銀行于2021年發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字人民幣的研發(fā)進(jìn)展白皮書》中指出，“數(shù)字人民幣與實(shí)物人民幣等價(jià)，具有價(jià)值特征和法償性”。對(duì)此學(xué)界存在不同觀點(diǎn)：一是數(shù)字人民幣在無(wú)立法依據(jù)的前提下不具有法償性；二是數(shù)字人民幣具有法償性，但是不具有無(wú)限法償性，在現(xiàn)階段需要對(duì)其予以限制，即例外規(guī)定特殊情況下才賦予其無(wú)限法償性；三是數(shù)字人民幣具有與法定現(xiàn)鈔或硬幣同樣的法律屬性，也即具有無(wú)限法償性。筆者認(rèn)為，央行是人民幣的管理機(jī)關(guān)，具有法定貨幣的發(fā)行權(quán)，而數(shù)字人民幣是由我國(guó)央行發(fā)行，與人民幣掛鉤且1∶1等值，故其當(dāng)然具有法償性，而在無(wú)法律保障的前提下，不具有無(wú)限法償性，為保障法律權(quán)威性與穩(wěn)定性，也無(wú)須另外規(guī)定賦予其特殊無(wú)限法償性。

數(shù)字人民幣的身份性，具體是指在發(fā)行時(shí)賦予其特定的信息。在實(shí)物人民幣上表現(xiàn)為編號(hào)，該編號(hào)使得每張紙幣都有獨(dú)一無(wú)二的身份。但是這種編號(hào)體現(xiàn)出的身份性較為弱化，僅僅在該紙幣作為銀行存款時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)如商業(yè)銀行才可以根據(jù)編號(hào)查詢特定紙幣的流水信息。相較之下，數(shù)字人民幣具有強(qiáng)身份性，在流通環(huán)節(jié)由央行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，每一筆交易信息都被記載，形成完整的貨幣轉(zhuǎn)移鏈條，使得信息的流動(dòng)更加及時(shí)和有效；另外，數(shù)字人民幣具有可控匿名性，只有央行及其授權(quán)機(jī)關(guān)方可有權(quán)獲取異常交易信息，使得數(shù)字人民幣的相關(guān)用戶的隱私能夠得到有效保護(hù)；由于第三方支付平臺(tái)被廣泛使用，相關(guān)信息在各個(gè)機(jī)構(gòu)都是不完整的，存在洗錢、恐怖融資、偷稅等犯罪行為和數(shù)據(jù)、信息交易等損害用戶隱私權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，而在中心化管理的管理模式下，央行掌握完整的信息，使得數(shù)字人民幣的身份性帶來的隱私權(quán)和相關(guān)犯罪風(fēng)險(xiǎn)降低。

2.私法屬性

關(guān)于數(shù)字人民幣的私法屬性，學(xué)界主要對(duì)其物債定性和所有權(quán)流轉(zhuǎn)存在爭(zhēng)議觀點(diǎn)：一是法定數(shù)字貨幣兼具公法特質(zhì)與私法特質(zhì)，本質(zhì)上依舊是動(dòng)產(chǎn)，屬于種類物，仍適用“占有即所有”的所有權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則；二是法定數(shù)字貨幣屬于無(wú)形財(cái)產(chǎn)，在法律沒有特殊規(guī)定的情況下難以成為物權(quán)的客體，故其不是動(dòng)產(chǎn)，不能成立物權(quán)，可將其視作貨幣持有人對(duì)中央銀行的特殊債權(quán)。

在此，筆者認(rèn)為數(shù)字人民幣同樣是作為由央行發(fā)行的負(fù)債，在流通中充當(dāng)一般等價(jià)物，所以其本質(zhì)上依舊為動(dòng)產(chǎn)中的種類物。盡管物權(quán)中未將貨幣規(guī)定為物，根據(jù)物權(quán)法定原則，貨幣不屬于物權(quán)客體，但是在司法實(shí)踐中對(duì)貨幣歸屬于種類物的觀點(diǎn)是持肯定態(tài)度的。而數(shù)字人民幣盡管具有身份性，每單位數(shù)字人民幣都是可以單獨(dú)計(jì)量，具有相同的性質(zhì)和特征，且價(jià)值相等，故數(shù)字人民幣也具備貨幣特殊種類物的屬性特征。而數(shù)字人民幣作為特殊種類物與作為貨幣持有人對(duì)央行的特殊債券其實(shí)是不矛盾的，這一點(diǎn)在實(shí)物貨幣上也可以體現(xiàn)，物權(quán)為絕對(duì)權(quán)，所以數(shù)字人民幣的持有者對(duì)其持有的數(shù)字人民幣具有權(quán)利排他性，而作為債券，所指向的僅有央行，所以基于物債二分理論，數(shù)字人民幣在缺乏法律規(guī)定的前提下，可以沿用司法實(shí)踐關(guān)于貨幣特殊種類物的物權(quán)適用。

數(shù)字人民幣的所有權(quán)流轉(zhuǎn)原則也存在爭(zhēng)議。傳統(tǒng)的實(shí)物人民幣是交付即轉(zhuǎn)移，但是數(shù)字人民幣是在“一幣兩庫(kù)三中心”的架構(gòu)下運(yùn)行的，轉(zhuǎn)移需要經(jīng)過登記中心的記錄并完成權(quán)屬登記。而這種權(quán)屬登記是數(shù)字人民幣的轉(zhuǎn)移方（支付方）和被轉(zhuǎn)移方（接收方）無(wú)法查詢的，只有央行及其授權(quán)的特定主體才有查詢和讀取的權(quán)利，那么在法律沒有規(guī)定的情況下，如果出現(xiàn)了權(quán)屬糾紛，如何對(duì)數(shù)字人民幣的權(quán)屬進(jìn)行判定是要亟須解決的問題，在此情形下，以登記效力對(duì)抗善意第三人便很難實(shí)現(xiàn)。

三、數(shù)字人民幣的運(yùn)行機(jī)制

在運(yùn)行機(jī)制方面，我國(guó)數(shù)字人民幣采取了“中央銀行——商業(yè)銀行”的雙層運(yùn)營(yíng)體系和二元發(fā)行機(jī)制，采用中心化管理模式，適用“一幣兩庫(kù)三中心”的運(yùn)行架構(gòu)。這種運(yùn)營(yíng)體系與傳統(tǒng)實(shí)物貨幣基本相同，由商業(yè)銀行或銀聯(lián)、三大電信運(yùn)營(yíng)商和支付寶等商業(yè)機(jī)構(gòu)與央行對(duì)接，進(jìn)而才面向社會(huì)公眾。相應(yīng)的發(fā)行和兌換業(yè)務(wù)由商業(yè)銀行進(jìn)行，這可以極大地調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行的主觀能動(dòng)性，使其能夠積極地進(jìn)行相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新和金融變革。另外，這種二元發(fā)行機(jī)制可以避免顛覆現(xiàn)行金融體系的情況發(fā)生，從而造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，而央行將數(shù)字人民幣定位為M0（流通中現(xiàn)金），與實(shí)物貨幣長(zhǎng)期共存，但最終目的是將其逐步地替代現(xiàn)金和銀行存款。目前來看，二元發(fā)行機(jī)制是最合適的。

同樣以區(qū)塊鏈技術(shù)生成的比特幣等私人數(shù)字貨幣是去中心化的，而數(shù)字人民幣是采用中心化的管理模式。具體而言，區(qū)塊鏈技術(shù)根據(jù)不同的用戶需求和使用場(chǎng)景，有不同的具體劃分。而數(shù)字人民幣是基于其中的聯(lián)盟鏈技術(shù)應(yīng)用生成的，從而造成相同技術(shù)一個(gè)生成中心化貨幣，而另一個(gè)確實(shí)去中心化貨幣。中心化管理模式，與P2P（點(diǎn)對(duì)點(diǎn)）模式是截然相反的兩種模式，在中心化管理模式中，央行作為中心，對(duì)用戶之間的交易進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并記載交易信息。

“一幣”是指數(shù)字人民幣，通過數(shù)字人民幣投放系統(tǒng)生成、由一串加密的數(shù)字串組成、代表具體金額的法定貨幣?！皟蓭?kù)”是指中國(guó)人民銀行的發(fā)行庫(kù)和商業(yè)銀行的銀行庫(kù)，承擔(dān)數(shù)字人民幣的發(fā)行功能。“三中心”則是包括登記中心、認(rèn)證中心和大數(shù)據(jù)分析中心，分別承載著數(shù)字人民幣在具體流通環(huán)節(jié)的不同功能?！耙粠艃蓭?kù)三中心”是數(shù)字人民幣開發(fā)時(shí)為之設(shè)計(jì)的運(yùn)行架構(gòu)，也是數(shù)字人民幣運(yùn)行機(jī)制中，作為管理中心的央行所設(shè)置的具體相關(guān)機(jī)構(gòu)組成的一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。

四、監(jiān)管法律風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，個(gè)人信息可以通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)獲取，而我國(guó)數(shù)字人民幣采取雙層運(yùn)營(yíng)體系，中間經(jīng)過多級(jí)監(jiān)管傳輸，對(duì)于個(gè)人信息及商業(yè)秘密的泄露增加了更大的不確定性。由于數(shù)字人民幣具有財(cái)產(chǎn)性和身份性的雙重屬性，而數(shù)字人民幣又是以加密數(shù)字串的形式存在，隨著交易數(shù)量的增加，數(shù)字串組成的鏈條會(huì)越來越長(zhǎng)，上面記錄的信息也會(huì)越來越多，那么對(duì)數(shù)據(jù)和信息的保護(hù)就變得尤為重要。在數(shù)字人民幣的運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中，中心化的管理模式固然為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升了監(jiān)管的效能，使其能夠得到最全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，但是多流通環(huán)節(jié)使得數(shù)據(jù)和信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)增加。

而這種監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)主要來源于三個(gè)方面：首先是網(wǎng)絡(luò)安全和信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字人民幣通過虛擬的信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境流通，固然保證了信息的透明性和易收取性，但也為不法分子提供了便利。盡管數(shù)字人民幣屬于加密貨幣且算法不對(duì)外公開，但理論上還是存在被破解的可能性。而一旦遭受攻擊導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓，數(shù)據(jù)和信息的泄露導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)數(shù)字人民幣的貨幣體系帶來不可磨滅的顛覆式?jīng)_擊。其次，存在內(nèi)部泄露的風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)監(jiān)管人員提出了更高的職業(yè)道德要求。在信息時(shí)代，信息產(chǎn)生的高附加值無(wú)疑也給監(jiān)管人員帶來了更多的誘惑，這種潛在的內(nèi)部監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)要求立法者對(duì)法律的完善提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，也對(duì)監(jiān)管人員信息內(nèi)部泄露的懲罰和保障機(jī)制提出了嚴(yán)格要求。最后，雙層運(yùn)營(yíng)體系的設(shè)置保護(hù)了商業(yè)銀行免受金融變革的沖擊，但增加了多元參與主體，除央行和商業(yè)銀行外，還有銀聯(lián)、三大運(yùn)營(yíng)商、第三方支付平臺(tái)等非銀行機(jī)構(gòu)，而數(shù)字人民幣與個(gè)人信息的高度捆綁，數(shù)字人民幣的使用離不開手機(jī)等智能產(chǎn)品為載體，App總是在向用戶索取開放更高的權(quán)限，而這種無(wú)邊際的權(quán)限要求對(duì)用戶的數(shù)據(jù)信息造成了泄露的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。用戶作為數(shù)字弱勢(shì)群體，如何對(duì)高新技術(shù)企業(yè)收集用戶信息進(jìn)行規(guī)制，如何保護(hù)用戶數(shù)據(jù)和個(gè)人信息等隱私權(quán)也是立法者需要考慮的問題。

對(duì)于技術(shù)層面所帶來的監(jiān)管難題，由于法律存在滯后性，而技術(shù)是日新月異的，筆者認(rèn)為，在人力和計(jì)算機(jī)算力差距懸殊的情況下，技術(shù)對(duì)法治的掣肘影響越來越大。2016年，The DAO項(xiàng)目因智能合約的漏洞而被攻擊，造成損失的事件給我們的啟示就是，只有技術(shù)才能制衡甚至反制技術(shù)，所以需要既懂法律又懂技術(shù)的復(fù)合型人才來彌補(bǔ)這一塊的監(jiān)管空白。而對(duì)于法律法規(guī)的缺位，也需要立法者將相關(guān)立法工作提上日程，避免出現(xiàn)無(wú)法可依情況的發(fā)生。