信用賦能“放管服”改革的浙江路徑與政策建議

陳曉蕓 陳海盛.2

一、以信用深化“放管服”改革的浙江做法

“放管服”改革的目的在于實現(xiàn)習總書記在十九大上提出的“堅持以人民為中心”的基本方略，使黨的執(zhí)政方式治國舉措最大限度地得到人民的認可，具體涉及到每時每地每事每人與政府之間的交流更融洽更便捷，即政府為市場主體和自然人提供最便捷的辦事途徑。要實現(xiàn)這一目的，融入信用機制和信用監(jiān)管推進“放管服”改革是重要現(xiàn)實選擇。從目前兩者工作進展實際看，將信用平臺融入行政審批體系，在審批監(jiān)管中加強信用監(jiān)管，對于打破信息孤島，提高行政效率，節(jié)約辦事時間，防治行政腐敗都具有重要意義。

(一)建立智能化公共信用信息平臺

浙江省公共信用信息平臺是推進實施信用建設“531X”工程的重要平臺載體，已實現(xiàn)省級部門信用數(shù)據(jù)共享，歸集近20億條公共信用信息數(shù)據(jù)。對全省企業(yè)、18周歲及以上自然人、社會組織、事業(yè)單位和政府機構(gòu)進行公共信用評價，建立信用檔案和紅黑名單。平臺成為浙江省數(shù)字化改革中一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺的通用性和基礎性模塊，為放管服改革提供強有力支撐。

(二)從信用特征出發(fā)挖掘優(yōu)化應用場景

從數(shù)據(jù)共享、支撐保障、業(yè)務協(xié)同和場景應用等方面，率先在數(shù)字化改革中形成完善鏈條，率先在審批服務、行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、公共服務、公共資源交易、政務事務等領域取得突破，目前已形成社會治理、融資服務、公共服務、惠民便企、風險預警等多個數(shù)字化場景，有力支撐“放管服”改革。推動部門、市縣基于不同應用場景和具體需求，結(jié)合本領域、本地區(qū)信用管理信息，運用大數(shù)據(jù)等信息技術手段創(chuàng)新信用產(chǎn)品，為特定行業(yè)、區(qū)域信用應用提供個性化、專業(yè)化供給。

(三)強化信用制度保障

出臺《關于加快推進信用“531X”工程 構(gòu)建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的實施意見》《行業(yè)信用監(jiān)管責任體系構(gòu)建工作任務清單》《市縣信用應用重點場景工作推進計劃》等規(guī)范性文件。根據(jù)主體信用評價結(jié)果，實施不同比例抽查，重塑“雙隨機、一公開”行政監(jiān)管流程，建立精準監(jiān)管機制，提升監(jiān)管效能。與企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活密切相關的證明事項和涉企經(jīng)營許可事項，實施信用承諾，減少辦事程序和材料，重塑審批辦事流程，提升服務效率。在財政資金下達、公共資源交易等領域，通過事前查信用，簡化辦理程序，為守信主體提供便利。

二、強化信用支撐“放管服”改革面臨的難題

(一)信用監(jiān)管的制度體系仍需完善

在“放管服”改革中沒有涉及信用與監(jiān)管的要求、內(nèi)容、方法、懲戒、修復等。就是說，行政審批中還未觸及誠信與信用問題，各個行政審批窗口基本上沒有向?qū)徟鷮ο筇岢稣\信承諾的要求，工作人員缺乏信用要求觀念，甚至覺得開展信用核查以及全程信用監(jiān)管有增加行政審批工作量的觀念。為此，要建立信用監(jiān)管體系，還需要從轉(zhuǎn)變行政審批工作人員的思想觀念開始，把審批過程的信用核查看做必須環(huán)節(jié)，確保辦件建立在雙方誠信的基礎上。只有在審批流程中設置了穩(wěn)定的信用要求環(huán)節(jié)，信用監(jiān)管才能有的放矢，才能制訂信用監(jiān)管的方法、懲戒、修復等相關機制。

(二)信用平臺數(shù)據(jù)與“放管服”改革所需數(shù)據(jù)對應性缺乏

信用平臺形成的是信用大數(shù)據(jù)，基本上是由政府工作部門和相關事業(yè)單位、其他社會組織，按各自工作職能完成實際在規(guī)定時間集中上報形成的，存在相應問題。一是有些部門未能將全部數(shù)據(jù)歸集到信用數(shù)據(jù)平臺，造成平臺數(shù)據(jù)缺失。二是部門之間數(shù)據(jù)不一致，上報信用數(shù)據(jù)平臺后，平臺以部門為序列存儲數(shù)據(jù)，從而導致對同一標的物的不同數(shù)據(jù)表述。比如，某一工業(yè)企業(yè)用地，規(guī)劃部門根據(jù)自己的測量形成一個用地面積、四至距離等數(shù)據(jù)；國土部門在審批時測量了一個面積、長度、寬度等數(shù)據(jù)；住建設部門也根據(jù)自己的測量形成一個數(shù)據(jù)。這三個關于某企業(yè)的建設用地面積、建筑面積等的數(shù)據(jù)一般都有差異，上報平臺后如果未進行調(diào)整統(tǒng)一，就會出現(xiàn)類似情況。

(三)信用平臺現(xiàn)有數(shù)據(jù)還需大量擴充

目前，信用數(shù)據(jù)庫未能將所有數(shù)據(jù)吸收齊全，使數(shù)據(jù)平臺還難以達到“放管服”改革的全部查核要求。數(shù)據(jù)不全一方面與信用數(shù)據(jù)平臺建設時間有關，另一方面也與信用數(shù)據(jù)庫程序設計缺陷有關。由于信用數(shù)據(jù)庫建設不僅僅服務于“放管服”改革，所以缺乏即時吸收政府部門行政審批信息數(shù)據(jù)的功能，這就使大量政務信息數(shù)據(jù)終停留在部門工作平臺，至少是等待部門在規(guī)定時限內(nèi)報送。在當前部門信息數(shù)據(jù)壁壘嚴重的情況下，信用數(shù)據(jù)的獲取變得相當艱難，導致信用數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)不全和短缺。同時，還有一部分數(shù)據(jù)涉及跨地區(qū)、跨省的，更難一時收集齊全，對此，需要相應的措施和機制開展協(xié)調(diào)和收集。

三、以信用深化“放管服”改革的政策建議

發(fā)揮信用在簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革的支撐保障作用，健全事前承諾，推廣分級分類監(jiān)管，規(guī)范信用聯(lián)合獎懲，構(gòu)建“告知承諾+信用監(jiān)管+聯(lián)合懲戒”閉環(huán)體系，提升“放管服”改革的效能。

(一)探索信用承諾應用

信用承諾是指市場主體以統(tǒng)一規(guī)范格式向社會作出公開承諾，并納入市場主體信用記錄接受社會監(jiān)督，對未按承諾履行相應職責、行為或有違法失信經(jīng)營的，市場主體將按承諾接受約束和懲戒。鑒于信用承諾對市場主體的行為具有約束效力，一旦違反將受到嚴肅的懲戒，可將其作為弱化前置門檻或簡化審批流程的依據(jù)和保障，助力“放管服”改革跑得快、不跑偏。一是通過信用承諾實現(xiàn)容缺受理。對于必要申報材料齊全、有效、合法，其他條件和部分輔助材料存在欠缺、缺陷或瑕疵的，允許申請人簽署信用承諾書后，先受理事項申請，并進入審查程序，待申請人在承諾約定的時間內(nèi)補齊相關資料后，可領取證照或批文。通過信用承諾的應用，打破原來“申請材料齊全且符合法定形式再受理”的傳統(tǒng)，也就是在不違反原則的前提下，開辟一條“綠色通道”，允許“邊補齊材料，邊受理審核”，縮短了整體審批時限，提高了辦事效率。二是通過信用承諾精簡辦事流程。梳理一批可以實行信用承諾制的事項，如可針對“通過事中事后監(jiān)管，能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生重大后果”的行政許可事項實行信用承諾制。申請人簽署承諾書，承諾達到法定許可條件后方可從事經(jīng)營活動。申請人提交承諾書及相關材料后，窗口對承諾書填寫的完整性和規(guī)范性審核無誤，即可當場辦理相關行政許可事項，領取許可證。同時，根據(jù)國家、省、市關于信用承諾公示的要求，對企業(yè)信用承諾情況向社會公示。

(二)開展信用核查

信用核查是指核查市場主體是否存在不良信用記錄，是否被列入國家和省級紅、黑名單，是否被列入國家聯(lián)合懲戒名單。鑒于信用核查可以獲取市場主體的信用狀況，可將信用核查結(jié)果作為甄別市場主體能否享受容缺受理、綠色通道的前置審查程序,以及信用獎懲的實施依據(jù)。一是信用核查作為信用承諾資格的前置審查。信用承諾的適用對象應以無不良信用記錄的市場主體為主，因此可以通過公共信用信息平臺等開展事前信用核查工作，經(jīng)核查無不良信用記錄者可通過信用承諾進入簡化審批程序，有不良信用記錄者酌情進行相關限制，原則上不允許其通過信用承諾方式辦理業(yè)務。依據(jù)信用核查結(jié)果，開展事中分類監(jiān)管。二是信用核查作為事中監(jiān)管的手段。根據(jù)“最多跑一次”改革不同領域要求進行重點核查，包括對上級部門交辦線索或者其他部門移交線索的檢查，轄區(qū)相關監(jiān)管部門對登記住所或公示、舉報信息實施現(xiàn)場核查，以及根據(jù)風險預警、大數(shù)據(jù)研判組織的檢查。三是信用核查作為事后獎懲的依據(jù)。在事中、事后監(jiān)管中，應持續(xù)開展信用核查工作，行政審批機關在事后審查材料時，如發(fā)現(xiàn)有違背承諾或材料存在缺陷的情況，應及時短信或電話告知申請人期限整改，限期整改不到位的，則取回許可證等，并取消一年內(nèi)再次享受容缺處理綠色通道的資格。

(三)創(chuàng)新信用預警

信用預警用國際標準術語講主要指組織、個人遵循誠信的原則，自主公布的投訴性、警示性信息。在“放管服”改革實踐中，可將公共信用信息平臺嵌入到審批平臺，系統(tǒng)自動生成市場主體的信用記錄相關材料在各審批環(huán)節(jié)進行流轉(zhuǎn)，對不良信用記錄或投訴性、警示性信息進行預警標識，并聯(lián)審批部門可直觀獲取市場主體的信用狀況。一是通過信用預警適當放寬“放管服”改革準入要求。通過基礎數(shù)據(jù)和監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的動態(tài)情況的跟蹤、監(jiān)管分析，對部分異常情況給予先行介入，先行處置，在允許其走容缺受理等“綠色通道”的同時，將其列入信用風險預警范圍，在事中、事后監(jiān)管中予以重點關注。二是信用預警作為強化事中、事后監(jiān)管的依據(jù)。對于有風險預警情形的主體，應當在日常檢查、專項檢查中增加檢查頻次，并列為在線監(jiān)測、隨機抽查工作的重點監(jiān)督檢查對象，發(fā)現(xiàn)有違法行為的，及時依法查處。

(四)規(guī)范開展信用督查、信用聯(lián)合獎懲和信用修復

首先，信用督查。指監(jiān)督行政審批等辦事人員是否按時、按規(guī)辦結(jié)事項。一是通過信用督查提高辦事效率。在“放管服”改革實踐中，可通過信用督查將辦事人員“延期不辦”“互相推諉”等情況記入政務誠信檔案，作為年底部門、個人績效考核的依據(jù)，以此推動辦事人員提高審批工作效率。二是通過信用督查確保信用應用落到實處。不定期抽查辦事人員是否按規(guī)定開展信用核查和預警處理等環(huán)節(jié)，對信用失察等情況記入政府誠信檔案。

其次，規(guī)范信用獎懲。信用獎懲是指根據(jù)市場主體的信用履約情況與評價結(jié)果，對良好信用主體實施鼓勵性政策傾斜、典型案例宣傳等跨部門聯(lián)合獎勵；對不良信用主體依法依規(guī)采取行政性約束和懲戒措施或通過信用獎懲限制信用承諾審批資格。針對違背信用承諾的主體，一定時期內(nèi)不允許其通過信用承諾等方式享受精簡辦公等綠色通道。

最后，有序信用修復。信用修復是指失信主體在失信行為發(fā)生后，履行相關處罰責任，在規(guī)定期限內(nèi)主動修正和整改失信行為，并通過賠償或挽回損失、消除不良影響得到當事人諒解或有效阻止危害結(jié)果發(fā)生或擴大，修復結(jié)果得到相關部門認可的過程。一是通過信用修復消除或減輕信用懲戒。失信主體按規(guī)定履行信用修復相關程序，并經(jīng)有關部門確認達到信用修復要求的，可依法依規(guī)解除或減輕失信主體的聯(lián)合懲戒。二是通過信用修復重獲信用承諾審批資格。失信主體信用修復到位，并經(jīng)有關部門確認后，可依法依規(guī)重新獲得信用承諾審批的資格。