“十四五”時期雄安新區(qū)與周邊地區(qū)加快構(gòu)建一體化發(fā)展新格局的思考

葉振宇

(中國社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100836)

2019年以來，雄安新區(qū)開始進入大規(guī)模城市開發(fā)建設(shè)階段，需要深化與周邊地區(qū)的一體化發(fā)展，以便于將來能夠在京津冀世界級城市群中成為與北京、天津?qū)嵙ο喈數(shù)闹匾粯O。事實上，近些年來，我國學術(shù)界已經(jīng)關(guān)注到了雄安新區(qū)與周邊地區(qū)融合發(fā)展問題，也產(chǎn)生了一些有價值的學術(shù)成果。(1)例如，中國社會科學院京津冀協(xié)同發(fā)展智庫京津冀協(xié)同發(fā)展指數(shù)課題組：《京津冀協(xié)同發(fā)展指數(shù)報告(2020)》，中國社會科學出版社,2020年版；葉振宇：《河北雄安新區(qū)構(gòu)建新型創(chuàng)新體系的戰(zhàn)略思考》，《河北師范大學學報》(哲學社會科學版)2019年第1期。有學者指出，統(tǒng)籌處理好雄安新區(qū)與北京、天津以及河北其他地區(qū)的關(guān)系至關(guān)重要，特別是要加強功能定位、發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域利益等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。(2)葉振宇： 《雄安新區(qū)與京、津、冀的關(guān)系及合作途徑》，《河北大學學報》(哲學社會科學版)2017年第4期。孟祥林(2017)認為，雄安新區(qū)要構(gòu)建大都市區(qū)，與周邊地區(qū)共同形成圈層的城鎮(zhèn)體系。(3)孟祥林：《雄安新區(qū)圈層輻射“四步走”與保定發(fā)展新思路》，《河北大學學報》(哲學社會科學版)2017第6期。張雪花等學者(2020)認為，雄安新區(qū)可以在京津冀城市群低碳協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮特殊的促進作用。(4)張雪花、許文博、張寶安：《雄安新區(qū)對京津冀城市群低碳協(xié)同發(fā)展促進作用預評估》，《經(jīng)濟地理》2020年第3期?？梢?，準確把握好雄安新區(qū)與保定、北京、天津、滄州等周邊地區(qū)的關(guān)系是落實中共中央設(shè)立雄安新區(qū)戰(zhàn)略意圖的關(guān)鍵所在。當前，在我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略導向發(fā)生轉(zhuǎn)變的背景下，雄安新區(qū)與周邊地區(qū)加快構(gòu)建一體化發(fā)展新格局的重點是，以區(qū)域一體化發(fā)展新格局為著力點，深入探索構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的有效途徑。如果把與周邊地區(qū)一體化發(fā)展新格局視為雄安新區(qū)未來發(fā)展的“小格局”，那么新發(fā)展格局就是“大格局”，雄安新區(qū)做好“小格局”既是拓展發(fā)展腹地和打通區(qū)域小循環(huán)的關(guān)鍵舉措，也是高效融入全國“大格局”的必由之路。

一、雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展的進展情況

目前，雄安新區(qū)城市規(guī)劃體系已經(jīng)初步形成并付諸實施，啟動區(qū)正在施工建設(shè)，一批重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項目有序推進，白洋淀生態(tài)環(huán)境治理已取得初步成效，雄安新區(qū)與京、津及河北其他地區(qū)一體化發(fā)展也取得了階段性進展。

第一，雄安新區(qū)及毗鄰地區(qū)管控緊抓不懈。新區(qū)設(shè)立以來，為了防止轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)活動無序進行和毗鄰地區(qū)“貼邊”發(fā)展，河北省委、省政府對雄安新區(qū)及毗鄰地區(qū)的相關(guān)規(guī)劃、土地管理、項目建設(shè)、戶籍人口、不動產(chǎn)交易等領(lǐng)域?qū)嵭袊栏窆芸?，派駐工作組深入排查，及時糾正和查處各類違法違規(guī)活動，保障新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展順利有序推進。保定市和滄州市成立專班工作組，建立常態(tài)化工作機制，按照河北省委、省政府要求對環(huán)雄安的毗鄰地區(qū)違法占地、違法建設(shè)、違規(guī)排污等現(xiàn)象進行重拳治理。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2017—2019年保定市累計查處管控區(qū)域違法占地超過1000畝，取得了較好的“震懾”效果。

第二，雄安新區(qū)連接周邊地區(qū)的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面推開。京雄城際鐵路已經(jīng)建成通車，北京西站到雄安站可實現(xiàn)一小時通達。京雄高速、京德高速等多條城市對外或過境骨干交通線正在緊張施工，京雄高速河北段已全線鋪通。雄忻高速鐵路建設(shè)項目也獲得國家發(fā)展改革委批復，雄商高鐵即將開工建設(shè)。這些國家骨干交通線建成通車后，雄安新區(qū)與北京、天津、石家莊等周邊城市的交通一體化水平將顯著提高，雄安新區(qū)有望在未來五到十年成為全國重要的交通樞紐。

第三，雄安新區(qū)與周邊地區(qū)功能分工逐漸明晰。根據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》，雄安新區(qū)將聚焦北京非首都功能疏解集中承載地的定位，進一步明確城市職能定位，將在城市建設(shè)、現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)、改革開放等方面發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板作用。這些定位不僅與周邊城市沒有明顯交叉重疊，還有利于強化與周邊城市合作。如，北京市支持雄安新區(qū)的“三校一院”項目接近完工，中關(guān)村科技園雄安分園已掛牌進入合作運營。又如，保定市定位于打造北京非首都功能疏解的“第二戰(zhàn)略支點”，保障支持雄安新區(qū)建設(shè)，在干部選派、白洋淀上游生態(tài)環(huán)境治理、環(huán)雄安的毗鄰地區(qū)管控、綠色建材供應等方面為雄安新區(qū)建設(shè)提供支撐保障，同時加快推進京雄保率先一體化發(fā)展，借力借勢打造品質(zhì)生活之城。

第四，雄安新區(qū)與周邊地區(qū)開展多層次的政府間交流協(xié)作。近年來，北京、天津等城市黨政領(lǐng)導多次深入到雄安新區(qū)考察交流，推動落實了一批產(chǎn)業(yè)、公共服務等合作項目，有力支持了雄安新區(qū)起好步、開好局。在省內(nèi)，河北省委、省政府履行主體責任，多次召開全省雄安新區(qū)工作會議，推動保定、滄州等城市與雄安新區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動，全力支持雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展。另一方面，北京、保定等城市近年來選派一批干部到雄安新區(qū)任職或掛職鍛煉，極大充實了雄安新區(qū)干部隊伍力量，也為下一步推進一體化發(fā)展提供了有利的條件。

二、雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展面臨的現(xiàn)實困難

在看到積極進展的同時，也應該看到，2017年以來，雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展剛剛起步，但受行政體制分割、行政區(qū)劃調(diào)整尚未實施、地方政府官員認識不到位等因素影響，這項工作現(xiàn)面臨著一些現(xiàn)實困難。

第一，雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展還缺少頂層設(shè)計，沒有建立對接協(xié)作的長效機制。目前，無論是北京、保定、滄州還是雄安新區(qū)都對地區(qū)一體化發(fā)展抱有很高的期望，也都將這項工作列入到本地政府的工作報告中，但在河北省或國家層面仍然缺少相應的頂層設(shè)計，進而導致了地方政府之間的對接工作顯得比較零散、不系統(tǒng)。而且，在對接協(xié)作方面，雄安新區(qū)與北京、保定、滄州等城市的對接形式還停留在地方政府黨政干部不定期工作走訪，這種形式容易受到地方政府官員更替的影響，即使簽訂的地方合作協(xié)議也很難得到持續(xù)性落實。

第二，在承接北京非首都功能疏解中，雄安新區(qū)引進落地的重大標志性項目現(xiàn)在還比較少。雖然雄安新區(qū)啟動區(qū)已開始進行大規(guī)模施工建設(shè)，但項目多是地方政府前期規(guī)劃的一些公共設(shè)施和必要商業(yè)設(shè)施，而北京企業(yè)到雄安新區(qū)投資的自建項目還比較少，新區(qū)整體上還處于筑巢引鳳的階段。不可否認，城市相關(guān)配套設(shè)施剛開始起步，很多企業(yè)出于風險考慮并不愿意現(xiàn)在就開始投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)項目，即使是中央企業(yè)擬投資的項目，現(xiàn)在開工建設(shè)的也不多。同樣，中央高校和科研機構(gòu)都有意向到雄安設(shè)立分校區(qū)或分支機構(gòu)，但實質(zhì)性的投資建設(shè)項目仍然偏少，與社會各界的滿懷期待還存在較大的差距。

第三，新區(qū)及毗鄰地區(qū)的管控給當?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)和居民生活帶來不少困難，群眾急切希望政府能夠給個明確說法。自從雄安新區(qū)設(shè)立以來，保定市高碑店市、徐水區(qū)、清苑區(qū)、高陽縣等縣(市、區(qū))部分毗鄰雄安新區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃為管控區(qū)。并且，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后是繼續(xù)維持原狀還是劃入雄安新區(qū)至今都沒有明確的說法。受此影響，這些管控地區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展活動受到限制或治理整頓，已進入衰退狀態(tài)，當?shù)鼐用褚蛉鄙倬蜆I(yè)機會而收入下降，生活變得比較困難。

第四，雄安新區(qū)雖與北京中心城區(qū)、北京城市副中心存在城市功能分工，但這三個地方重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向卻高度雷同。這種狀況既阻礙了北京非首都功能向外疏解，又極易加劇城市間的招商引資競爭。按照《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》確定的重點產(chǎn)業(yè)方向，雄安新區(qū)未來將重點發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生命科學和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、高端現(xiàn)代服務業(yè)和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，這些行業(yè)與北京市“十四五”規(guī)劃重點產(chǎn)業(yè)差異小，很多行業(yè)細分領(lǐng)域非常接近，因此很難說明雄安新區(qū)與北京中心城區(qū)、北京城市副中心今后能夠?qū)崿F(xiàn)錯位發(fā)展。

第五，雄安新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整尚未啟動，已產(chǎn)生了一系列的不利影響。經(jīng)中央批準，雄安新區(qū)成立了黨工委和管委會，并分別作為河北省委、省政府的派出機構(gòu)負責新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展事務管理和規(guī)劃建設(shè)發(fā)展，這種組織架構(gòu)與其他國家級新區(qū)基本一致。然而，雄安新區(qū)行政區(qū)劃改革還沒有實施，以下這些問題隨著時間推移將會變得比較突出：一方面，雄縣、容城和安新三個縣行政事務上傳下達通道難以實現(xiàn)全面轉(zhuǎn)換。從我國行政區(qū)劃管理體制看，這三個縣的行政關(guān)系仍然隸屬于保定市，即便河北省委、省政府按“特事特辦”賦予雄安新區(qū)管委會行使部分省級行政審批權(quán)限，然而按照現(xiàn)行的行政法規(guī)，部分政府職能還要通過保定市政府有關(guān)部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由此可能給這三個縣的行政事務和社會管理帶來一些額外的困難。另一方面，市級人大代表、政協(xié)委員遇到參政議政困難。目前，雄安新區(qū)不具有一級政府的法律地位，沒有成立新區(qū)人大、政協(xié)等機構(gòu)。在這種情形下，雄縣、容城和安新三縣的市級人大代表和政協(xié)委員正常履職遇到了提案落實難等問題。

三、“十四五”時期雄安新區(qū)與周邊地區(qū)加快構(gòu)建一體化發(fā)展新格局的重點任務

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展進入到了由易向難轉(zhuǎn)變的階段，雄安新區(qū)與周邊地區(qū)加快構(gòu)建一體化發(fā)展新格局則是雄安新區(qū)建設(shè)京津冀世界級城市群重要一極的關(guān)鍵一步，其進展必將影響到雄安新區(qū)建設(shè)目標的如期實現(xiàn)?！笆奈濉睍r期雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，積極融入新發(fā)展格局，扎實做好以下重點任務。

第一，超前規(guī)劃建設(shè)雄安現(xiàn)代都市圈。雄安新區(qū)從開發(fā)建設(shè)到初具雛形至少需要15年甚至更長的時間，但從空間演化規(guī)律看，冀中地區(qū)今后必將逐漸形成以雄安新區(qū)為中心、以保定中心城區(qū)為副中心，輻射保定、滄州、廊坊部分區(qū)縣的都市化區(qū)域。鑒于此，“十四五”時期，雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展要跳出“雄安”看雄安，在更大的空間尺度進行謀劃，啟動規(guī)劃以雄安新區(qū)為核心、輻射帶動保定、廊坊、滄州等周邊城市有關(guān)縣(市、區(qū))一體化發(fā)展的現(xiàn)代都市圈，著力打造軌道交通圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈、就業(yè)通勤圈、統(tǒng)一市場圈和品質(zhì)生活圈。在規(guī)劃引領(lǐng)下，雄安新區(qū)要打破與周邊城市行政區(qū)劃的“藩籬”，深入推進產(chǎn)業(yè)和人口布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)協(xié)同治理、公共服務配套、城市規(guī)劃銜接、城市管理聯(lián)動等，避免各自為政、自我封閉發(fā)展。

第二，集中建設(shè)一批能夠承接北京非首都功能疏解的重大載體。雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展直接關(guān)系到北京非首都功能疏解的最終效果，必將影響到京津冀協(xié)同發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局。未來五年，雄安新區(qū)將基本完成啟動區(qū)建設(shè)任務，集中承接一批北京非首都功能疏解項目。對此，雄安新區(qū)要高起點建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地，更好帶動周邊地區(qū)發(fā)展。具體而言，一方面，雄安新區(qū)要在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈中逐漸發(fā)揮樞紐作用。加快推動中關(guān)村科技園區(qū)雄安分園擴容升級，積極與保定、廊坊等周邊城市對接，形成“雄安研發(fā)設(shè)計、保定配套制造”，共同承接北京相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條協(xié)同轉(zhuǎn)移，加快構(gòu)建分工有序、優(yōu)勢互補、規(guī)模強大的京雄保現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。另一方面，雄安新區(qū)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要中央超常規(guī)、持續(xù)性的強力支持。在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的指引下，中央應支持雄安新區(qū)建設(shè)“有特色的國際科技創(chuàng)新中心”，集中布局一批國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，借此吸引一批國家級科研院所和科技企業(yè)到雄安新區(qū)落戶，進而輻射帶動周邊城市創(chuàng)新發(fā)展。中央也應支持雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)“雄安金融城”，借鑒國際金融中心發(fā)展經(jīng)驗，鼓勵各類金融機構(gòu)到雄安新區(qū)設(shè)立總部、功能型或?qū)I(yè)型總部，培育發(fā)展新興金融業(yè)態(tài)。

第三，著力推進全域城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展。雄安新區(qū)是典型城鄉(xiāng)分化的空間形態(tài)，城市與鄉(xiāng)村界線分明，城鎮(zhèn)化率長期低于全國平均水平，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化關(guān)系不協(xié)調(diào)，實現(xiàn)全域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城市形態(tài)高級化的現(xiàn)實選擇?！笆奈濉睍r期，雄安新區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化的重點在于建設(shè)高品質(zhì)的標桿城市，促進城鄉(xiāng)更加全面融合發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，爭當京津冀地區(qū)和全國城鄉(xiāng)共同富裕的示范樣板。就具體任務而言，雄安新區(qū)要重點做好以下兩方面工作：一方面，雄安新區(qū)今后是一座外來人口占主導的城市，吸引、留住外來人口特別是各類高層次人才在雄安新區(qū)發(fā)展變得比較緊迫。因此，“十四五”時期雄安新區(qū)既要高標準推進城市建設(shè)，打造高品質(zhì)城市環(huán)境，又要用國際規(guī)則和開放環(huán)境吸引全球人才，并建立與之相適應的體制環(huán)境和優(yōu)質(zhì)公共服務體系。另一方面，雄安新區(qū)未來將成為我國新型城鎮(zhèn)化的樣板。換言之，雄安新區(qū)未來城鎮(zhèn)化并不會消滅農(nóng)村，相反要支持特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以點帶面實施鄉(xiāng)村振興，率先探索以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共榮、一體發(fā)展的新模式，確保城鄉(xiāng)居民生活水平、發(fā)展機會和基本公共服務大致相當，充分展現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，建成共同富裕的社會主義現(xiàn)代化城市。

第四，大力實施京雄保區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)。雖然雄安新區(qū)現(xiàn)階段創(chuàng)新資源非常匱乏，高校、科研機構(gòu)和科技企業(yè)幾乎沒有，不能與北京、保定相提并論。但在中央和河北省的大力支持下，隨著中央高校和科研機構(gòu)今后有序轉(zhuǎn)移至雄安新區(qū)布局和未來國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的部署，“十四五”時期雄安新區(qū)應把遷入高校和科研機構(gòu)作為切入點，以新型創(chuàng)新載體為支撐，探索新型科技創(chuàng)新管理體制，有序推動京雄保區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，進而確立“北京研發(fā)、保定轉(zhuǎn)化；雄安開發(fā)、保定鏈接；雄安創(chuàng)新、保定先行”的創(chuàng)新發(fā)展格局。并且，在創(chuàng)新載體集聚過程中，雄安新區(qū)要與北京、保定等周邊城市共同編織創(chuàng)新鏈，使得創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈形成高效的協(xié)同效應，進而產(chǎn)生強大的發(fā)展引擎。此外，創(chuàng)新要素流動、創(chuàng)新鏈鏈接等途徑將推動雄安新區(qū)與周邊城市形成更加緊密的創(chuàng)新共同體。

第五，深入實施生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理。針對當前生態(tài)環(huán)境狀況，雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境治理離不開保定、北京、滄州等周邊城市的配合支持，特別是白洋淀流域治理、大氣污染治理、地下水超采治理、機動車尾氣排放治理等方面工作，雄安新區(qū)都要與周邊城市建立聯(lián)動治理機制。同時，雄安新區(qū)城市垃圾無害化處理、土壤污染治理、水環(huán)境治理、農(nóng)村面源污染治理、植樹造林等項目都需要北京、天津、保定等周邊城市的人才、技術(shù)和資金支持。不僅如此，在低碳城市建設(shè)方面，雄安新區(qū)作為社會主義現(xiàn)代化城市的樣板，將在節(jié)能降碳等方面進行富有創(chuàng)新性的探索，能夠為周邊地區(qū)提供可借鑒的實踐經(jīng)驗。

四、推動雄安新區(qū)與周邊地區(qū)加快構(gòu)建一體化發(fā)展新格局的政策建議

“十四五”時期，雄安新區(qū)城市建設(shè)將取得更大的進展，并進入承接北京非首都功能疏解的高潮階段。為此，深入推進雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展是關(guān)系當前、利在長遠的大事，亟需中央和河北省加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是要著力強化以下三個方面的政策支撐保障。

(一)適時推動雄安新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整

雄安新區(qū)是在雄縣、容城、安新三個縣的基礎(chǔ)上成立起來的新的行政單位，今后要打破這三個縣現(xiàn)有的行政區(qū)劃現(xiàn)狀并進行有機重組，為此至少要考慮以下四個基本條件：一是行政區(qū)劃調(diào)整要有利于城市管理，降低行政成本；二是行政區(qū)劃調(diào)整要符合《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》要求，保障新區(qū)順利、有序地開發(fā)建設(shè)；三是行政區(qū)劃調(diào)整要有超前性、引領(lǐng)性，能夠?qū)ζ渌貐^(qū)起到示范作用；四是行政區(qū)劃調(diào)整要有利于提高轄區(qū)各級政府官員的積極性。根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢，雄安新區(qū)今后宜采取如下思路探索行政區(qū)劃調(diào)整和推動相關(guān)工作。

第一，研究設(shè)立河北省雄安市。新區(qū)剛成立時，雄安新區(qū)采用了“管委會+行政區(qū)托管”的形式履行同級政府的一般職責，這只是過渡時期的行政組織方式。但為了不影響今后長遠發(fā)展，河北省政府應向國務院申請推進雄安新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，中央有關(guān)部門應加快推進設(shè)立雄安市的區(qū)劃論證工作，力爭“十四五”期間雄安新區(qū)黨工委、管委會結(jié)束準政府狀態(tài)。在國務院批準設(shè)市之后，雄安新區(qū)就可以成立相應的人大、政協(xié)、公檢法、監(jiān)察委等機構(gòu)以及政府職能部門，有利于更好地履行地方政府職責、做好行政管理和保障居民合法權(quán)利。同時，河北省應向中央積極申請，將雄安新區(qū)列為計劃單列市或參照計劃單列市進行管理。

第二，優(yōu)化雄安新區(qū)內(nèi)部行政區(qū)劃設(shè)置。一方面，建立三級行政區(qū)劃體系。根據(jù)行政區(qū)域范圍和建設(shè)時序，雄安新區(qū)行政層級設(shè)置可適當壓縮，設(shè)為市、鎮(zhèn)(街道、功能區(qū))和村(社區(qū))三級，撤銷縣(區(qū))一級，實現(xiàn)市直管鎮(zhèn)(街道、功能區(qū))。同時，鑒于今后的實際情況，雄安新區(qū)可探索增設(shè)與鎮(zhèn)平級的功能區(qū)，如，白洋淀生態(tài)功能區(qū)、中央事業(yè)單位辦公集中區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)均可設(shè)獨立的行政單位，這些功能區(qū)政府機構(gòu)設(shè)置不宜采用產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會形式，而應按照鎮(zhèn)(街道)一級政府簡化設(shè)置并履行相應的行政職責。另一方面，推進行政區(qū)域空間重組。按照“多規(guī)合一”的改革方向，雄安新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整既要延續(xù)歷史文脈，又要遵循城市發(fā)展規(guī)律，以《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》為基本依據(jù)，加快對雄縣、容城、安新三個縣實施行政區(qū)域空間重組，針對雄縣、容城、安新縣城及寨里、昝崗五大組團布局方向確定行政區(qū)劃的合理空間范圍，并建立行政區(qū)劃的空間范圍彈性調(diào)整機制。

第三，強化空間管控的組織保障。雄安新區(qū)管委會要成立由政府職能部門負責人、企業(yè)代表、社會組織代表、市民代表和專家學者組成的國土空間規(guī)劃委員會，這個委員會負責城市規(guī)劃審議、咨詢、征求公眾意見等工作。同時，在政府層面，建立涉及國土、規(guī)劃、建設(shè)、民政等部門的空間管控聯(lián)動機制，守住城市開發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)紅線，精心規(guī)劃每一地塊，防止城市空間低密度蔓延和無序開發(fā)。

(二)開展雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展的頂層設(shè)計

雖然雄安新區(qū)現(xiàn)階段還處于緊張建設(shè)階段，與周邊地區(qū)一體化發(fā)展還沒有得到足夠重視。但考慮到“十四五”時期我國將實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局、支持現(xiàn)代都市圈發(fā)展等重要戰(zhàn)略，如果中央或河北省能夠盡早開展雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化頂層設(shè)計，強化規(guī)劃引導作用，建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制，那么雄安新區(qū)未來打造成為京津冀世界級城市群的重要一極將具有更堅實的基礎(chǔ)條件。

第一，立足更大的空間尺度編制雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展規(guī)劃。河北省有關(guān)部門應盡快啟動編制《雄保現(xiàn)代都市圈規(guī)劃》，確定都市圈基本范圍、發(fā)展定位和合理人口規(guī)模，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局方向、空間結(jié)構(gòu)、互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施體系、共建共享的公共服務體系、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等重點任務，提出雄?，F(xiàn)代都市圈一體化發(fā)展的體制機制創(chuàng)新和組織保障。另一方面，中央有關(guān)部門要組織編制《雄安新區(qū)與周邊區(qū)域一體化發(fā)展專項規(guī)劃》，促進雄安新區(qū)與北京、保定、廊坊、滄州等周邊城市協(xié)作，逐漸形成聯(lián)系緊密、高度一體化的城市化地區(qū)，在更大的空間尺度上加快與周邊城市率先實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)境、公共服務、創(chuàng)新等方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

第二，實施雄安新區(qū)及毗鄰地區(qū)分類分級管控。根據(jù)城市規(guī)劃和建設(shè)任務，河北省有關(guān)部門應進一步完善雄安新區(qū)及毗鄰地區(qū)管控政策，實施分類分級精準管控，對近期計劃征遷和城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊要繼續(xù)嚴格管控，對未列入城市建設(shè)組團的村莊則實施“恢復生產(chǎn)、依法建房、依規(guī)落戶”措施，對環(huán)雄安的毗鄰地區(qū)要實施“恢復生產(chǎn)、依法建房、限制開發(fā)”措施。同時，有關(guān)地方政府應確保信息公開透明，及時回應社會關(guān)切，果斷疏導因管控累積起來的民怨，防范群體性事件發(fā)生。

第三，建立京津冀三地協(xié)同推進雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展機制。在中共中央、國務院領(lǐng)導下，在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組統(tǒng)一部署下，中央有關(guān)部門應根據(jù)雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展的進展情況及時研究制定京津冀三地協(xié)同推進雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展的重大舉措，協(xié)調(diào)京津冀三地推進雄安新區(qū)與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展、規(guī)劃銜接、空間協(xié)調(diào)、交通一體化、生態(tài)協(xié)同治理等工作，妥善處理雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展面臨的困難和問題。

(三)強化雄安新區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的集聚能力

正如上文所指出的，雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展處于起步階段，要素資源和產(chǎn)業(yè)集聚能力還比較有限。在黨的十九屆五中全會上，中央已經(jīng)確定了2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，雄安新區(qū)也應該與全國其他城市一樣如期實現(xiàn)這個目標。為此，“十四五”時期雄安新區(qū)發(fā)展要創(chuàng)造條件承接一批重大標志性項目，發(fā)揮項目帶動效應，借此集聚高端要素資源和產(chǎn)業(yè)快速集聚。具體而言，應該抓好以下兩個方面工作。

一方面，支持雄安新區(qū)構(gòu)筑承接中央機構(gòu)的政策平臺。為了引導一批中央企業(yè)、中央金融企業(yè)、部屬高校等中央單位到雄安新區(qū)發(fā)展，中央有關(guān)部門應支持雄安新區(qū)深入探索央地融合發(fā)展新模式，針對不同類型中央機構(gòu)打造政策平臺，設(shè)計分類體制改革方案：針對中央企業(yè)，建立“中央企業(yè)混合所有制改革試驗區(qū)”，按照“先混改、后入駐”原則，有序組織中央企業(yè)下屬企業(yè)和科研機構(gòu)遷入雄安新區(qū)，組建一批有別于傳統(tǒng)體制的市場化、規(guī)范化、國際化運作的現(xiàn)代企業(yè)或新型科研機構(gòu)；針對中央金融企業(yè)，建立“金融業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)”，按照“承接增量、創(chuàng)新監(jiān)管”原則，引導中央金融企業(yè)將新興金融業(yè)態(tài)業(yè)務板塊導入雄安新區(qū)，創(chuàng)新監(jiān)管模式，支持雄安新區(qū)發(fā)展高端金融服務業(yè)；針對部屬高校，建立“高校科技成果轉(zhuǎn)化試驗區(qū)”，按照“體制創(chuàng)新、落地轉(zhuǎn)化”原則，朝著簡化程序、科學評估、產(chǎn)權(quán)清晰、市場運作、利益共享的改革方向，實施力度更大、直碰痛點的高?？萍汲晒D(zhuǎn)化體制改革，吸引一批部屬高?？萍汲晒谛郯残聟^(qū)及周邊城市落地轉(zhuǎn)化。

另一方面，支持雄安新區(qū)加快建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施。在新冠肺炎全球蔓延的背景下，中央有關(guān)部門和河北省要加大支持雄安新區(qū)適當超前、加快建設(shè)面向未來的城市大腦、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，特別是5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)等支撐新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型基礎(chǔ)設(shè)施，在項目審批、項目融資、技術(shù)標準等方面予以政策支持。有關(guān)部門應引導鼓勵5G、人工智能等領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)在雄安新區(qū)設(shè)立應用場景，開發(fā)更多新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應用的結(jié)合點，催生一批前瞻性、引領(lǐng)性、自主性的科技企業(yè)，強化雄安新區(qū)及周邊城市的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同配套。此外，中央和河北省應支持雄安新區(qū)協(xié)同推進適應新技術(shù)大規(guī)模應用的體制改革地方立法工作。