美國教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)型的基本特征及交互關(guān)系

趙 英，程 艷

(山西師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030031)

國家取向、專業(yè)取向、市場取向共同構(gòu)成了20世紀(jì)50年代以來美國教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制的三大價(jià)值取向(1)筆者長期關(guān)注美國教師質(zhì)量保障制度研究，關(guān)于三種取向的美國教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制的詳細(xì)內(nèi)容可參見以下文章：趙英.漢納謝克市場取向教師質(zhì)量問責(zé)理論探析[J].外國教育研究，2019(8)：116-128；趙英.美國聯(lián)邦政府教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制研究[J].教師教育研究，2017(4)：122-128；趙英.達(dá)琳-哈蒙德專業(yè)取向教師質(zhì)量問責(zé)思想探析[J].外國教育研究，2016(9)：35-46。。國家取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制基于“美國的未來取決于教師”這一基本判斷，主張以聯(lián)邦或州的法案為基礎(chǔ)，就相關(guān)客體在教師質(zhì)量議題中的“達(dá)標(biāo)”情況進(jìn)行審查，并通過公開報(bào)告、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)以及低水平項(xiàng)目的識(shí)別與援助等舉措，促進(jìn)教師質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。專業(yè)取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制基于“教師是提供教學(xué)服務(wù)的專業(yè)人士”這一基本判斷，以促進(jìn)學(xué)生有意義的學(xué)習(xí)為主要目標(biāo)，主張通過設(shè)計(jì)系統(tǒng)的專業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和工具對(duì)教師質(zhì)量實(shí)施以同行審查為主要形式的問責(zé)，保證教師教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。市場取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制基于“教師是人力資本形成的關(guān)鍵要素”這一基本判斷，主張從人力資本的視角對(duì)教師質(zhì)量的成本投入和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行檢視與問責(zé)，旨在改進(jìn)教師薪酬政策，保證對(duì)高質(zhì)量教師形成有效激勵(lì)，使教師質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。

當(dāng)前，在國家力量、專業(yè)力量、市場力量的共同作用下，美國已經(jīng)構(gòu)建起一種混合型教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，多種問責(zé)力量共同發(fā)力、相互支持，從不同角度確保了教師質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)?；厮輾v史，自20世紀(jì)50年代以來，美國教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制表現(xiàn)出了怎樣的轉(zhuǎn)型特征，三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制其內(nèi)在邏輯關(guān)系和現(xiàn)實(shí)交互關(guān)系如何，這是本文擬回答的問題。

一、美國教師質(zhì)量問責(zé)的轉(zhuǎn)型及其特征

自20世紀(jì)50年代以來，美國教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了較為清晰的歷史轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為聯(lián)邦政府從問責(zé)的“后臺(tái)”走向“前臺(tái)”、學(xué)生學(xué)業(yè)成績成為各方問責(zé)焦點(diǎn)、專業(yè)力量推動(dòng)的內(nèi)部問責(zé)制度日益完善。

(一)由邊緣到中心：聯(lián)邦政府成為教師質(zhì)量問責(zé)重要主體

美國聯(lián)邦政府對(duì)教師培養(yǎng)和教師發(fā)展的介入始于20世紀(jì)50年代末，并主要局限于為教師的在職培訓(xùn)和大學(xué)教育提供經(jīng)費(fèi)資助。隨著時(shí)間的推移，聯(lián)邦政府對(duì)教師教育的介入形式不斷豐富、范圍全面拓展，特別是以《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》(NoChildLeftBehindAct，NCLB)的頒布為標(biāo)志，聯(lián)邦政府重新界定并實(shí)質(zhì)性強(qiáng)化了在教師教育中的角色，加強(qiáng)了國家層面對(duì)教師質(zhì)量的整體控制和問責(zé)力度。在這種背景下，美國聯(lián)邦政府在教師質(zhì)量問責(zé)中的地位和功能實(shí)現(xiàn)了由邊緣向中心的轉(zhuǎn)型。正如戈?duì)柶?Margaret E.Goertz)所言，美國聯(lián)邦教育部作為監(jiān)督各個(gè)層面教師質(zhì)量狀況的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，“是教師質(zhì)量的一個(gè)重要利益相關(guān)者，在問責(zé)中的介入日益深入”[1]?？偟膩砜?，聯(lián)邦政府在教師質(zhì)量問責(zé)中的這種轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)出如下幾個(gè)特征：

1.由零散介入向廣泛控制轉(zhuǎn)變

長期以來，美國的教師教育形態(tài)主要通過州級(jí)層面對(duì)教師教育機(jī)構(gòu)以及教師認(rèn)證的要求來界定和塑造，聯(lián)邦政府對(duì)教育及教師教育的介入和參與在總體上呈現(xiàn)出零散性和有限性，甚至在一段時(shí)期內(nèi)“對(duì)教師教育方向的影響是無關(guān)緊要的”[2]。然而，隨著各類專業(yè)組織和私人基金會(huì)關(guān)于教師教育高度政治化的討論以及媒體的廣泛關(guān)注，教師教育開始廣泛進(jìn)入國會(huì)和白宮的視野，聯(lián)邦層面關(guān)于教師教育的立法活動(dòng)日益增多。當(dāng)前，教師教育控制權(quán)總體上應(yīng)該由各州自主行使、聯(lián)邦政府應(yīng)保持最低限度干預(yù)的信念，已經(jīng)被一種新的、更為復(fù)雜的治理規(guī)范所取代。在這一治理規(guī)范中，聯(lián)邦、州、地方當(dāng)局共享教師教育控制權(quán)，聯(lián)邦政府對(duì)于教師教育的介入進(jìn)入一個(gè)廣泛控制的新階段。

2.由政策工具向政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變

除了介入規(guī)模加大之外，聯(lián)邦政府對(duì)教師教育的介入性質(zhì)也實(shí)現(xiàn)了由政策工具到政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。從20世紀(jì)50年代到80年代，聯(lián)邦政府所提出的與教師教育相關(guān)的政策更多是作為實(shí)現(xiàn)其他教育政策目標(biāo)的工具而出現(xiàn)的，本身尚未成為聯(lián)邦政府的政策目標(biāo)。對(duì)此，厄爾利(Penelope M.Earley)等人指出：“聯(lián)邦政府對(duì)教師的招募、培養(yǎng)和持續(xù)的專業(yè)發(fā)展的關(guān)注，是一種政策工具而不是政策目標(biāo)。也就是說，盡管特殊教育、雙語教育、數(shù)學(xué)和科學(xué)教育以及職業(yè)教育等項(xiàng)目，包含了用于教師招募、培養(yǎng)和在職培訓(xùn)的適度費(fèi)用，但是這些項(xiàng)目中的教師教育部分只是達(dá)成一個(gè)更廣泛目標(biāo)的工具?！盵3]但進(jìn)入20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦政府對(duì)于教師教育的干預(yù)和控制發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，教師質(zhì)量問題已經(jīng)成為聯(lián)邦政府教育改革的重要議題，提高教師教育質(zhì)量和教師質(zhì)量成為聯(lián)邦政府的一項(xiàng)重要政策目標(biāo)[4]。

3.由邊緣議題向中心議題轉(zhuǎn)變

長期以來，聯(lián)邦政府對(duì)教師教育領(lǐng)域的關(guān)鍵問題和核心議題大多持保留或沉默態(tài)度，完全避免關(guān)于教師教育基本原則的爭論，僅僅致力于證書的解制等治理變革(governance reform)。因此，聯(lián)邦對(duì)于教師教育的介入和支持“以項(xiàng)目拼盤為特征，這些項(xiàng)目規(guī)模小、時(shí)間短，而且對(duì)于學(xué)校改進(jìn)的意義并不大”[3]。然而，20世紀(jì)90年代的聯(lián)邦立法，如1992年的《高等教育法》(HigherEducationAct，HEA)修正案、1994年的《中小學(xué)教育法案：改進(jìn)美國的學(xué)?！?ElementaryandSecondaryEducationAct：ImprovingAmerican'sSchool)修正案以及1996年的《2000年目標(biāo)：美國教育法》(Goals2000：EducateAmericaAct)等法案的出臺(tái)，標(biāo)志著聯(lián)邦教師教育政策路徑的改變，即聯(lián)邦政府開始關(guān)注那些在較早時(shí)期處于邊緣地位的教師教育核心議題。特別是隨著《中小學(xué)教育法案》的第六次修改以及2001年的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》的頒布，聯(lián)邦政府在教師教育領(lǐng)域的角色已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上開啟了聯(lián)邦政府教師質(zhì)量問責(zé)的大門。

4.由政策引導(dǎo)向政策強(qiáng)制轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)90年代以前，州級(jí)層面一直保持著對(duì)于教師教育的控制權(quán)，聯(lián)邦政府對(duì)教師教育的介入主要采取政策引導(dǎo)的方式，通常的舉措是為各類教師培養(yǎng)項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)資助、為學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金以吸引其進(jìn)入教學(xué)專業(yè)、為在職教師提供專業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)學(xué)金等。這些經(jīng)費(fèi)通常以一攬子撥款的形式撥付給各個(gè)州，在既定的政治結(jié)構(gòu)之內(nèi)，由各州的教育部門進(jìn)行自主管理和使用。20世紀(jì)90年代之后，聯(lián)邦層面在繼續(xù)強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)引導(dǎo)的同時(shí)，通過系列法案及其修正案，形成了政策強(qiáng)制和經(jīng)費(fèi)引導(dǎo)相結(jié)合的綜合性政策工具，推動(dòng)教師教育向聯(lián)邦政府預(yù)期的方向改革和發(fā)展。以1992年的《高等教育法案》修正案為例。該法案將原先第二款中的“教師質(zhì)量強(qiáng)化撥款項(xiàng)目”調(diào)整為“為各州的教師招募、教師教育、教師認(rèn)證及教師支持提供經(jīng)費(fèi)”，同時(shí)要求各州及其教師教育機(jī)構(gòu)要系統(tǒng)化評(píng)估教師候選人質(zhì)量。到1998年再次授權(quán)時(shí)，還正式建立了一個(gè)強(qiáng)制性的教師質(zhì)量年度報(bào)告制度。正如芭芭拉·貝爾斯(Barbara L.Bales)所言，20世紀(jì)末，“美國教師教育政策最根本的轉(zhuǎn)變就是控制權(quán)由州級(jí)層面轉(zhuǎn)向聯(lián)邦層面。盡管高等教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目人員最終決定這些政策如何實(shí)施，但是引導(dǎo)已經(jīng)變?yōu)閺?qiáng)制，不遵守國家層面政策的風(fēng)險(xiǎn)也已經(jīng)增加”[5]。

綜上，隨著聯(lián)邦層面關(guān)于教師教育的立法活動(dòng)日益增多，聯(lián)邦政府介入和干預(yù)教師隊(duì)伍建設(shè)的舉措日益豐富，介入的力度、范圍也逐漸加大和拓展，成為教師質(zhì)量保障機(jī)制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的積極參與者。具體見表1。

表1 聯(lián)邦立法中有關(guān)教師教育和教師專業(yè)發(fā)展條款的關(guān)鍵目標(biāo)、工具及資助模式

(二)由輸入到輸出：學(xué)生學(xué)業(yè)成為教師質(zhì)量問責(zé)重要指標(biāo)

20世紀(jì)80年代以來，教師質(zhì)量問責(zé)的基本要素發(fā)生了十分明顯的變化，由輸入要素轉(zhuǎn)變?yōu)檩敵鲆?，即從確認(rèn)何種教師行為和特征與學(xué)生學(xué)業(yè)成績有最大相關(guān)性，轉(zhuǎn)為將學(xué)生學(xué)業(yè)成績直接歸因于個(gè)體教師和教育項(xiàng)目，并將其作為教師質(zhì)量問責(zé)的重要指標(biāo)。

在很長一段歷史時(shí)期內(nèi)，美國對(duì)教師質(zhì)量的評(píng)估一般通過具體的“教師特征”來進(jìn)行，常用的指標(biāo)有教師的學(xué)歷學(xué)位、資格認(rèn)證、從教時(shí)間、專業(yè)發(fā)展活動(dòng)等。1983年，《國家處于危險(xiǎn)之中：教育改革勢(shì)在必行》(ANationAtRisk：TheImperativeForEducationalReform)的報(bào)告發(fā)布之后，美國教育改革面臨的焦點(diǎn)問題是如何通過制定和實(shí)施各學(xué)科學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來提高K-12學(xué)生的學(xué)業(yè)成績。在這段時(shí)期，教師質(zhì)量的問責(zé)重心是對(duì)教師質(zhì)量輸入性要素的界定與評(píng)估，如州教育部評(píng)估高等教育機(jī)構(gòu)的教師教育項(xiàng)目，主要關(guān)注的是必修課程、師生比例、教師教育者或教師資質(zhì)、經(jīng)費(fèi)資源等指標(biāo)[6]。專業(yè)許可和認(rèn)證組織也使用類似的標(biāo)準(zhǔn)[7]。但是，無論是在州或者聯(lián)邦層面，這些早期關(guān)注的教育指標(biāo)都聚焦于提供更多更好的資源，并沒有有效改進(jìn)學(xué)生的學(xué)業(yè)成績。在這種背景下，聯(lián)邦政府和各州的政策都有了一個(gè)明確的轉(zhuǎn)變，即由強(qiáng)調(diào)學(xué)校投入轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)和結(jié)果。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，結(jié)果取向的問責(zé)逐步走到了美國教師質(zhì)量問責(zé)的前臺(tái)和中心[1]。就教師教育機(jī)構(gòu)而言，1998年，《高等教育法案》修正案第二款要求，所有舉辦教師教育項(xiàng)目的高等院校必須向州教育部門和公眾報(bào)告其教師候選人在州教師資格考試中的通過率，州要基于這些數(shù)據(jù)對(duì)所有機(jī)構(gòu)進(jìn)行排名，并將排名結(jié)果公之于眾[8]。而且，該法案就“教師質(zhì)量”的問責(zé)列出了四項(xiàng)與K-12教育相關(guān)的目標(biāo)：(1)改進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)；(2)通過改進(jìn)教師職前培養(yǎng)，強(qiáng)化專業(yè)發(fā)展，改進(jìn)教師隊(duì)伍質(zhì)量；(3)高等教育機(jī)構(gòu)要承擔(dān)培養(yǎng)具備必要教學(xué)能力及學(xué)科勝任力的教師；(4)招募高素質(zhì)者進(jìn)入教學(xué)隊(duì)伍，包括來自其他行業(yè)的教師候選人。對(duì)中小學(xué)校而言，其標(biāo)志性事件就是NCLB法案的通過和實(shí)施。該法案將標(biāo)準(zhǔn)化考試成績作為K-12學(xué)生學(xué)習(xí)成效的主要測(cè)量指標(biāo)，并強(qiáng)化了此前許多州基于學(xué)生學(xué)業(yè)成績的問責(zé)政策?？梢哉f，NCLB法案的里程碑意義在于使標(biāo)準(zhǔn)化考試和學(xué)生學(xué)業(yè)成績成為教師質(zhì)量問責(zé)的重要指標(biāo)。

當(dāng)前，改進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成績已經(jīng)成為美國一項(xiàng)重大的國家關(guān)切?！霸诿绹咧贫ㄕ吆徒逃I(lǐng)導(dǎo)者正在實(shí)施系列問責(zé)和評(píng)估舉措，以回應(yīng)對(duì)改進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成績的不斷增長的關(guān)切和呼吁?！盵9]作為影響學(xué)生學(xué)業(yè)成績的一個(gè)關(guān)鍵因素，教師質(zhì)量的問責(zé)自然指向了學(xué)生學(xué)業(yè)成績。教師質(zhì)量的評(píng)估，不再簡單地取決于達(dá)到最低的標(biāo)準(zhǔn)、滿足項(xiàng)目的要求，而是要關(guān)注教師在提高學(xué)生學(xué)業(yè)上所發(fā)揮的效能。而且，這一轉(zhuǎn)型也得到了諸多學(xué)者的支持。如萊文(Levine A.)就認(rèn)為，“教師教育項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)為這樣一個(gè)世界培養(yǎng)教師，在這個(gè)世界里對(duì)成功的唯一評(píng)價(jià)就是學(xué)生的學(xué)業(yè)成績”[10]。NCLB委員會(huì)聯(lián)合主席也在最近發(fā)布的一項(xiàng)聲明中稱：我們必須使用更為精細(xì)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)去關(guān)注教師在改進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)方面的效能，而不是進(jìn)入教學(xué)職業(yè)的資格要求[11]。

(三)由外部到內(nèi)部：專業(yè)問責(zé)成為教師質(zhì)量問責(zé)重要機(jī)制

基于教師教育是一種專業(yè)教育的觀點(diǎn)，所有的問責(zé)機(jī)制都可以分為內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)兩種。內(nèi)部問責(zé)就是專業(yè)問責(zé)，外部問責(zé)則是政府問責(zé)、市場問責(zé)。外部問責(zé)主要依賴標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制等程序上的合理性，地方、州或聯(lián)邦政府通過分析達(dá)標(biāo)報(bào)告以及現(xiàn)場考察來對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。政府問責(zé)大多依賴于正式法律，最起碼也要基于地方學(xué)校委員會(huì)的政策。如果沒有達(dá)到法律標(biāo)準(zhǔn)或政策要求，就會(huì)受到相應(yīng)懲罰。具體而言，如果州、學(xué)區(qū)或?qū)W校未能遵守相關(guān)規(guī)定或達(dá)到相關(guān)要求，則將受到撤銷認(rèn)證、停止資助、解聘教師和管理者等處罰。

對(duì)政府問責(zé)詬病最多的，就是“一刀切”模式與學(xué)校學(xué)生群體、教師群體多樣性之間的矛盾。阿貝爾曼(Charles Abelmann)和埃爾莫爾(Richard Elmore)就指出，內(nèi)嵌于這些外部問責(zé)體系之中的是真實(shí)的學(xué)校，它們有自身獨(dú)特的組織特征和問題，有獨(dú)特的學(xué)生群體，處于多元且獨(dú)特的社區(qū)，同時(shí)也有自身的發(fā)展歷史，然而，外部問責(zé)體系卻假設(shè)了一個(gè)統(tǒng)一的世界，即所有的學(xué)校都對(duì)學(xué)生表現(xiàn)抱有同樣的期待。但是，學(xué)校管理者和教師看到的世界是基于他們獨(dú)特的背景以及他們對(duì)自身、對(duì)服務(wù)對(duì)象的觀念和對(duì)學(xué)生的期待，而且他們所認(rèn)為的優(yōu)質(zhì)教學(xué)也是基于其自身的專業(yè)判斷[12]。由此，學(xué)校的多樣化現(xiàn)實(shí)與問責(zé)體系的標(biāo)準(zhǔn)化之間就構(gòu)成了一對(duì)明顯的矛盾。

對(duì)此，諸多研究者主張，單靠外部問責(zé)機(jī)制是不夠的，需要將更多的注意力轉(zhuǎn)移到教與學(xué)之上，轉(zhuǎn)移到更有力的項(xiàng)目評(píng)估和改進(jìn)后的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制之上[13]。因?yàn)椋c外部問責(zé)不同，專業(yè)問責(zé)的焦點(diǎn)在于三個(gè)主要部分。第一，教與學(xué)的過程居于專業(yè)問責(zé)的中心。專業(yè)問責(zé)不僅關(guān)注教師的表現(xiàn)，同時(shí)關(guān)注學(xué)生的學(xué)習(xí)。第二，教師的專業(yè)知識(shí)是專業(yè)問責(zé)的核心要素，一般被稱之為“最佳實(shí)踐”。而且，教師的專業(yè)知識(shí)已被證明對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)構(gòu)成影響。第三，專業(yè)問責(zé)取決于一種真實(shí)的、有效的合作文化。教師和管理者都重視并承擔(dān)分享與反思的責(zé)任，并將其作為個(gè)人發(fā)展、學(xué)生學(xué)業(yè)和學(xué)校改進(jìn)的手段。因此，同行評(píng)價(jià)、共享責(zé)任、證據(jù)分析是專業(yè)問責(zé)模式的關(guān)鍵要素。專業(yè)問責(zé)致力于促進(jìn)并鼓勵(lì)教師成為以學(xué)生為中心的、運(yùn)用所有可資利用的知識(shí)做出專業(yè)決策的專業(yè)人士。作為提供教學(xué)服務(wù)的專業(yè)人士，教師的責(zé)任就是教會(huì)學(xué)生學(xué)習(xí)，因此教師質(zhì)量問責(zé)的核心也離不開學(xué)生的學(xué)習(xí)?？梢哉f，持續(xù)改進(jìn)并優(yōu)化教學(xué)實(shí)踐，使學(xué)生能夠進(jìn)行深度學(xué)習(xí)，就是教學(xué)專業(yè)最重要的責(zé)任，也是高質(zhì)量教師的重要表征。在此種意義上，專業(yè)取向的教師質(zhì)量問責(zé)對(duì)象不能僅局限于學(xué)生學(xué)業(yè)成績，而應(yīng)是所有學(xué)生更深層次、更有意義的學(xué)習(xí)。

二、三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制之間的交互關(guān)系

國家取向、專業(yè)取向、市場取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，分別基于政治學(xué)、教育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科視角，表達(dá)了政府力量(公民文化)、學(xué)術(shù)力量(專業(yè)文化)、市場力量(經(jīng)濟(jì)文化)對(duì)教師質(zhì)量改進(jìn)的不同利益訴求，并基于各自的思想基礎(chǔ)、理論假設(shè)，構(gòu)建起獨(dú)特的教師質(zhì)量問責(zé)理論框架。三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)理論，在內(nèi)涵上既有區(qū)別也有聯(lián)系，甚至有一定的融合共通之處。

(一)三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制在目標(biāo)設(shè)定上均指向?qū)W生學(xué)習(xí)，但焦點(diǎn)不同

國家取向的教師質(zhì)量問責(zé)旨在通過改進(jìn)教師質(zhì)量，保證所有學(xué)生達(dá)到既定的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成績高標(biāo)準(zhǔn)、公平性兩個(gè)明確的目標(biāo)訴求，向公眾的承諾是保證“每個(gè)課堂都有高質(zhì)量的教師”和“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”。這是政府責(zé)任的內(nèi)在要求，是國家保障每個(gè)公民合法受教育權(quán)的基本體現(xiàn)，也是保障國家利益的基本途徑。專業(yè)取向的教師質(zhì)量問責(zé)旨在以高質(zhì)量的教師促進(jìn)學(xué)生有意義的學(xué)習(xí)，使K-12學(xué)生掌握進(jìn)入大學(xué)和職業(yè)所需的知識(shí)及能力，向公眾的承諾是“保證獲得專業(yè)認(rèn)證的教師教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目所培養(yǎng)的教師候選人具備促進(jìn)K-12學(xué)生學(xué)習(xí)的專業(yè)知識(shí)和能力”。這是教學(xué)作為一種專業(yè)的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了教學(xué)專業(yè)的倫理責(zé)任，也是提升教師職業(yè)聲望與專業(yè)地位的必然要求。市場取向的教師質(zhì)量問責(zé)旨在通過有效的激勵(lì)舉措，促進(jìn)高質(zhì)量教師的招聘和保留，特別是吸引高質(zhì)量教師到高需求學(xué)校和學(xué)科任教，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成績?cè)鲋档哪康?，向公眾的承諾是“作為教育經(jīng)費(fèi)最大的支出項(xiàng)目，教師薪酬必須與學(xué)生學(xué)業(yè)增值情況掛鉤，而不是單純地基于從教時(shí)間或所獲學(xué)歷”，即強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)投入的績效問責(zé)。這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律與市場競爭的內(nèi)在要求，重點(diǎn)考察的是教師質(zhì)量“投入”與“產(chǎn)出”之間的關(guān)系，并根據(jù)教師的實(shí)際效能提供相應(yīng)的薪酬，使教師質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。

(二)三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制在標(biāo)準(zhǔn)選取上均以學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)且相互依賴

由于三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)均旨在通過教師質(zhì)量的改進(jìn)達(dá)到促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)的總體目標(biāo)，因此其問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)必然具有內(nèi)在的聯(lián)系。其一，國家取向的教師質(zhì)量問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是聯(lián)邦政府或州所確定的K-12學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)與表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)是政府對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)成效的基本期待，學(xué)生學(xué)業(yè)成績的達(dá)標(biāo)程度是政府對(duì)教師質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估和問責(zé)的基本依據(jù)。同時(shí)，聯(lián)邦或州所確定的學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中必然吸納專業(yè)力量參與，甚至直接采用專業(yè)組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)出政府對(duì)專業(yè)力量的依賴。其二，專業(yè)取向的教師質(zhì)量問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)專業(yè)組織制定的教師教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，而這類標(biāo)準(zhǔn)的制定離不開K-12學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)這一重要參照。比如，專業(yè)問責(zé)要求教師教育項(xiàng)目必須提供與學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)、相符合的課程及評(píng)估，要求教師候選人必須具備按照相關(guān)學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開展教學(xué)的專業(yè)知識(shí)與能力，并據(jù)此對(duì)教師候選人的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，等等。其三，市場取向的教師質(zhì)量問責(zé)所依賴的學(xué)生學(xué)業(yè)增值情況，在很大程度上也是基于政府層面所組織的各類學(xué)業(yè)考試以及建立的學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)庫。因此，學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)中均具有基礎(chǔ)性作用，也是政府影響專業(yè)力量和市場力量的重要途徑。

(三)三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制在評(píng)估方式上呈現(xiàn)出成績?cè)u(píng)估與同行評(píng)審兩種選擇

國家取向與市場取向的教師質(zhì)量問責(zé)均依賴于學(xué)生的學(xué)業(yè)考試，但評(píng)估路徑各有不同。國家取向的教師質(zhì)量問責(zé)，主要采用橫向的學(xué)業(yè)成績?cè)u(píng)估路徑，即根據(jù)學(xué)生在某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的學(xué)業(yè)成績水平對(duì)教師質(zhì)量進(jìn)行問責(zé)。比如，幾乎所有的州都將學(xué)生學(xué)業(yè)的平均成績作為公開報(bào)告的規(guī)定要素之一。市場取向的教師質(zhì)量問責(zé)采用的則是縱向的學(xué)業(yè)成績?cè)u(píng)估路徑，即以特定學(xué)生長時(shí)間的學(xué)業(yè)進(jìn)步情況為關(guān)注點(diǎn)，對(duì)特定群體學(xué)生在學(xué)校期間的進(jìn)步表現(xiàn)進(jìn)行持續(xù)跟蹤，評(píng)估的是兩個(gè)不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)之間的學(xué)業(yè)增值情況。不過，目前國家取向的教師質(zhì)量問責(zé)也越來越多地引入學(xué)業(yè)增值評(píng)估模型。比如奧巴馬政府所實(shí)施的“力爭上游計(jì)劃”(Race to the Top，RTT)，就開始采用學(xué)生學(xué)業(yè)增值評(píng)估模型來對(duì)教師質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且對(duì)教師教育質(zhì)量的評(píng)估與問責(zé)已經(jīng)延伸至K-12課堂。即：通過教師教育項(xiàng)目畢業(yè)生所教學(xué)生的學(xué)業(yè)考試成績，來對(duì)相應(yīng)的教師教育項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行倒追式評(píng)估和問責(zé)。專業(yè)取向的教師質(zhì)量問責(zé)所采取的評(píng)估方式則是同行評(píng)審，即基于專業(yè)同行建立的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)教師教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)證式問責(zé)，在本質(zhì)上是一種內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。

(四)三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制在對(duì)結(jié)果的獎(jiǎng)懲上各具特色且相互配合

國家取向的教師質(zhì)量問責(zé)主要通過立法和行政手段針對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)罰，主要措施包括教師質(zhì)量年度報(bào)告機(jī)制，對(duì)困境學(xué)?；蚪處煹脑鷻C(jī)制，對(duì)失敗學(xué)校的介入、干預(yù)、重組、接管機(jī)制(涉及更換校長或教師)以及績效撥款機(jī)制(對(duì)相關(guān)學(xué)?；蚪處熧|(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目給予撥款或停止撥款)等。專業(yè)取向的教師質(zhì)量問責(zé)則是通過同行評(píng)審做出是否對(duì)相關(guān)院?；蝽?xiàng)目給予認(rèn)證和給予何種認(rèn)證的決定，這是因?yàn)橐粋€(gè)自我規(guī)范的教學(xué)專業(yè)，必須確保所有被允許進(jìn)入教學(xué)的教師都是準(zhǔn)備好的、合格的，確保所有的教師都能夠有效服務(wù)于學(xué)生的學(xué)習(xí)。同時(shí)，專業(yè)同行的評(píng)審結(jié)果目前已經(jīng)成為政府層面準(zhǔn)入制度的重要參考或者直接依據(jù)，而且在不少州二者已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了融合，即政府根據(jù)專業(yè)組織的認(rèn)證結(jié)論對(duì)州內(nèi)的教師教育項(xiàng)目進(jìn)行授權(quán)。市場取向的教師質(zhì)量問責(zé)主要基于經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場競爭的視角，主張解制教師教育，降低在教師教育方面的成本投入，增加教師勞動(dòng)力市場的供給，并根據(jù)教師促進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)增值的實(shí)際效能決定教師的薪酬，同時(shí)擴(kuò)大有效教師的班級(jí)規(guī)模，降低低效教師的班級(jí)規(guī)模，甚至是解雇無效或低效教師，從而使教師質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)針對(duì)結(jié)果的獎(jiǎng)罰并不是孤立的，而是一種相互依賴關(guān)系。比如，專業(yè)問責(zé)的結(jié)果會(huì)在教師質(zhì)量年度報(bào)告中呈現(xiàn)，而這又會(huì)成為市場問責(zé)的依據(jù)；政府對(duì)困境學(xué)校、失敗學(xué)校以及低表現(xiàn)項(xiàng)目的認(rèn)定，往往需要專業(yè)力量的介入與干預(yù)，以幫助這些學(xué)校及項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)改進(jìn)，同時(shí)，這種認(rèn)定又促進(jìn)了家長對(duì)好學(xué)校、好老師的“用腳投票”，進(jìn)而成為市場問責(zé)的基本依據(jù)。

綜上，在實(shí)踐中，三種取向的教師質(zhì)量問責(zé)呈現(xiàn)出相互依賴、相互借力、相互支持的關(guān)系。突出表現(xiàn)在，政府問責(zé)將專業(yè)問責(zé)、市場問責(zé)的某些要素納入自身的問責(zé)體系之中，通過專業(yè)問責(zé)與市場問責(zé)實(shí)現(xiàn)政府確定的目標(biāo)。同時(shí)，專業(yè)問責(zé)、市場問責(zé)又往往離不開政府的授權(quán)、引導(dǎo)或支持，這是當(dāng)前美國教師質(zhì)量問責(zé)實(shí)踐的一個(gè)顯著特征，即政府問責(zé)在教師質(zhì)量問責(zé)實(shí)踐中具有基礎(chǔ)性作用。政府既從某些方面對(duì)專業(yè)問責(zé)與市場問責(zé)提供授權(quán)、支持和引導(dǎo)，也吸納專業(yè)問責(zé)與市場問責(zé)的合理要素服務(wù)于政府目標(biāo)，并且政府本身在資源的統(tǒng)籌力、信息的公信力等方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，因而在教師質(zhì)量問責(zé)中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，專業(yè)力量、市場力量基于各自明確的目標(biāo)指向和問責(zé)框架，在實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的同時(shí)，也從多個(gè)角度對(duì)政府問責(zé)形成支持(詳見表2)。

表2 三種取向的美國教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行要點(diǎn)及實(shí)踐案例

三、對(duì)我國教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制建設(shè)的思考

借鑒美國教師質(zhì)量問責(zé)的混合模式，結(jié)合我國實(shí)際，推進(jìn)教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)制的建立，核心應(yīng)是建立“一類機(jī)構(gòu)、一個(gè)數(shù)據(jù)庫、三種機(jī)制”。所謂“一類機(jī)構(gòu)”，即第三方教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)構(gòu)；“一個(gè)數(shù)據(jù)庫”，即大規(guī)模學(xué)生學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)庫；“三種機(jī)制”，即教師質(zhì)量年度報(bào)告機(jī)制、教師教育評(píng)估認(rèn)證機(jī)制和教師質(zhì)量經(jīng)費(fèi)效能問責(zé)機(jī)制。

(一)建立專業(yè)的第三方教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)構(gòu)

專業(yè)問責(zé)是教師質(zhì)量問責(zé)的主流和趨勢(shì)。建立獨(dú)立的、專業(yè)的第三方教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)構(gòu)(如教師教育評(píng)估認(rèn)證機(jī)構(gòu)、教師質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu))是建立教師質(zhì)量專業(yè)問責(zé)機(jī)制的基本前提。之所以要建立專業(yè)的第三方教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)構(gòu)，是因?yàn)槠渌邆涞莫?dú)立性、專業(yè)性可以有效保證問責(zé)實(shí)施的公正性和權(quán)威性。當(dāng)前，我國建立專業(yè)的第三方教師質(zhì)量問責(zé)機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。2015年，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》明確提出：“支持專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織規(guī)范開展教育評(píng)價(jià)。大力培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，整合教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告?！贫▽I(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與教育評(píng)價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)?！瓕⑽袑I(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織開展教育評(píng)價(jià)納入政府購買服務(wù)范圍?！盵14]這為建立教師質(zhì)量專業(yè)問責(zé)機(jī)構(gòu)提供了政策依據(jù)。此外，經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展，我國的教師教育研究隊(duì)伍日益壯大、國際交流日益深化，專業(yè)研究人員已經(jīng)能夠承擔(dān)起標(biāo)準(zhǔn)制定、評(píng)估實(shí)施等專業(yè)性較強(qiáng)的工作。

(二)建立大規(guī)模學(xué)生學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)庫

證據(jù)是問責(zé)的基礎(chǔ)。教師質(zhì)量問責(zé)首先是一個(gè)基于證據(jù)的評(píng)價(jià)和分析過程，而證據(jù)必須來源于數(shù)據(jù)。當(dāng)前，我們已經(jīng)迎來大數(shù)據(jù)時(shí)代，“這讓社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展和研究從宏觀群體逐漸走向微觀個(gè)體，讓追蹤每一個(gè)人的數(shù)據(jù)成為可能……對(duì)于教育研究者來說，我們將比任何時(shí)候都更接近發(fā)現(xiàn)真正的學(xué)生”[15]。只有建立完善的學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)庫，才能對(duì)教師質(zhì)量進(jìn)行更為客觀的分析與評(píng)價(jià)，也才能更接近發(fā)現(xiàn)真正的有效教師。因此，教師質(zhì)量與學(xué)生學(xué)業(yè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)，不僅是基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)工程，也是評(píng)估并實(shí)施教師質(zhì)量問責(zé)的基礎(chǔ)工程。

建立大規(guī)模學(xué)生學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)庫要著力于兩個(gè)方面。其一，要建立完善的學(xué)生學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)庫，對(duì)所有中小學(xué)生的學(xué)業(yè)成績進(jìn)行持續(xù)的跟蹤、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，準(zhǔn)確把握學(xué)生個(gè)體以及班級(jí)、學(xué)校、縣域、省域等各個(gè)層面的學(xué)生學(xué)業(yè)水平。其二，要將學(xué)生學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)與其任教教師相聯(lián)系，包括教師的畢業(yè)院校、專業(yè)、學(xué)歷以及后續(xù)的職稱晉升、職后培訓(xùn)等情況。也就是說，要建立一個(gè)與學(xué)生學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)的教師質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，且二者要相配套，以建立起完善的教師-學(xué)生數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，為教師質(zhì)量的問責(zé)及改進(jìn)提供扎實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)。

(三)建立三級(jí)教師質(zhì)量年度報(bào)告機(jī)制

公開報(bào)告，本身就是一種有效的問責(zé)形式。具體而言，要建立教師教育院校、省級(jí)教育部門、國家教育部三級(jí)教師質(zhì)量年度報(bào)告制度。教師教育院校要建立教師教育質(zhì)量年度報(bào)告制度，向社會(huì)公開發(fā)布其教師培養(yǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)，包括師范生數(shù)據(jù)、教師教育者數(shù)據(jù)、培養(yǎng)數(shù)據(jù)、資源數(shù)據(jù)、特色與問題數(shù)據(jù)等。省級(jí)人民政府要建立教師質(zhì)量年度報(bào)告制度。各省級(jí)教育行政部門在綜合教師教育院校報(bào)告數(shù)據(jù)和對(duì)各地市相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集的基礎(chǔ)上，每年定期向教育部提交并向社會(huì)公布本省教師質(zhì)量年度報(bào)告，報(bào)告數(shù)據(jù)應(yīng)包括在職教師數(shù)據(jù)、教師需求數(shù)據(jù)、教師教育數(shù)據(jù)、教師政策信息等。教育部要建立國家教師質(zhì)量年度報(bào)告制度，在綜合各省教育行政部門的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)上，定期發(fā)布國家教師質(zhì)量報(bào)告，主要從宏觀層面對(duì)教師質(zhì)量的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行公開報(bào)告，并對(duì)下一步的改革舉措給予解讀。

(四)建立標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、獎(jiǎng)懲有機(jī)結(jié)合的教師教育評(píng)估認(rèn)證機(jī)制

國家亟待建立教師教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及與之配套的評(píng)估認(rèn)證機(jī)制，構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、獎(jiǎng)懲”問責(zé)“三腳架”體系，從而真正發(fā)揮評(píng)估認(rèn)證對(duì)教師質(zhì)量的“篩查”和“兜底”功能。一要建立教師教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。教師教育作為一種專業(yè)教育，理應(yīng)建立體現(xiàn)其專業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)體系，核心則是教師教育機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和教師教育專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。二要實(shí)施教師教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估與認(rèn)證。當(dāng)某個(gè)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目獲得認(rèn)證，即證明其達(dá)到由學(xué)術(shù)共同體、專業(yè)人士及其他利益相關(guān)者所制定的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)向公眾證明該機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目獲得了進(jìn)行教師培養(yǎng)的資格，并保證其培養(yǎng)的教師熟悉所任教的學(xué)科、學(xué)生，具備有效教學(xué)的知識(shí)和能力。而且，要保持這種認(rèn)證狀態(tài)，相關(guān)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目必須定期接受類似的評(píng)估。三要落實(shí)認(rèn)證結(jié)果形成改進(jìn)壓力和激勵(lì)機(jī)制。問責(zé)的目的在于保障質(zhì)量，基本途徑就是通過評(píng)估認(rèn)證程序，做出評(píng)估認(rèn)證決定，阻止不合格者進(jìn)入，對(duì)低效者進(jìn)行援助。對(duì)合格的教師教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)要授予一定年限的認(rèn)證，準(zhǔn)予其從事教師教育，并向社會(huì)公開，但是被認(rèn)證的機(jī)構(gòu)必須每年向認(rèn)證機(jī)構(gòu)提交年度質(zhì)量報(bào)告，以便認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)其培養(yǎng)質(zhì)量進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控，并適時(shí)給予專業(yè)支持。

(五)建立教師質(zhì)量經(jīng)費(fèi)問責(zé)機(jī)制

強(qiáng)調(diào)問責(zé)，是美國教育經(jīng)費(fèi)使用的一個(gè)基本原則，在教師教育領(lǐng)域也不例外。美國的諸多教師質(zhì)量問責(zé)舉措都是通過經(jīng)費(fèi)的杠桿作用而實(shí)現(xiàn)的，而且相關(guān)法案也對(duì)此給予了明確規(guī)定：對(duì)符合質(zhì)量要求的州、學(xué)區(qū)、學(xué)校提供財(cái)政撥款，對(duì)規(guī)定時(shí)間內(nèi)仍未達(dá)到相關(guān)要求的州、學(xué)區(qū)、學(xué)校則限制或取消其財(cái)政撥款。對(duì)我國而言，經(jīng)費(fèi)的使用也應(yīng)該且必須與相應(yīng)的問責(zé)相結(jié)合，因此亟待增強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益的監(jiān)督檢查和績效評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況的質(zhì)量問責(zé)，以提高經(jīng)費(fèi)使用效益，保證經(jīng)費(fèi)投入能夠達(dá)到預(yù)期的質(zhì)量目標(biāo)。其關(guān)鍵是要從法律層面提出相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)問責(zé)要求，明確問責(zé)的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)問責(zé)的嚴(yán)肅性，真正使問責(zé)能夠“執(zhí)行”、可以“落地”。