山西社會資本參與高效節(jié)水灌溉項目建設運營管理情況剖析

王鋒前

（山西汾河灌溉管理有限公司，山西 祁縣 030900）

建國以來我國的灌溉管理制度，經(jīng)歷了統(tǒng)一管理、小規(guī)模灌溉基礎設施民營化、水市場形成、參與式灌溉管理四個階段，灌溉管理制度的變遷，本質(zhì)上是政府、市場與社會在農(nóng)村灌溉工作中的責權重構，體現(xiàn)了我國政府治水模式的轉(zhuǎn)變。目的是通過深化改革，引導更多社會資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設和運營，尋找引入社會資本介入灌溉工作的合理途徑，對促進水利產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

1 社會資本參與節(jié)水灌溉概況

近年來，全省各地緊密結合實際，在引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設運營上進行了許多有益探索。

1.1 強化市場主導

一是建立健全工作協(xié)調(diào)機制。各地成立政府領導牽頭、相關部門參與的工作協(xié)調(diào)機構，負責引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉的方案制定、監(jiān)督實施、考評問效，協(xié)調(diào)解決有關困難和問題。例如，河曲縣成立縣領導總協(xié)調(diào)，縣發(fā)展改革委、財政、水利、審計、司法、水資辦和引黃工程管理中心等部門為成員的工作領導小組，為在糧食作物種植區(qū)和農(nóng)戶分散經(jīng)營區(qū)，順利引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉建設運營試點，提供了強有力的組織保障。

二是發(fā)揮財政資金的引導作用。各地積極開展水源工程和骨干工程等基礎設施工程建設，落實管理主體責任，并逐年加大財政投資規(guī)模。同時，積極探索建立水權制度、制定合理水價、落實電費優(yōu)惠政策，實行政府補助、強化服務支撐等工作，為社會資本參與創(chuàng)造條件。例如，清徐縣孟封鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)園區(qū)和沿汾河葡萄種植區(qū)，按照省級以上財政補助和社會資本按照一定的投資比例，大力發(fā)展葡萄等產(chǎn)業(yè)高效節(jié)水灌溉。

三是試點示范帶動。各地注重處理先行先試與推廣復制的關系，鼓勵和支持具備條件的地方先行先試，放手讓基層干部和農(nóng)民群眾大膽地實踐探索，及時總結、完善試點示范經(jīng)驗做法，加快復制推廣和創(chuàng)新發(fā)展。例如沁縣小米開發(fā)專業(yè)合作社圍繞引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設運營，創(chuàng)造并推廣了“土地入股、保底分紅，規(guī)模種植、高效管理，一體多元、公司化發(fā)展”的專業(yè)合作社模式，打造了投資多元、設施先進、技術集成、管理科學、服務健全、推廣有力的規(guī)?；?、標準化示范工程，帶動作用顯著。

1.2 強化政策引領

加大財政投入、強化規(guī)劃，對各類涉水支農(nóng)項目和資金進行整合，同時細化實化社會資本參與的政策措施。以有關部門發(fā)文方式制定出臺了吸引社會資本參與農(nóng)田水利工程建設運營的意見、辦法。根據(jù)《農(nóng)田建設項目管理辦法》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2019年第4號）和《山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關于做好2020年利用社會資本投資參與高標準農(nóng)田建設的通知》(晉農(nóng)建發(fā)〔2020〕10號），以穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)為建設目標，從總體要求、目標任務、基本原則、實施程序、保障措施等方面，吸引社會資本參與農(nóng)業(yè)灌溉用水、服務、供給進行了規(guī)范。

1.3 強化規(guī)范管理

一是科學制定實施方案。各地把科學編制項目實施方案，作為鼓勵和吸引社會資本的基礎工作和前置條件。由水利部門會同相關部門、項目縣（鄉(xiāng)）政府，以及受益群眾、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、企業(yè)等社會資本投資方代表，綜合考慮項目投資結構、投入產(chǎn)出、建管體制與運營模式等因素，科學合理地確定項目籌資方案和社會資本參與方式，明確工程建設和運營模式，提高了項目實施方案的科學性。

二是規(guī)范社會資本進入流程。不少地方探索創(chuàng)新了一套較為規(guī)范的社會資本進入流程，保證了擇優(yōu)選取社會資本投資主體的陽光、公正。近年來，山西大范圍實施的膜下滴灌項目，根據(jù)當?shù)厮临Y源條件、農(nóng)業(yè)種植結構與規(guī)?；?jīng)營程度等，擇優(yōu)儲備、公布、推介一批高效節(jié)水灌溉項目，在廣泛征求各方面意見并吸納群眾代表參與的前提下，編制引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉項目的實施方案，通過媒體發(fā)布招商公告、邀請有投資意向的社會資本投資者現(xiàn)場踏勘洽談、召開比選會擇優(yōu)確定項目建設運營投資主體。

三是強化監(jiān)督管理。各地從水資源論證、項目優(yōu)化布局、技術與建管模式比選、工程建設等方面，對社會資本參與高效節(jié)水灌溉全程監(jiān)督管理，確保了質(zhì)量與效益。各地水利（務）局負責工程技術、建設進度與運行機制的指導；財政局負責資金使用和財務規(guī)范監(jiān)管，工商局負責合作社注冊的指導，監(jiān)理單位全程控制工程建設質(zhì)量。

1.4 強化機制創(chuàng)新

一是推行農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理。清徐縣注重依托強化農(nóng)業(yè)用水管理，建立高效節(jié)水灌溉發(fā)展的倒逼機制，制定農(nóng)業(yè)用水初始水權分配確權登記、水量交易等辦法，根據(jù)當?shù)兀ň唧w項目區(qū)）用水總量控制指標、作物種植結構、灌溉定額等，將農(nóng)業(yè)灌溉初始水權公平分配到灌區(qū)、機井、地塊，推行農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理，配套完善用水計量設施，鼓勵農(nóng)業(yè)用水定額內(nèi)節(jié)余水量交易轉(zhuǎn)讓或回購。

二是落實工程管護主體。各地在吸引社會資本參與的同時，還引進了市場經(jīng)濟的一些管理經(jīng)驗和模式。沁縣、太谷區(qū)、大同市等特色產(chǎn)業(yè)，通過企業(yè)與農(nóng)民用水合作組織聯(lián)合組建公司或成立農(nóng)業(yè)灌溉專業(yè)合作社，負責工程運行管護，由合作社統(tǒng)一運營服務，實現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，提升了農(nóng)田灌溉物業(yè)化管理和服務能力。

2 社會資本參與高效節(jié)水存在的問題

由于高效節(jié)水灌溉工程建設成本高、運行管護要求高、盈利能力弱，引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉仍存在一些問題。

2.1 社會資本缺少實踐經(jīng)驗

部分地方習慣于政府大包大攬，對引入社會資本參與的認識不到位，推進具體試點項目的舉措處于起步階段，僅在一些適度規(guī)模經(jīng)營的特色高效經(jīng)濟作物種植區(qū)，引入社會資本發(fā)展高效節(jié)水灌溉，不少政府有關部門工作人員認為，各級財政投資（包括整合相關支水涉農(nóng)資金）已基本滿足項目建設投資需求，且擔心引入企業(yè)參與會損害當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶合法權益。

近年來，中央一系列強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策措施落地生根，中央財政小農(nóng)水專項資金在加大投入規(guī)模的同時，逐步把發(fā)展高效節(jié)水灌溉作為建設重點，高效節(jié)水灌溉中央財政投入呈增長趨勢，加上專項建設基金、過橋貸款等支持政策也重點向高效節(jié)水灌溉予以傾斜，激發(fā)了社會資本參與的熱情，但是一些地方政府對社會資本進入也存在一定顧慮，尤其是擔心為社會資本參與大田作物高效節(jié)水灌溉工程建設運營的收益風險“買單”，因此，作為地方政府更希望爭取上級投資來解決，引入社會資本的積極性不高、辦法不多。

2.2 社會資本投資意愿不強

農(nóng)田水利工程經(jīng)營體系對社會資本的吸引力不強。一些水土資源條件相對允許的地區(qū)，有的缺少必要的灌溉設施，有的水源、灌區(qū)骨干、田間工程和取用水計量設施互不配套，有的工程后續(xù)投入無保障、老化失修嚴重，當?shù)剞r(nóng)田水利設施網(wǎng)絡有效供給不足，且標準不高、現(xiàn)代化水平偏低，社會資本投資方望而止步。一些成功典型案例表明，往往是農(nóng)田水利骨干工程完備，且田間工程配套、高效節(jié)水灌溉等小型農(nóng)田水利設施建設的政府投資補助在70%以上，社會資本才有參與的積極性。

現(xiàn)有政策支持體系難以保障社會資本投資的合理收益。有的地方尚未細化實化項目扶持、投資補助、財政貼息、價格稅收優(yōu)惠、金融支持、風險“兜底”、節(jié)水激勵約束，以及節(jié)水灌溉機械設備購置補貼等政策措施，社會資本特別是在灌溉條件較好的豐水地區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分散、糧食作物種植為主地區(qū)參與高效節(jié)水灌溉風險大，即使政府承諾“兜底”，社會資本往往擔心投資欠收或成本收不回而不愿投入。

2.3 部門協(xié)調(diào)管理服務有待加強

高效節(jié)水灌溉項目覆蓋范圍廣，涉及部門多，實施主體多元，但是部門間協(xié)調(diào)不夠，部分政策、規(guī)劃和標準不銜接、不統(tǒng)一，建設進度控制、竣工驗收要求等也不盡相同，尚未完全形成工作合力，影響了社會資本參與高效節(jié)水灌溉工程的建設運營。

一些地方在社會資本參與高效節(jié)水灌溉項目前期工作、工程建設、竣工驗收、建后管護等關鍵環(huán)節(jié)，跟蹤服務、技術指導、培訓等力度不夠，前期工作審批、水價核定批復、供用水協(xié)議簽訂、工程確權頒證等工作滯后?？茖W灌溉、精準灌溉尚有差距。高效節(jié)水灌溉技術推廣和設備維護尚未實現(xiàn)專業(yè)化管理和社會化服務。

3 對策與建議

激發(fā)市場主體活力和潛力，吸引社會資本參與，有助于大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，提高管理效率和服務水平。針對社會資本參與高效節(jié)水灌溉存在的困難和問題，提出以下幾點建議。

3.1 加大政策配套與機制創(chuàng)新

抓住引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設運營的關鍵，按照市場主導、因地制宜、分類施策、精準落地的要求，研究和完善相關配套政策措施，加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，健全農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制，不斷創(chuàng)新多元投入、工程建設參與、工程運行管護、權益保障等機制，激發(fā)社會資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設運營的熱情?？偨Y推廣“使用者付費＋政府補貼”的投資合理回報盈利模式，保證社會資本愿意進、進得來、能賺錢、留得住。

3.2 夯實引入社會資本參與的農(nóng)田水利設施網(wǎng)絡

堅持系統(tǒng)治理，大、中、小微協(xié)同推進農(nóng)田水利工程建設與配套，加快補齊農(nóng)田水利短板，提高工程建設水平與效益，推進農(nóng)田水利現(xiàn)代化，保證有效供給，為實施藏糧于地、藏糧于技和糧食安全戰(zhàn)略奠定水利基礎。加快灌區(qū)現(xiàn)代化建設與改造，加強小型農(nóng)田水利建設，進一步完善農(nóng)田水利基礎設施網(wǎng)絡，夯實社會資本參與高效節(jié)水灌溉建設運營“硬件”。

3.3 抓好試點示范成果轉(zhuǎn)化

會同有關部門跟蹤指導各地引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設運營的探索實踐，及時總結可復制推廣的成熟經(jīng)驗，以點帶面。指導督促各地因地制宜細化、實化投資補助、財政補貼、價格稅收、金融支持、農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵約束等政策措施，以及通過招商引資、股權投資、政府和社會資本合作、合同節(jié)水管理、設立專項投資基金等形式，引導和鼓勵社會資本建設運營高效節(jié)水灌溉工程。加大宣傳報道力度，營造良好氛圍。指導各地及時公布高效節(jié)水灌溉政策、規(guī)劃、技術標準、擬引入社會資本的項目清單、工作程序和具體流程，讓社會資本了解進入方式、運營模式和投資回報等。

4 結語

各地應加強服務指導與考核，總結各地引入社會資本參與高效節(jié)水灌溉的經(jīng)驗和教訓，推行相關規(guī)劃、行業(yè)政策、技術標準、項目建設等信息公開制度，規(guī)范社會資本參與高效節(jié)水灌溉行為，從項目前期、招商比選、投資洽談、工程建設、運營管護、進入退出等全過程和各環(huán)節(jié)，明確操作要點、步驟、注意事項等，為社會資本參與提供指導和參考。