北方地區(qū)清潔取暖補貼項目進展及優(yōu)化對策研究

常 烴 任 祝

北方地區(qū)冬季清潔取暖項目是我國持續(xù)大力推進的民生工程，也是減少冬季霧霾污染、提高空氣環(huán)境質(zhì)量、推動實現(xiàn)“雙碳”目標的重要舉措。從2017年開始，國家多部門聯(lián)合開啟中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作，政策實施5年來，中央財政累計投入600多億元用于獎補資金，各地政府配套資金約為中央補貼的三倍，已取得一定成效。

一、北方地區(qū)冬季清潔取暖項目概述

2016年習近平總書記做出關于“推進北方地區(qū)冬季清潔取暖”重要講話，2017年政府工作報告提出“堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，同年5月財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、原環(huán)境保護部和國家能源局等四部委聯(lián)合頒布《關于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》，北方地區(qū)冬季清潔取暖獲得中央財政支持試點工作自此開啟。此后，在2018、2019、2021和2022年上述四部委又聯(lián)合頒布四次通知，共5批次總計88個城市入圍冬季清潔取暖試點，資金用于支持清潔取暖改造，包括“熱源側(cè)”和“用戶側(cè)”，支持改造內(nèi)容包括雙替代，以及多種方式清潔取暖改造，其中重點在散煤治理。

（一）財政補貼涉及城市

2017年獲得第一批冬季清潔取暖試點的城市為天津、石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、濟南、鄭州、開封、鶴壁、新鄉(xiāng)等12個城市。2018年新增23個試點城市，包括安陽、邢臺、聊城、淄博、濟寧、邯鄲、長治、德州、滄州、晉城、焦作、菏澤、濱州、陽泉、濮陽共15個京津冀大氣污染傳輸通道城市（“2+26”城市），西安、臨汾、運城、晉中、呂梁、洛陽、咸陽等7個汾渭平原城市以及張家口。當年雄安新區(qū)也納入財政支持范圍，但不占用試點城市名額。2019年又新增8個城市，包括定州、辛集、三門峽、濟源、銅川、渭南、寶雞、楊凌示范區(qū)。2021年確定20個城市進入第四批名單，包括重點區(qū)域和其他區(qū)域。其中重點區(qū)域包括北京市，山東3個，山西3個，河北2個，陜西2個，以及河南1個；其他區(qū)域包括遼寧、黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、新疆、吉林、甘肅、寧夏等省、自治區(qū)各入圍一市。2022年4月新公布的北方冬季清潔取暖擬支持名單包含25個項目城市，至此共88個城市獲得或?qū)@得中央財政支持。

中央財政對于試點城市暫定連續(xù)給予3年定額補助。每年獎補標準為直轄市（如北京和天津）10億元，省會城市（如石家莊、太原等）7億元，地級城市（如淄博、洛陽等）5億元，汾渭平原城市（如晉中、三門峽等）3億元，縣級市、區(qū)（如定州、辛集等）1億元，連續(xù)支持3年。中央獎補資金采取“先預撥,后清算”的下?lián)芊绞?，根?jù)2017至2022年各年公布的年度大氣污染防治資金預算，獎補資金每年按80%預撥，待3年通過績效考核后再將總金額剩下的20%撥付到位。2017-2019年中央財政累計投入資金約351.2億元，僅2019年就撥付152億元用于清潔取暖，2021年中央財政撥付73.4億元，且提前下達2022年大氣污染防治資金共207億元（其中用于清潔取暖部分未對外界公布）。

（二）清潔取暖運行補貼政策

除了中央財政提供部分資金，地方財政再配套一部分資金支持，各省市結(jié)合自身實際情況制定了包括設備購置安裝、戶內(nèi)線路改造補貼，采暖期用氣/電運行補貼和階梯氣/電價等各項政策。運行補貼有多種方式，第一種為后補貼形式，如陜西渭南采暖季結(jié)束后持有效發(fā)票申報運行費補助；第二種為補貼運行企業(yè)，如河南三門峽采取用戶在供暖期前申請，申請成功后在整個供暖期執(zhí)行優(yōu)惠價格；第三種為創(chuàng)新補貼形式，如河南安陽采取發(fā)放消費券的形式。2022年第五批公布的試點城市尚未公布補貼情況，本文通過各省市政策文件的總結(jié)和梳理，對前四批次共63個試點城市為例對各項政策進行了總結(jié)。

1.煤改氣政策中，各地均制定了初裝補貼和用氣政策。其中天津戶內(nèi)設施補貼6200元/戶，戶外設施補貼2800元/戶、供氣企業(yè)承擔剩余部分；采暖期取消階梯氣價，補貼1.2元/立方米、不超過1000立方米/戶。河北省級按設備的70%、最高1350元補貼，最高為邯鄲市7400元/戶；采暖用氣給予0.8元/立方米、1200立方米/戶補貼，即960元/戶。山西由市、縣兩級政府按8000元/戶直補燃氣公司，采暖期取消階梯氣價，給予2400元/戶補貼；太原市為最高1.41 元/m3，每年最高補貼2865元/戶。山東給予設備補貼6000元/戶，管網(wǎng)補貼3000元/戶；采暖用氣補 貼1元 /m3， 共1200元 /戶。河南最高補貼4500元/戶，采暖用氣補貼 1元/m3、900元/戶。陜西最高補貼6000元/戶，采暖用氣補貼 1元/m3、1000元/戶。北京最高補貼15000元/戶，市財政補貼 0.38元/m3，820立方米/戶，最高311.6元，區(qū)財政最高補貼 2100元/戶。

2.煤改電政策也同樣分為初裝補貼和用電政策。天津蓄能式、直熱式電暖器補貼4400元/戶，空氣源熱泵25000元/戶；采暖期用電每日20點—次日8點執(zhí)行谷電，補貼0.2元/千瓦時、8000千瓦時/戶，即1600元/戶。河北省級補貼最高3700元/戶，市級最高為辛集市最高10000 元/戶；采暖期用電給予0.2元/千瓦時、10000千瓦時/戶補貼，即2000元。山西設備補貼最高2.4萬元，不足部分由用戶承擔，外部電網(wǎng)由市、縣、電網(wǎng)公司三方籌資改造；采暖期用電給予0.2元/千瓦時、10000千瓦時/戶補貼，即 2400元/戶。山東蓄熱式電采暖按造價的85%補貼，不超過 5700元/戶，空氣源熱泵不超過6500元/戶；采暖期用電給予0.2元/千瓦時最高6000千瓦時/戶補貼，即1200 元/戶。河南最高4500 元 /戶，采暖期用電給予0.3元/千瓦時、900元/戶補貼。采暖期每日20時至次日8時執(zhí)行谷電，用戶自行選擇峰谷電價或自由電價。陜西設備補貼按中標價的80%；采暖期執(zhí)行階梯第一檔電價，給予0.25 元 /千瓦時、1000 元 /戶補貼。北京市財政補貼最高1.2萬元戶，熱泵補貼24000元/戶；谷時按0.3元/千瓦時收費，同時市、區(qū)再各補貼0.1元/千瓦時，最高10000千瓦時/戶。遼寧用電低谷時段為10小時，0.279元/千瓦時。

通過梳理可以看出，各地補貼水平各不相同，另有較多城市特別是第四批和第五批未查詢到運行補貼政策。大部分城市制定了峰谷電價和階梯氣/電價政策，有些地方仍采取階梯氣價，但提高第一檔用氣量；各省均制定了采暖電價和峰谷電價供用戶自由選擇。大部分第三批試點城市以及第四批重點區(qū)域的清潔取暖工作已在2017或2018年與省內(nèi)先行試點城市一同開展，因此延續(xù)了省內(nèi)其他城市的政策。

二、清潔取暖取得的成效、問題分析

（一）取得的成效

自2017年以來北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作取得積極進展。第一，清潔取暖率大幅度提高。截至2020年底，北方地區(qū)清潔取暖率達到約65%，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率約31%，分別比政策實施前提高31%和21.6%，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原清潔取暖率達80%以上。第二，清潔取暖改造面積大幅增加。到2021年4月，共39.10億平方米、3526萬戶獲得清潔取暖改造。其中，城區(qū)改造9.58億平方米、869萬戶，城鄉(xiāng)接合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)改造29.51億平方米、2657萬戶。第三，散煤替代工作穩(wěn)步推進。截至2019年底北方農(nóng)村地區(qū)共改造散煤燃燒約2300萬戶。

（二）存在問題分析

雖然清潔取暖工作取得實質(zhì)性進展，但其中也暴露出一些問題。

1.紙面數(shù)據(jù)清潔取暖率高，返煤現(xiàn)象頻發(fā)。某些地方為追求清潔取暖率而采取“一刀切”措施，禁止燒柴、封炕封灶。表面看起來清潔取暖率大大提高，然而一部分群眾卻因難以承受清潔取暖費用，只能暗地里燒煤（柴）取暖。政策存續(xù)期間群眾尚能獲取一定補貼，若補貼政策終止，清潔取暖費用上漲，可能導致更大規(guī)模返煤現(xiàn)象發(fā)生。

2.取暖效果打折，部分用戶不滿意。清潔取暖的物理原理決定了同等花費情況下必然達不到燃煤取暖的效果，加之部分地區(qū)忽視用戶側(cè)節(jié)能改造也使清潔取暖效果大打折扣，且存在墻體單薄提高了供暖系統(tǒng)的熱負荷，增加取暖能耗等問題，從而增加了運行費用，引起部分用戶不滿。

3.出現(xiàn)“氣荒”“停電”現(xiàn)象。一些地區(qū)一哄而上“煤改氣”，但天然氣供應跟不上需求增加，導致季節(jié)性的“氣荒”現(xiàn)象發(fā)生。“煤改電”也存在類似的情況，用電高峰發(fā)生斷電現(xiàn)象。

4.地方財政持續(xù)支出壓力較大。中央財政補貼僅減輕了省一級的財政壓力，而市、縣兩級補貼支出壓力依然存在。截至目前，第三、四批城市仍在3年補貼的政策執(zhí)行期中。而在第一、二批清潔取暖試點城市中，天津、石家莊、濟南、晉中、運城、臨汾、淄博、濟寧、德州、安陽、濮陽等城市已公布清潔補貼政策再執(zhí)行3年，唐山、廊坊、衡水、鄭州、鶴壁、新鄉(xiāng)、菏澤等城市采取不同形式的退坡政策逐步退出清潔取暖補貼，剩下的17個城市沒有明確今后的清潔補貼政策。

（三）原因分析

1.清潔取暖成本較高，用戶接受度不一。清潔取暖本質(zhì)上屬于一種環(huán)境保護工具，而居民的支付意愿受各種因素尤其是收入水平的影響，不同收入水平的居民可接受取暖成本各不相等。清潔取暖較燃煤取暖一定程度上會提高使用成本，占用居民生活費用，導致居民不愿使用。

2.技術選擇缺乏論證。清潔取暖的技術選擇存在一哄而上、別人怎么干就怎么干、怎么方便怎么干等現(xiàn)象。政策運行初期，一些地區(qū)在缺乏實際論證的情況下推行“煤改氣”，后期天然氣“氣荒”問題暴露出雙替代工作技術選擇缺少論證與天然氣管網(wǎng)基礎設施的前期建設缺乏等問題。

3. 財政補貼政策有待改進。各地需要改造的工作量不同，以試點城市行政級別而不是用戶數(shù)量發(fā)放清潔取暖補貼并不合理。

三、優(yōu)化北方清潔取暖項目建設的對策建議

（一）統(tǒng)籌經(jīng)濟、環(huán)境與氣候協(xié)同治理

在頂層設計上統(tǒng)籌環(huán)境與氣侯協(xié)同治理，在具體政策措施上兼顧經(jīng)濟性、環(huán)境和氣候目標。兼顧近期目標與遠期戰(zhàn)略考量，局部達標與整體發(fā)展，將清潔取暖設計融入?yún)^(qū)域發(fā)展與整體能源系統(tǒng)。特別是農(nóng)村清潔取暖，其能耗占農(nóng)村居民能耗總量的47%，碳排放占農(nóng)村碳排放總量的45%。清潔取暖政策已經(jīng)成為雙碳目標實現(xiàn)的重要一環(huán)，需要將單項政策與整體環(huán)境治理、共同富裕、雙循環(huán)發(fā)展等國家大的戰(zhàn)略方針結(jié)合起來統(tǒng)籌推進。

（二）結(jié)合各地實際情況，分區(qū)域制定政策

總體上遵循“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”的原則，避免不顧民生“一刀切”。根據(jù)各地實際情況，分區(qū)域提出清潔取暖率目標，擇優(yōu)選擇空氣源熱泵、“太陽能＋熱泵”“太陽能＋生物質(zhì)爐具”和地熱取暖等節(jié)能技術，同時不能忽視取暖建筑能效的提升?，F(xiàn)階段不可急功冒進，財政緊張地區(qū)可先行普及潔凈煤和生物質(zhì)配套清潔爐具。

（三）進一步調(diào)整優(yōu)化補貼政策

探索以改造任務量作為補貼標準，在地方開展補貼效果評估，并據(jù)此完善地方運行補貼標準，根據(jù)各地財政情況確定退坡速度和退出時間。為緩解財政壓力，地方政府應加快引入社會資金，促進中央補貼資金更好發(fā)揮帶動地方和社會資本投入的作用。

（四）技術、融資和運行模式創(chuàng)新清潔取暖模式

穩(wěn)定、可靠、高效地解決取暖技術的核心技術問題，降低成本。進行綠色金融創(chuàng)新，提供多元化綠色金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道，降低融資成本，從而降低清潔取暖成本。鼓勵運行模式創(chuàng)新，充分調(diào)動地方政府、企業(yè)和取暖用戶的積極性，降低取暖成本，減輕中央和地方的財政壓力，實現(xiàn)清潔取暖成本的合理分攤。利用大數(shù)據(jù)智慧監(jiān)管平臺提早布局售后運維體系，為提高今后用戶使用滿意度打下堅實基礎。