淺談行政事業(yè)性國有資產管理――以A省省級行政事業(yè)單位為例

錢淑敏

安徽美術出版社 安徽 合肥

行政事業(yè)性國有資產是單位履行職能、保障運轉的物質基礎，是推進事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基本保障。為進一步規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產管理，國務院頒布實施了國務院令第738號《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（簡稱《條例》），《條例》是我國行政事業(yè)性國有資產管理的第一部行政法規(guī)，對于實現(xiàn)國有資產管理與價值管理、預算管理、財務管理相結合具有重大意義。

一、行政事業(yè)單位資產管理體制的歷史沿革

我國行政事業(yè)單位國有資產管理體制基本上是在計劃經濟管理體制下形成的，其演變大致經歷了三個階段。

第一階段從改革開放到1988年，建立了國家所有、分級管理的行政事業(yè)單位國有資產管理體制。行政事業(yè)單位經費預算由各級財政部門和上級主管部門進行核定，行政事業(yè)單位財務管理工作在財政部門統(tǒng)一領導下實行分級管理，行政事業(yè)單位國有資產管理作為財務管理工作的重要組成部分，也是在財政部門的統(tǒng)一領導下實行分級管理的模式。

第二階段從1988年到1998年，建立了全國行政事業(yè)單位國有資產縱向管理體制。1988年9月，國務院正式組建了國資局，歸口財政部管理，統(tǒng)一負責行政事業(yè)單位國有資產的所有權管理。相應地，地方各級政府也逐步設立了本級國有資產管理機構，有的地方叫國資局，有的地方叫國資辦。這標志著行政事業(yè)單位國有資產逐步納入全國統(tǒng)一的縱向管理體系。

第三階段為1998年以后，行政事業(yè)單位資產管理職能重新劃入財政部門。1998年國務院機構改革后，原國有資產管理局撤銷并入財政部，其管理職責交回財政部。從中央政府本級情況看，1998年改革后，除中央行政事業(yè)單位“產權界定、清查登記”等具體工作交給國務院機關事務管理局承擔外，財政部直接承擔原國資局的中央級行政事業(yè)單位國有資產管理職責。從省級地方政府情況看，省級國資局撤銷后，絕大多數(shù)省也都將行政事業(yè)單位國有資產管理的職責劃回財政部門，部分省同樣設有機關事務管理局，具體承擔資產管理的一部分工作職能。

A省行政事業(yè)單位資產管理體制的變化基本上也是按照國家的要求不斷進行調整的。從省級情況來看，由1990年正式成立歸口A省財政廳管理的國有資產管理局，到2000年A省政府機構改革撤銷國資局，省級行政事業(yè)資產管理主要職能劃入省財政廳，具體由財政廳內部各歸口業(yè)務處室管理，到2007年5月A省財政廳成立行政事業(yè)國有資產管理處，集中統(tǒng)一管理省級行政事業(yè)單位資產。可以說，A省的行政事業(yè)單位資產經歷了一個由國有資產管理機構統(tǒng)一管理――財政內部分散管理――財政內部集中管理的過程。

二、資產管理工作面臨新的形勢和重點任務

1.面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（1）黨中央、國務院高度重視國有資產管理工作。黨的十八大以來，國家高度重視國有資產管理領域改革，明確提出要健全完善各類國有資產（包括行政事業(yè)單位國有資產）管理體制，堅持用制度管權、管事、管人，讓權力在陽光下運行。2013年，中共中央、國務院印發(fā)《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，對黨政機關厲行節(jié)約反對浪費及嚴格規(guī)范辦公用房等資產管理作出明確規(guī)定。2015年2月，國務院在召開第三次廉政工作時強調，對國有資產和企業(yè)一律從嚴監(jiān)管，進一步明確了從嚴監(jiān)管國有資產。同時，開展的公務用車制度改革工作等，也都與行政事業(yè)單位國有資產管理工作密切相關。以上要求和開展的有關工作，充分體現(xiàn)了新形勢下對加強國有資產管理的高度重視，也為財政部門和行政事業(yè)單位規(guī)范和加強國有資產管理指明了方向、目標。

（2）社會各界更加關注行政事業(yè)性國有資產管理工作。一方面，社會公眾要求參與社會管理的“主人翁”意識、法治意識不斷增強，對提供公共服務的財政領域各項管理改革也更加關注。隨著近年《預算法》《預算法實施條例》《行政事業(yè)性國有資產管理條例》的頒布實施，對于提供公共服務物質基礎的行政事業(yè)單位國有資產，客觀上要求必須接受大眾監(jiān)督和社會監(jiān)督，保證國有資產公開透明、安全高效運行。另一方面，當前社會經濟體制改革步伐加快，行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革、黨政機關和國有企事業(yè)單位培訓療養(yǎng)機構改革等工作全面推進，國有資產利益分配格局發(fā)生了深刻變革，相關改革工作中涉及的財務管理、人員安置、資產處置等也成為焦點問題，這些改革與社會公眾利益緊密相關，如果管理和處置不公開、不透明，可能導致信訪訴訟問題，同時也會引發(fā)社會矛盾，這些都對規(guī)范做好行政事業(yè)性國有資產管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。

2.新形勢與重點任務

（1）規(guī)范國有資產管理是推進法治政府建設的客觀要求。隨著全面深化改革進程的不斷推進，黨中央、國務院對加快轉變政府職能、推進依法治國、依法行政、建設廉潔高效政府和服務型政府提出的要求更新更高。行政事業(yè)性國有資產作為履行政府職能和社會事業(yè)發(fā)展及提供公共服務的重要物質基礎，是推動法治政府建設的基本前提和重要保障，客觀上要求必須依法依規(guī)加強行政事業(yè)性國有資產監(jiān)管，千方百計拓展管理領域，不斷提升治理水平，使國有資產更加公平、合理、有效地服務社會發(fā)展和社會公眾，推動廉潔節(jié)約型、公共服務型政府建設，切實發(fā)揮好財政在推進國家治理能力和治理現(xiàn)代化上的基礎和支柱作用。

（2）規(guī)范國有資產管理是適應巡視審計倒逼機制的現(xiàn)實需要。長期以來，由于行政事業(yè)單位國有資產管理體制機制不健全、歷史遺留問題較多等，管理上缺位、越位等現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是行政事業(yè)單位國有資產管理存在“真空”和薄弱環(huán)節(jié)時，很容易產生權力尋租、滋生貪污腐敗等問題。為了推進全面從嚴治黨，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，要求“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”，國有資產被納入重點審計范圍。近年審計部門在對同級財政部門預算執(zhí)行情況進行審計時，也把各個單位國有資產管理情況作為審計重點，重點審計資產出租、處置是否規(guī)范等。同時，各級巡視巡察工作對國有資產監(jiān)管高度關注，領導干部離任審計時把資產管理情況也作為其中一項重點內容，并從落實黨風廉政建設的高度提出了更加嚴格的要求。

三、資產管理存在的問題

A省行政事業(yè)性國有資產管理工作在A省委省政府的領導下，在財政部的指導下，取得了一些成績，比如資產家底逐步摸清、資產出租和處置公開透明、資產收益管理逐步規(guī)范、資產報告數(shù)據(jù)質量逐步提高、歷史遺留問題逐步得到解決，等等。同時，也要清醒地認識到資產管理工作還存在不足和差距。概括地說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.個別單位資產管理責任不夠到位

特別是一些小單位，沒有設置專門的資產管理部門或崗位，部門或人員管理職責不到位，很容易引發(fā)一些資產管理問題?；蛘唠m然明確了專門的管理部門和人員，但是具體承辦人員責任心不強，導致單位資產管理混亂。

2.部分單位國有資產管理不夠規(guī)范

有的單位不按規(guī)定配置資產，頻繁調整或沒有資產配置預算，超標準、超范圍配置資產的情況在一定程度上仍然存在；有的單位未經審批擅自處置國有資產，存在先處置后報批的問題；有的單位未經審批擅自利用國有資產出租和對外投資；有的單位對出租合同的管理較混亂，不按規(guī)定簽訂合同。

3.部分單位存在國有資產閑置浪費和流失的現(xiàn)象

有的單位資產閑置不及時處置，導致資產和資金浪費；有的單位資產處置、出租價格不按規(guī)定進行競價交易，明顯低于市場價；少數(shù)單位因歷史原因對外投資出現(xiàn)資產損失、長期掛賬；少數(shù)單位出租的房產因承租人不履行合同，出租人不履行監(jiān)管責任，導致收益短收，一定程度上造成國有資產流失。

4.資產報告的分析不夠透徹

只是簡單陳述數(shù)據(jù)的集合，且集合的數(shù)據(jù)都未與財務決算數(shù)據(jù)進行比對分析，僅僅停留在報表層面，未在管理體制和機制上進行深度挖掘和分析，導致報告利用率不高，更沒有發(fā)揮為單位和領導提供管理和決策服務的作用。

筆者認為，出現(xiàn)以上問題的原因有歷史原因和客觀原因，更重要的是主觀原因，主要是四個“不到位”：一是思想認識不到位。一些單位、工作人員思想上不重視資產管理工作，存在“重資金輕資產”“重購置輕管理”的問題。二是財務人員知識儲備不到位。一些單位財務人員輪崗較快，剛從事財務和資產管理的人員對相關業(yè)務知識不熟悉。三是管理機制不到位。一些單位資產管理部門與財務管理部門、采購部門等工作銜接不到位，資產管理與財務管理“兩張皮”，資產管理與預算管理“兩張皮”，未建立資產內控管理、定期盤點和責任追究制度。四是監(jiān)督機制不到位。一些單位管理層或財務部門對行政事業(yè)性國有資產監(jiān)督管理不到位，存在“寬松軟”和不敢擔當?shù)葐栴}。

四、規(guī)范做好資產管理的建議

行政事業(yè)性國有資產是政府及其部門履行職能、提供公共服務和促進社會事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎，是財政資金的物化形態(tài)。綜上分析，行政事業(yè)性國有資產管理層次和要求不斷提高，管理的廣度和深度不斷提升，管理監(jiān)督的力度不斷加強。對此，行政事業(yè)單位要有清醒的認識，堅決克服懈怠心理，堅決轉變不規(guī)范的做法，堅決堵塞管理漏洞，把中央和A省各項規(guī)定落到實處，切實增強責任感。

1.增強意識，切實增強做好資產管理工作的主動性

（1）提高保障履職的意識。行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮資產在單位履行職能方面的物質基礎作用，要根據(jù)單位職能、資產配置標準、資產存量情況科學配置資產，有效保障運轉和提供公共服務的需要。

（2）提高資產使用效益的意識。要做到勤儉節(jié)約、物盡其用，充分發(fā)揮資產的最大使用效益，對閑置或使用率偏低的資產要建立調劑機制和共享共用機制，實現(xiàn)效益最大化，要采取公開競價方式開展資產處置、對外出租等工作，防止國有資產流失。

（3）提高規(guī)范管理的意識。從業(yè)務流程看，要構建從“入口”到“出口”全周期的資產內控管理監(jiān)督體系，對資產配置、出租出借、處置、國有資產評估、收益等環(huán)節(jié)的管理都要到位，不能有遺漏；從管理主體看，要構建單位財務部門、業(yè)務部門、使用部門或個人三級資產管理體系，同時明確單位內部相應部門的職責，建立各司其職、各負其責的管理體系。

2.做好結合，不斷提高資產的使用效益

（1）堅持資產管理與預算管理相結合。通過開展資產管理與預算管理相結合工作，做到新增資產配置預算與部門預算同部署、同編制、同審核、同批復，進一步管控總量、盤活存量、用好增量,有效緩解單位資產配置和占有水平苦樂不均狀況，促進國有資產資源配置的合理性，提高國有資產的使用效益。

（2）堅持資產管理與財務管理相結合。研究謀劃通過對財務管理、預算管理流程再造，推動實現(xiàn)資產管理與財務管理緊密結合，實物管理與價值管理緊密結合，做到財務賬和資產賬相符、資產賬和實物賬相符、資產賬與資產報表數(shù)據(jù)表相符，進一步提升單位管理水平。

3.夯實基礎，推深做實資產管理基礎工作

（1）夯實賬簿基礎。資產入賬是做好資產管理的前提和基礎,《條例》明確要求各部門及其所屬單位應當設置資產臺賬，不得形成賬外資產。行政事業(yè)單位要結合貫徹落實《條例》精神進一步盤清家底，在資產、會計賬簿和相關報表中全面真實地反映單位資產全貌，杜絕資產管理的真空地帶。

（2）夯實制度基礎。各單位要結合出臺一些資產管理制度，梳理單位制度上的漏洞，該補充的要補充，該修訂完善的要修訂完善。

（3）夯實體制基礎。單位內部資產管理體制要到位，實現(xiàn)歸口管理，要從加強內控的角度完善內部制約機制，做好補差補缺工作。

4.補齊短板，不斷提高資產管理水平

（1）補上明責問責的短板。單位資產主管部門不能滿足于資產配置和事前審核，更要加強事中事后監(jiān)督，對違規(guī)違紀問題敢于亮劍。對問題嚴重、整改不力的單位，要建立責任追究制度，確保責任到人，依法依規(guī)明責、問責、追責。

（2）補上資產科學決策的短板。單位要落實重大資產配置、處置、對外投資等集體決策和內部公示制度，加強內控管理，有效防控風險，防止資產浪費流失。

（3）補上資產共享共用的短板。要積極探索建立資產共享共用與資產配置、預算掛鉤的聯(lián)動機制。資產共享共用是防止資產閑置浪費、提高資產使用效率的重要途徑，要結合單位資產的存量和新的需求積極做好調劑工作，達到共享共用的目的。

（4）補上開展資產報告數(shù)據(jù)分析的短板。行政事業(yè)單位資產報告不僅是為了完成任務，簡單地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，更重要的是對數(shù)據(jù)進行深度挖掘分析，提出有針對性的意見和建議，為單位合理配置資產資源、單位決策服務，為決策提供依據(jù)。