“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案評價與改進(jìn)

劉 佳，盧 佳 勤

(1.湖州師范學(xué)院 教師教育學(xué)院，浙江 湖州 313000；2.浙江省鄉(xiāng)村教育研究中心，浙江 湖州 313000)

一、問題的提出

新時代人民對公平而有質(zhì)量教育的向往更加迫切，推動教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展成為我國教育發(fā)展的新目標(biāo)。教師是教育發(fā)展的第一資源。實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展關(guān)鍵在于優(yōu)化師資配置。為了推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》(以下簡稱《意見》)頒布，提出了“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”政策[1]。隨后，各地依據(jù)《意見》紛紛出臺了本地的“關(guān)于全面深化新時代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的實(shí)施意見”(以下簡稱“實(shí)施意見”)，明確了本地“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案。2019年9月10日，隨著西藏自治區(qū)“實(shí)施意見”的最后出臺，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“實(shí)施意見”全部出臺完畢，各地“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”全面進(jìn)入政策實(shí)施階段。

公共政策理論認(rèn)為，政策實(shí)施是政策工具運(yùn)用及政策目標(biāo)落實(shí)的過程，是政策意圖實(shí)現(xiàn)最為重要的實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)[2]。一般而言，公共政策的實(shí)施包括兩個環(huán)節(jié)：一是政策文本的再生產(chǎn)過程，即政策的再決策與具體化過程；二是政策的具體落實(shí)過程，即政策工具作用于政策對象的政策執(zhí)行過程[3]。當(dāng)前各地出臺的“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案，是對公共政策文本在實(shí)施中的再生產(chǎn)，是各地“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”的綱本，是各地政策執(zhí)行的基本依據(jù)與方向。為了確保政策的有效實(shí)施，有必要對各地“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”的實(shí)施方案進(jìn)行分析和評價。

對各地“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案的分析和評價，主要著眼于兩方面：一是考察《意見》中的政策被分解和細(xì)化的情況；二是與《意見》中的規(guī)定進(jìn)行對比，分析各地實(shí)施方案有哪些突破和創(chuàng)新。筆者基于此，還探究了實(shí)施方案的優(yōu)化路徑，以期為實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)提供助力。

二、“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”的政策目標(biāo)與力求解決的政策問題

(一)政策目標(biāo)

公共政策目標(biāo)是公共政策實(shí)施方案設(shè)計(jì)和擇優(yōu)的基礎(chǔ)依據(jù)[4]。就《意見》而言，我國的“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”可分為近期和長遠(yuǎn)兩大目標(biāo)。近期目標(biāo)是：經(jīng)過5年左右的時間，改善城鄉(xiāng)教師資源供給，促進(jìn)教育公平發(fā)展；加強(qiáng)鄉(xiāng)村學(xué)校教師培養(yǎng)，為鄉(xiāng)村學(xué)校培養(yǎng)“下得去、留得住、教得好、有發(fā)展”的合格教師。長遠(yuǎn)目標(biāo)是：到2035年，提升義務(wù)教育均等化水平，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育。

“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”，就是希望通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，在提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍質(zhì)量的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍質(zhì)量是否提高、城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍差距是否縮小，是評判政策目標(biāo)是否達(dá)成的基本依據(jù)。各地具體實(shí)施方案均是圍繞著我國“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”的政策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的。

(二)主要政策問題

公共問題是公共政策的邏輯起點(diǎn)，是公共政策生命周期的起始環(huán)節(jié)。任何公共政策都是為了解決特定的公共問題而制定。政府公共部門的職能及公共政策的價值意義就在于及時有效地解決公共政策問題?！兑庖姟分小皟?yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”政策的出臺，正是為了解決我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源配置不均衡等問題。這些問題，也是政策目標(biāo)力求解決的問題[5]。

1.教師流動性差

受教育管理體制以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國義務(wù)教育教師的流動性較差，現(xiàn)有的流動主要表現(xiàn)為農(nóng)村向城市的單向流動。為解決義務(wù)教育教師流動問題，政府出臺了城鄉(xiāng)教師交流、輪崗、走教等政策。雖然取得了一定的成效，但仍未達(dá)到理想效果。一方面，參與政策流動的教師所占比例較低，部分區(qū)縣尚未建立教師交流制度；另一方面，由于受政策調(diào)整覆蓋面窄、教師交流時間短、未充分考慮流入學(xué)校的需求等因素的影響，參與政策流動的教師對推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展所起的作用有限[6]。

2.城鄉(xiāng)師資配置不均衡

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不均衡，造成了城鄉(xiāng)教師資源配置不均衡的現(xiàn)狀。在城市化的推動下，城市聚集了大量優(yōu)質(zhì)資源，而鄉(xiāng)村地區(qū)卻欠缺優(yōu)質(zhì)資源。城鄉(xiāng)師資不管在數(shù)量上還是質(zhì)量上都存在差距。數(shù)量不均主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村薄弱學(xué)科、緊缺學(xué)科的教師數(shù)量不足，各學(xué)科教師難以按需配齊；質(zhì)量不均主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，教學(xué)能力尤其是信息化技能不足，中高級職稱教師較少等[7]。

3.教師“下不去”“留不住”問題突出

我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，城鎮(zhèn)的收入水平、生活條件、發(fā)展機(jī)遇均優(yōu)于鄉(xiāng)村。職前教師、現(xiàn)任教師都更傾向于選擇工作條件好、待遇高、職業(yè)發(fā)展空間大的城鎮(zhèn)學(xué)校，而不愿意下到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，即所謂“下不去”問題。同時，現(xiàn)有鄉(xiāng)村教師普遍不安心留在鄉(xiāng)村教師崗位上，尤其是優(yōu)秀教師調(diào)動到城鎮(zhèn)的意愿更強(qiáng)，鄉(xiāng)村教師流失嚴(yán)重，即所謂“留不住”問題[8]。

三、各地“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案的內(nèi)容分析

文本或內(nèi)容分析法(content analysis)是公共政策分析的重要方法，主要是基于定性或定量的方法分析文本內(nèi)容，進(jìn)而判斷和分析文獻(xiàn)中主題的實(shí)質(zhì)內(nèi)容及關(guān)聯(lián)因素之間的發(fā)展趨勢[9]。通過對政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，可以幫助政策制定者制定和改進(jìn)政策。《意見》中針對“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”提出了多項(xiàng)政策意見。這些政策意見可概括為三個方面：推動城鄉(xiāng)教師流動、加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)、實(shí)施鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充計(jì)劃。推動城鄉(xiāng)教師流動，主要解決“教師流動性差”的問題；加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)，主要解決“城鄉(xiāng)教師數(shù)量與質(zhì)量不均衡”的問題；實(shí)施鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充計(jì)劃，主要解決鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住”的問題。各地出臺的實(shí)施方案均圍繞著上述三個方面展開。

(一)推動城鄉(xiāng)教師流動

為了更好地解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“教師流動性差”的問題，《意見》提出五項(xiàng)制度：“縣管校聘”制度、校長教師交流輪崗制、教師聘期制、校長任期制、學(xué)區(qū)走教制。這五項(xiàng)制度，力圖推動教師由“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”轉(zhuǎn)變，改變教師崗位終身制，促進(jìn)教師流動，從而激活學(xué)校管理、激發(fā)教師活力。與《意見》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行對比，各地推動城鄉(xiāng)教師流動的細(xì)化與創(chuàng)新措施，具體如表1所示。

表1 各地推動城鄉(xiāng)教師流動的細(xì)化與創(chuàng)新措施

1.“縣管校聘”制度

“縣管校聘”制度在五項(xiàng)制度中被細(xì)化得最好?？傮w上，大部分的省份都對實(shí)施“縣管校聘”各個部門的具體分工進(jìn)行了明確規(guī)定?；緝?nèi)容：編制部門核定編制總量，人社部門核定崗位總量，教育行政部門按實(shí)際需要統(tǒng)籌分配，學(xué)校推行競聘上崗。部分省份在此基礎(chǔ)上，對相關(guān)政府部門的職責(zé)作了進(jìn)一步的細(xì)化。例如：遼寧、安徽、吉林三省要求教育行政部門按課程方案、班額、生源、學(xué)校布局、輪崗、教育教學(xué)改革需求等情況，具體統(tǒng)籌安排；河北、湖北、四川三省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)要求教育行政部門統(tǒng)籌管理教師聘用、培訓(xùn)、考核評價、交流輪崗等；黑龍江省要求教育行政部門負(fù)責(zé)管理績效工資待遇、人事檔案和退休服務(wù)等；陜西省要求教育行政部門負(fù)責(zé)對教師進(jìn)行歸口管理。

2.校長教師交流輪崗制

總體上，大部分省份沒有對校長教師交流輪崗制度作進(jìn)一步的細(xì)化，部分省份在政策文本中未提及校長教師交流輪崗制度，少部分地方實(shí)施校長教師交流輪崗制度有一些特色。例如：江蘇省提出對教師交流輪崗工作情況進(jìn)行考查，業(yè)績突出的地區(qū)和學(xué)校給予獎補(bǔ)；湖北省為在鄉(xiāng)村長期任教并取得良好教學(xué)效果的教師安排優(yōu)先輪崗，支持公辦教師到民辦學(xué)校交流任教，任教期間公辦教師身份不變、教齡連續(xù)計(jì)算；新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)學(xué)校集團(tuán)化捆綁辦學(xué)模式，并規(guī)定了輪崗教師比例；重慶市支持輪崗教師保留原崗位等級；上海市推動特級校長和特級教師進(jìn)行流動。

3.教師聘期制

一半以上省份只是簡單提及教師聘期制度，沒有對此項(xiàng)制度進(jìn)行細(xì)化，超1/3的省份甚至無規(guī)定。關(guān)于教師聘期制度，四川省明確提出加強(qiáng)教師聘后管理，強(qiáng)化聘期考核，打破職稱聘任“終身制”，建立完善的教師退出機(jī)制。

4.校長任期制

同樣有一半以上省份沒有細(xì)化校長任期制度，超1/3的省份對此無規(guī)定，僅有四川省明確提出加強(qiáng)中小學(xué)校長考核評價工作，完善優(yōu)勝劣汰機(jī)制，加強(qiáng)高素質(zhì)專業(yè)化校長隊(duì)伍建設(shè)。

5.學(xué)區(qū)走教制

總體上，大多數(shù)省份對學(xué)區(qū)走教制度無細(xì)化或無規(guī)定，部分省份具體規(guī)定了走教的范圍與形式。其中：北京市、江蘇省、廣西壯族自治區(qū)實(shí)行教育集團(tuán)走教制；山東、河北、山西、江西四省以及寧夏回族自治區(qū)推行學(xué)區(qū)內(nèi)短缺學(xué)科教師走教制；江西省實(shí)行名師走教制；吉林省執(zhí)行“大學(xué)區(qū)”運(yùn)行機(jī)制；重慶市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)行學(xué)區(qū)、集團(tuán)支教走教制。

(二)加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)

針對鄉(xiāng)村地區(qū)教師數(shù)量缺口嚴(yán)重、質(zhì)量提升困難等問題，《意見》提出了一系列舉措。其中，支持鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)的具體措施主要有五個方面：定向招生、定向培養(yǎng)、定期服務(wù)、培養(yǎng)“一專多能”型教師、鼓勵優(yōu)秀特崗教師攻讀教育碩士。與《意見》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行對比，各地加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)的細(xì)化與創(chuàng)新措施，具體如表2所示。

表2 各地加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)的細(xì)化與創(chuàng)新措施

1.定向招生

總體上，大部分省份對定向招生未提出具體的細(xì)化措施。只有山東、河南、山西三省明確提出實(shí)施公費(fèi)定向師范生招生制度，并制訂了具體的招生計(jì)劃或明確了實(shí)施對象。黑龍江省提出每年從農(nóng)村考生中定向選取不少于500名的公費(fèi)師范生。

2.定向培養(yǎng)

總體上，大多數(shù)省份提出了本地的定向培養(yǎng)計(jì)劃。各地的實(shí)施方案中，福建、遼寧、河南、黑龍江、四川五省提及了本土化培養(yǎng)方案；海南、廣東、四川、青海、黑龍江五省以及廣西壯族自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)提出了定向培養(yǎng)緊缺或薄弱學(xué)科教師以及少數(shù)民族雙語教師和特殊教育教師；山西省提出定向培養(yǎng)農(nóng)村寄宿制和小規(guī)模學(xué)校教師；四川省提出定向培養(yǎng)研究生，提高定向生學(xué)歷層次；河北省實(shí)行師范生頂崗實(shí)習(xí)和“三支一扶”(支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧)計(jì)劃；江西省提出音體美師范生定向?qū)嵙?xí)計(jì)劃；安徽省實(shí)施專項(xiàng)支持革命老區(qū)和貧困地區(qū)計(jì)劃；福建省針對重點(diǎn)縣鄉(xiāng)提出緊缺師資代償計(jì)劃和教師資助計(jì)劃；青海省和西藏自治區(qū)對定向培養(yǎng)人數(shù)作出了具體規(guī)定。

3.定期服務(wù)

在全國31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“實(shí)施意見”中，只有9個省份對定期服務(wù)規(guī)定了具體的期限，均為5至8年。2018年，國務(wù)院辦公廳出臺《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育實(shí)施辦法》，將“免費(fèi)師范生”改稱為“公費(fèi)師范生”，履約任教服務(wù)期調(diào)整為6年[10]。對定期服務(wù)規(guī)定了具體期限的9個省份中，有6個省份據(jù)此規(guī)定，將本省定向師范生的服務(wù)期限進(jìn)行了調(diào)整，確定為6年。

4.培養(yǎng)“一專多能”型教師

在全國31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“實(shí)施意見”中，有10個省份對培養(yǎng)“一專多能”型鄉(xiāng)村教師作了進(jìn)一步的規(guī)定，其中有9個省份提出了小學(xué)全科教師培養(yǎng)方案。例如：福建省提出“一專多能”型初中教師培養(yǎng)措施；陜西省提出培養(yǎng)“一專多能”的初中緊缺學(xué)科教師計(jì)劃；貴州省提出師范生實(shí)行大類培養(yǎng)、主輔修制、雙學(xué)位制等政策。

5.鼓勵優(yōu)秀特崗教師攻讀教育碩士

根據(jù)《教育部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2018年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施工作的通知》，2018年我國共有21個省份實(shí)施了“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”(以下簡稱“特崗計(jì)劃”)[11]。在各地加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)實(shí)施方案中，有8個省份的政策文本提及了支持特崗教師攻讀教育碩士的政策，其中7個省份沒有進(jìn)一步的細(xì)化措施，只有陜西省提出了除支持特崗教師攻讀教育碩士外，還支持他們攻讀教育學(xué)博士。因此，陜西省也是全國第一個提出支持為鄉(xiāng)村教育培養(yǎng)博士學(xué)位教師的省份。

(三)實(shí)施鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充計(jì)劃

我國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)存在“下不去”“留不住”的問題。為了幫助鄉(xiāng)村地區(qū)輸送更多合格、優(yōu)質(zhì)的教師資源，《意見》提出要逐步擴(kuò)大鄉(xiāng)村教師特崗計(jì)劃實(shí)施規(guī)模，適時提高特崗教師工資性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施“銀齡講學(xué)計(jì)劃”，對鄉(xiāng)村教師進(jìn)行補(bǔ)充。與《意見》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行對比，各地實(shí)施鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充計(jì)劃的細(xì)化與創(chuàng)新措施，具體如表3所示。

表3 各地實(shí)施鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充計(jì)劃的細(xì)化與創(chuàng)新措施

1.擴(kuò)大特崗教師規(guī)模

截止到2018年，我國共有21個省份實(shí)施了“特崗計(jì)劃”，其中20個省份提出要擴(kuò)大特崗教師規(guī)模。黑龍江、吉林兩省明確了特崗教師的招聘人數(shù)或比例。廣東省雖然沒有實(shí)施“特崗計(jì)劃”，但是鼓勵和支持符合條件的志愿者支教。另外有9個省份在提出擴(kuò)大特崗教師規(guī)模的同時，針對“特崗計(jì)劃”還提出了一些新措施，加強(qiáng)緊缺學(xué)科教師招聘力度。例如：北京市招聘緊缺學(xué)科教師；江西省招聘薄弱學(xué)科教師；貴州省招聘農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師和緊缺學(xué)科教師。

2.提升特崗教師待遇

特崗教師待遇關(guān)系到特崗教師能否“留得住”，部分省份對提升特崗教師待遇作了具體規(guī)定。云南省規(guī)定特崗教師在服務(wù)期內(nèi)，與當(dāng)?shù)卦诰幵趰徑處熛硎芡却觯缯咝栽鲑Y、鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位補(bǔ)貼、鄉(xiāng)村教師差別化生活補(bǔ)助、服務(wù)期計(jì)入工齡和教齡等；青海省提出實(shí)行當(dāng)年招聘、當(dāng)年納編政策；廣西壯族自治區(qū)落實(shí)特崗教師享有與當(dāng)?shù)卦诰幗處熗裙べY待遇政策，足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)費(fèi)，并依法享受各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇；重慶市加強(qiáng)考核和落實(shí)績效獎勵制度，確保特崗教師收入不低于同期入職教師收入。

3.延長特崗教師服務(wù)期限

特崗教師的服務(wù)期限一般為3年。服務(wù)期滿后，特崗教師一般有3種選擇：在當(dāng)?shù)亓羧潍@得編制；異地留轉(zhuǎn)或到城鎮(zhèn)學(xué)校應(yīng)聘；重新選擇就業(yè)。根據(jù)教育部2020年的統(tǒng)計(jì)，特崗教師3年服務(wù)期滿后留任率達(dá)到85%以上，但已有調(diào)查顯示特崗教師流動及流失意愿比例非常高，達(dá)到90.7%[12]。為了增強(qiáng)特崗教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，特崗教師服務(wù)期限被適當(dāng)延長，如遼寧省規(guī)定為5年。

4.實(shí)施“銀齡講學(xué)計(jì)劃”

實(shí)施“銀齡講學(xué)計(jì)劃”目的是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，充分利用退休教師優(yōu)勢資源，調(diào)動優(yōu)秀退休教師繼續(xù)投身教育的積極性，提高農(nóng)村教育質(zhì)量。自2018年，教育部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《銀齡講學(xué)計(jì)劃實(shí)施方案》，各地就陸續(xù)出臺了本地的實(shí)施方案。各地實(shí)施方案中有28個省份提出實(shí)施“銀齡講學(xué)計(jì)劃”，但是都并未作出進(jìn)一步的規(guī)定。

四、研究結(jié)論與“實(shí)施方案”完善建議

(一)研究結(jié)論

通過對各地“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，總體上，《意見》中的各項(xiàng)政策在各省份的措施方案中落實(shí)和細(xì)化程度還有待加強(qiáng)?！兑庖姟分械挠嘘P(guān)政策內(nèi)容，在一些省份的“實(shí)施意見”中只是照搬原文并未細(xì)化，有些省份甚至未提及。但是，也有部分省份對《意見》所提出的各項(xiàng)政策意見進(jìn)行了細(xì)化和突破，有利于優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置，具體體現(xiàn)在3個方面。

1.大力推動城鄉(xiāng)教師流動

首先，按輪崗表現(xiàn)給予校長、教師地方獎勵和優(yōu)先輪崗權(quán)。獎勵作為一種激勵手段，能進(jìn)一步調(diào)動和強(qiáng)化人的積極性，激發(fā)人們自我完善的動力。心理學(xué)認(rèn)為通過物質(zhì)獎勵和精神激勵相結(jié)合的方式，能更好地實(shí)現(xiàn)激勵效果[13]。因此，地方獎勵與優(yōu)先輪崗相結(jié)合，可以更好地調(diào)動輪崗校長和教師的工作積極性，將政策性的被動輪崗轉(zhuǎn)換為主動的工作行為。其次，實(shí)施城鄉(xiāng)學(xué)校集團(tuán)化捆綁辦學(xué)。集團(tuán)化辦學(xué)最早出現(xiàn)于浙江杭州，目的是解決城市化進(jìn)程中一部分家長熱切希望子女能接受優(yōu)質(zhì)教育的問題。集團(tuán)化辦學(xué)以名校為龍頭，在教育理念、學(xué)校管理、教育科研、信息技術(shù)、教育評價、資產(chǎn)配置等方面實(shí)行統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)管理、師資、設(shè)備等優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，有利于優(yōu)質(zhì)公共教育資源效益最大化。城鄉(xiāng)學(xué)校集團(tuán)化捆綁辦學(xué)，能產(chǎn)生以強(qiáng)帶弱效應(yīng)，推進(jìn)教育均衡發(fā)展。最后，推行學(xué)區(qū)內(nèi)緊缺學(xué)科教師的走教制。鄉(xiāng)村學(xué)校存在編制核定數(shù)與開齊開足規(guī)定課程所需學(xué)科教師數(shù)不匹配的問題，為此國家推廣培養(yǎng)“一專多能”型的鄉(xiāng)村教師來化解這一矛盾。但是，音體美等專業(yè)性較強(qiáng)的學(xué)科，較難實(shí)現(xiàn)“一專多能”培養(yǎng)目標(biāo)，鄉(xiāng)村學(xué)校普遍缺少專業(yè)的音體美教師。在單個鄉(xiāng)村學(xué)校規(guī)模有限、難以配置音體美每個學(xué)科專業(yè)教師的現(xiàn)實(shí)背景下，幾個學(xué)校建立教育共同體，打破師資管理中的封閉狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)音體美等緊缺學(xué)科教師資源共享，可以使教育效益最大化。

2.加大鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)力度

首先，用代償學(xué)費(fèi)和定向培養(yǎng)相結(jié)合的方式培養(yǎng)緊缺師資。代償學(xué)費(fèi)是政府引導(dǎo)高校畢業(yè)生就業(yè)意向的一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。英國、美國等發(fā)達(dá)國家較為普遍地采用代償學(xué)費(fèi)的方式，為有需求的地區(qū)培養(yǎng)緊缺教師[14-15]。相較于直接的免費(fèi)教育，代償學(xué)費(fèi)是依據(jù)培養(yǎng)后的服務(wù)給予補(bǔ)償，更利于確保培養(yǎng)和服務(wù)質(zhì)量。采用代償學(xué)費(fèi)和定向培養(yǎng)相結(jié)合的方式，能讓鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)更具針對性和實(shí)效性。其次，借助地方師范院校培養(yǎng)公費(fèi)師范生。研究表明，地方師范院校的公費(fèi)師范教育，可以更加精準(zhǔn)地為基層學(xué)校培養(yǎng)優(yōu)秀的教師資源[16]，地方公費(fèi)師范生也更可能去農(nóng)村基層任教。部分省份通過地方師范院校定向培養(yǎng)公費(fèi)師范生，能發(fā)揮地方師范院校“培養(yǎng)朝下”“面向基層”的功能與優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村培養(yǎng)更多“下得去”“留得住”“教得好”的教師。再次，定向培養(yǎng)研究生層次的鄉(xiāng)村教師。我國鄉(xiāng)村教師整體學(xué)歷水平偏低，是城鄉(xiāng)師資質(zhì)量不均衡的重要表現(xiàn)。支持特崗教師攻讀教育研究生，一方面可以激勵大學(xué)生參與“特崗計(jì)劃”，另一方面可以提升鄉(xiāng)村教師整體素養(yǎng)。最后，加大少數(shù)民族“雙語”教師培養(yǎng)力度。語言作為維系民族凝聚力的堅(jiān)實(shí)紐帶，其力量不可小覷。我國少數(shù)民族眾多，地域廣闊，民族地區(qū)雙語型師資存在人員嚴(yán)重緊缺、質(zhì)量合格率低等問題，不利于加強(qiáng)民族認(rèn)同和維護(hù)民族統(tǒng)一。因此，加大雙語型鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)力度，能有效提升民族地區(qū)的教育質(zhì)量與國家認(rèn)同感。

3.完善鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制

首先，重視緊缺學(xué)科特崗教師招聘工作。大量研究顯示，鄉(xiāng)村學(xué)校招聘緊缺學(xué)科教師往往是缺額的，特崗教師的學(xué)科匹配度不高，部分特崗教師就業(yè)心態(tài)不穩(wěn)定[17]。因此，要重視鄉(xiāng)村學(xué)校緊缺學(xué)科特崗教師招聘工作，既要滿足鄉(xiāng)村教育需要，又要提高特崗教師學(xué)科匹配度，增強(qiáng)他們的工作效能。其次，適當(dāng)延長特崗服務(wù)期。當(dāng)前，部分鄉(xiāng)村學(xué)校的特崗教師心態(tài)不穩(wěn)定，服務(wù)期間在崗率和服務(wù)期滿留任率不高，這與沒有形成積極的身份認(rèn)同有較大關(guān)系。教師身份認(rèn)同是影響教師職業(yè)意向的重要因素。教師身份認(rèn)同需要時間積累，一般認(rèn)為任教5～10年的教師容易形成積極的身份認(rèn)同[18]，而目前特崗教師的服務(wù)期一般為3年，時間相對較短。因此，在確保特崗吸引力與適當(dāng)延長特崗服務(wù)期之間找到平衡，是一項(xiàng)有重要意義的探索。最后，提升特崗教師待遇。待遇的公平性直接影響特崗教師留教的積極性。亞當(dāng)斯(Adams)的公平理論認(rèn)為，當(dāng)職工作出投入或付出(inputs)行為而取得報(bào)酬(outcomes)時，職工關(guān)注報(bào)酬絕對量的同時也會關(guān)注報(bào)酬的相對量，職工會基于所處境況通過橫向和縱向比較來評估自己取得的報(bào)酬是否公平合理[19]。當(dāng)?shù)卦诰幗處熓翘貚徑處熃?jīng)常比較的對象。特崗教師在服務(wù)期內(nèi)享受與當(dāng)?shù)卦诰幗處熗裙べY待遇，可以提升其公平感，從而調(diào)動其工作積極性。

概括而言，各地在實(shí)施“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”的過程中，要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善“實(shí)施方案”，對《意見》的相關(guān)政策進(jìn)行細(xì)化，以利于政策的有效實(shí)施，尤其是在校長教師交流輪崗制、教師聘期制、校長任期制、定向招生、特崗教師攻讀教育碩士、擴(kuò)大特崗教師規(guī)模、銀齡講學(xué)計(jì)劃等方面，各地的“實(shí)施方案”有必要具體化。部分省份對《意見》相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化與突破創(chuàng)新，是對《意見》相關(guān)政策的發(fā)展，體現(xiàn)了對政策的再決策過程，這些細(xì)化與突破有利于推動義務(wù)教育師資配置優(yōu)化，值得互相學(xué)習(xí)和借鑒。

(二)“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案的補(bǔ)充與完善建議

公共政策實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)為宗旨?！兑庖姟分嗅槍Α皟?yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”提出了三個方面的政策意見，解決了當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源配置不均衡的主要矛盾。但是，公共政策方案的制訂無論多科學(xué)、正確和細(xì)致，都不可能與紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況完全一致。尤其是在政策實(shí)施過程中，隨著時間推移、環(huán)境條件的變化，新問題會不斷涌現(xiàn)。只有圍繞著所確立的政策目標(biāo)，不斷完善政策實(shí)施方案，才能確保政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，公共政策實(shí)施方案需要不斷補(bǔ)充和完善?；趯Ξ?dāng)前各地實(shí)施方案的分析，著眼于政策目標(biāo)，當(dāng)前“優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置”實(shí)施方案還需補(bǔ)充和完善幾方面的內(nèi)容。

1.加強(qiáng)緊缺學(xué)科教師的城鄉(xiāng)流動

當(dāng)前，政府非常重視并大力鼓勵城鎮(zhèn)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師下到鄉(xiāng)村學(xué)校，進(jìn)行城鄉(xiāng)教師間的交流輪崗。這些下到鄉(xiāng)村學(xué)校的城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師大多是主科教師。雖然鄉(xiāng)村學(xué)校也需要他們提升學(xué)科教育質(zhì)量，但是當(dāng)前鄉(xiāng)村學(xué)校最缺乏的還是優(yōu)秀的音體美及信息技術(shù)等方面的專業(yè)學(xué)科教師。鄉(xiāng)村學(xué)校非常渴望能有這些方面的學(xué)科教師流動到本校。因而，當(dāng)前流動容易出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的供給與鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)際需求并不匹配的矛盾。為此，當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)緊缺學(xué)科教師的城鄉(xiāng)流動，擴(kuò)大有效供給，提高供給對需求的適應(yīng)性與靈活性，以便更有效地發(fā)揮流動教師的作用。

2.重視定向師范生小班化教學(xué)能力的培養(yǎng)與提升

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村學(xué)校生源在逐年減少，鄉(xiāng)村學(xué)校日漸萎縮，小規(guī)模學(xué)校大量出現(xiàn)，鄉(xiāng)村學(xué)校小班化教學(xué)也變得普遍。調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村學(xué)校教師普遍缺乏有效開展小班教學(xué)的能力。目前“一專多能”型教師的定向培養(yǎng)，雖然能夠解決鄉(xiāng)村學(xué)校開齊開足課程的問題，但是當(dāng)前師范生培養(yǎng)往往關(guān)注于常規(guī)班級規(guī)模教學(xué)能力的培養(yǎng)，缺少對小班化教學(xué)能力的專門培養(yǎng)，導(dǎo)致定向師范生到崗從教后，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村學(xué)校小班化教學(xué)環(huán)境。因而，必須重視定向師范生的小班化教學(xué)能力培養(yǎng)，開設(shè)相關(guān)課程，開展有針對性的實(shí)踐活動，入職后也要加強(qiáng)他們小班化教學(xué)能力的提升。

3.細(xì)化“銀齡講學(xué)計(jì)劃”教師的選聘標(biāo)準(zhǔn)，提升教育質(zhì)量

退休教師是鄉(xiāng)村師資補(bǔ)充的重要來源，也是幫助鄉(xiāng)村年輕教師提升專業(yè)能力的重要資源。充分利用優(yōu)質(zhì)退休教師資源優(yōu)勢，有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)師資配置，既能發(fā)揮退休教師的“余熱”，又能提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量。目前，申請“銀齡講學(xué)計(jì)劃”的退休教師資格條件較為寬泛，主要在職稱、身份上有要求。這不利于有效選聘優(yōu)質(zhì)教師，需要進(jìn)一步細(xì)化。一方面，要將教學(xué)理念和現(xiàn)代教學(xué)能力作為遴選的重要標(biāo)準(zhǔn)。部分退休教師可能職稱高，但是教學(xué)理念固化，現(xiàn)代教學(xué)能力欠缺，需要考核。另一方面，要將學(xué)科匹配作為選聘標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)科教師緊缺情況，選聘與緊缺學(xué)科相匹配的退休教師。

4.依據(jù)鄉(xiāng)村學(xué)校偏遠(yuǎn)與落后情況開展師資精準(zhǔn)配置

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在明顯的區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)不均衡現(xiàn)象，鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展同樣如此。東、中、西部地區(qū)的鄉(xiāng)村學(xué)校差距巨大，同一地區(qū)的城市近郊學(xué)校與偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校差距巨大。目前政策對鄉(xiāng)村學(xué)校的劃分并不明確，政府采用“一刀切”的支持方式，不利于教育資源的合理配置。偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校及小規(guī)模鄉(xiāng)村學(xué)校師資力量薄弱，更需要優(yōu)質(zhì)教師的引進(jìn)。因此，優(yōu)化師資配置需要在明確鄉(xiāng)村學(xué)校偏遠(yuǎn)等級、落后等級的基礎(chǔ)上，展開“點(diǎn)對點(diǎn)”幫扶，提高支持的針對性。

5.聚力“數(shù)字賦能”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師交流常態(tài)化

目前，城鄉(xiāng)教師交流基本上以短期交流為主，存在交流時間不穩(wěn)定、交流方式單一、交流效果不明顯等問題，在一定程度上挫傷了教師的積極性[20]。“互聯(lián)網(wǎng)+”在教育領(lǐng)域的應(yīng)用，有效打破了教師交流在時間空間上的限制，使城鄉(xiāng)教師能展開多種形式的、長期的交流，極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村教師教學(xué)能力的進(jìn)一步提高。所以，各地需要大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+義務(wù)教育”工程，加快建立常態(tài)化的城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，通過線上線下相結(jié)合的培訓(xùn)方式，使每位鄉(xiāng)村教師都能得到公平的學(xué)習(xí)機(jī)會，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源共享。