后疫情時期不同規(guī)模城市地攤經濟政策研究

艾紅霞 楊子菡 吳嘉燕

（1.廣東石油化工學院，廣東 茂名 525000；2.常熟理工學院，江蘇 常熟 215000；3.五邑大學，廣東 江門 529000）

2020年1月，新冠疫情的出現對我國經濟發(fā)展和社會生活帶來了極大的負面沖擊，不但嚴重影響了廣大城市居民的正常生活，而且使全國企業(yè)運營環(huán)境、商品消費市場以及就業(yè)形勢等均遇到了巨大的挑戰(zhàn)。由于疫情防控取得積極有效的進展，多地進入復工復產狀態(tài)，全國開始進入后疫情時代。

2020年5月28日，國務院總理李克強稱贊部分城市領先開放地攤經濟，2020年6月1日，國務院總理李克強在考察山東煙臺時表示，地攤經濟作為就業(yè)崗位的重要來源，是中國的活力和生機[1]。地攤經濟之所以受到重視，是因為作為一種非正規(guī)經濟，一方面，地攤經濟有助于提升低收入者就業(yè)，緩解就業(yè)難的局面；另一方面，能夠使疫情防控期間被積壓的消費需求得到快速釋放，為民眾提供便利，促進消費經濟的復蘇。隨著各地紛紛響應號召，為地攤經濟“松綁”，可以看出后疫情時期政府對于地攤經濟的總體態(tài)度已經由原先的嚴格管控轉為支持發(fā)展與柔性管理。在具體政策實施的過程中，由于不同規(guī)模城市的經濟發(fā)展水平、產業(yè)重心、服務功能和發(fā)展需求不同，各地出臺的地攤經濟政策也必然不同，本文運用桌面研究法和比較研究法，以一二三線城市的典型城市為研究對象，探究不同規(guī)模等級城市所出臺的地攤經濟政策，分析政策的特點和差異，提出具體建議，為未來地攤經濟的治理和發(fā)展方向提供參考意義，本文按照國家統(tǒng)計局發(fā)布的“70個大中城市房地產價格統(tǒng)計一二三線城市劃分”，分別調研不同規(guī)模城市地攤經濟政策的特點。其中一線城市包括北京、上海、廣州，二線城市包括太原、成都、南京、昆明，三線城市包括大理、桂林、三亞。

一、不同規(guī)模城市地攤經濟政策特點

1.一線城市地攤經濟政策特點

（1）以“地攤”加入夜市的形式，帶動地攤經濟發(fā)展

夜市在唐代后期大城市中出現，經歷宋朝的發(fā)展逐漸形成一定規(guī)模，其以流動夜市為主，夾雜商圈夜市、觀光夜市，售賣雜貨、美食以及相關娛樂消遣方式，方便所在地區(qū)的居民生活，增加了城市的熱鬧氣氛，一定程度上促進了居民的消費，拉動了所在地區(qū)經濟發(fā)展。然而，近代以來隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，商圈的形成，地攤經濟受到了政府、企業(yè)、市民的抵制，逐漸在城市中消失。地攤經濟存在占道經營、殘留垃圾、叫賣噪聲等問題，阻礙城市交通治理，影響市容市貌。少數城管部門實施強硬手段驅趕流動攤販，造成流血沖突。

地攤經濟以其成本低廉、流動性高、風險成本低、貼近居民區(qū)的特點進入人們的生活，緩解部分人群經濟壓力，協(xié)同推動靈活就業(yè)，受到地區(qū)政府的政策支持。

正如上海市規(guī)定，市民售賣燒烤、冒菜等食品，申請上報臨時擺攤地點、時間范圍前往夜市管理部門，由城管、消防、食品安全部門等相關部門檢查評估，符合要求便可以成為夜市中一份子[2]。上海舉辦夜生活節(jié)，開放50多個夜市，圍繞夜購、夜食、夜娛、夜游、夜秀、夜讀六大主題，結合地方特色開展180項重點特色活動[3]。以“地攤”加入夜市的方式，作為經濟復蘇的過渡，目前雖然僅僅限制為食物的售賣，但是給予有一技之長需要緩解經濟壓力的市民提供新的思路。

（2）趨于中心化、集中化管理，科學規(guī)劃相關區(qū)域，設置市集

攤販具備較高的流動性，受到市場飽和因素的影響，可以自由選擇經營地攤的時間地點，大多數在居民小區(qū)附近、大學城周圍聚集。然而攤販的行為是自發(fā)的，充滿隨機性，無法預判它們所選擇的時間地點是否影響就近居民生活，堵塞交通要道，需要政府部門出面協(xié)商，征詢各方意見，考慮確定劃分區(qū)域。

廣州市提倡各地以劃定區(qū)域等方式，引導個人經營戶合理擴大營業(yè)場地、延長經營期限[4]。上海市已經開展相關劃分，由所在街鎮(zhèn)部門牽頭，在安義夜巷、大學路試點的后備箱集市等進行擺放[5]。所選址區(qū)域符合人口流動性較強、消費群體普遍具有的購物愿望，場所占據中間區(qū)域交通便利、面積大有空間空余等特征，以便于地方政府部門管理。 選擇地區(qū)具備人口流動性強、人群具備購買欲望，場所處于中心位置交通方便、面積有空余等特點，方便政府部門集中管理。

（3）政府管理更精細化，明確各方相關責任

避免實際經營過程中的糾紛，政府需要提前明確所有相關方權利與業(yè)務，在紅線范圍內最大程度上滿足利益方需求。

政府以及社會減少對于地攤經濟形式的歧視，盡量給予政策資源上的幫助，按照規(guī)章處理不符合要求的攤販，避免無序擺攤，保持城市市容市貌的同時，增加煙火氣和人情味。經營地攤人員，維護攤位衛(wèi)生，文明售賣，注意不得影響交通、市容、居民生活，方便他人的同時方便自我。

（4）政策寬松，提供靈活就業(yè)發(fā)展渠道

地攤經濟作為個體經營的有效措施，大幅度增加勞動者就業(yè)率，有效擴寬就業(yè)的途徑，促進新產業(yè)鏈的形成，全面改進推動社會就業(yè)。

對于地攤經濟，政府出臺一系列政策化堵為疏，因地制宜、順勢而為、補齊短板，讓地攤經濟形式正式進入市場，由市場和政府聯合把控監(jiān)管，形成兩者和諧并進的局面。據統(tǒng)計，北京、上海等地從2020年實施相關把控措施，目前對于該模式尚處于摸索時期，政府部門出臺政策穩(wěn)打慢進，在有效為市民就業(yè)形勢改善提供幫助的情況下穩(wěn)定各方局面，將社會福利壓力通過市場轉移到個體上。

黨中央人民政府堅持以人民為中心的發(fā)展思想，擴寬靈活就業(yè)發(fā)展渠道，通過加強審批管理服務，開通一站式綠色通道。對個人，運用自身的專業(yè)技能開展相關經營活動無法獲得營業(yè)執(zhí)照采取撤銷辦理手段，如開展便民經營業(yè)務，販賣相關農副產品、生活必需品以及休閑娛樂用品；對政府，強化“放管服”改革機制，指導勞動者規(guī)范有序經營。此外，財政部取消涉及靈活就業(yè)問題的行政事業(yè)收費，國家發(fā)展改革委員會將進行低成本地方扶持政策，面向下崗失業(yè)人員、農民工、已畢業(yè)但未就業(yè)學生、殘障人士、就業(yè)貧困人員等重點群體，進行稅費優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)補助、創(chuàng)業(yè)擔保貸款等政府補助[6]。

2.二線城市地攤經濟政策的特點

（1）人性化的管理方式，實施包容監(jiān)管

在2020年我國文明城市評價考核指標中，中央文明辦確定提出不得將占道運營、道路市場、流轉商販列入全國文明城區(qū)評價考核制度具體內容，此舉蘊含著我國城市整治宗旨向更個性化、更客觀層次的轉型，對城市治理具有深遠影響。中等城市在貫徹落實中央文件的基礎上，以改善民生為著眼點，實行人性化的管理措施，紛紛表示在不影響市容環(huán)境、交通和居民正常生活的前提下，允許臨時占道經營和流動商販販賣經營。

太原市實行“721”工作方式和柔性執(zhí)法，對于細小的違法行為強調以批評教育勸導為主，不予實施行政處罰或者行政強制措施。西安市在發(fā)展“地攤經濟”的重要區(qū)域，對不影響在一般道路行駛的輕微交通違法活動以警示、引導為主，對在早市、夜市等攤群點運輸民生物料的自行車、三輪車，其輕微交通違法活動不予查處，經人臉識別登記后仍以警示、教育為主[7]。以上舉措均體現了政府部門對執(zhí)法力度和溫度的兼顧，使地攤經濟政策實現法律效果與社會效果的融合。

（2）發(fā)揮文旅產業(yè)優(yōu)勢，打造夜間經濟文化品牌

地攤經濟作為一種非正規(guī)經濟，不僅能夠有效緩解就業(yè)壓力，其中所蘊藏的飲食文化和風土人情，還可以形成一道獨特的人文風貌，刺激消費，為疫情時期下滑的市場經濟注入活力。中等城市結合當地的旅游、產業(yè)、人文等因素，將地攤經濟與城市精準定位結合，推動經濟與文化的融合，實現地攤經濟的創(chuàng)新發(fā)展。

成都市升級經營業(yè)態(tài)，將巴蜀文化融入夜間經濟與戶外經濟，培育發(fā)展近一百個代表性、多元化的夜間經營示范點位，如視聽劇苑、晚味去處、夜風情街等，幫助有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行夜間或特殊時段對外擺攤試驗，并建立以地攤經營為代表的夜間經營生態(tài)圈。昆明市對占道經營實施分區(qū)治理，開展近100個引攤入市點位的工作，在雙橋夜市、大觀商業(yè)城夜市等示范街區(qū)的帶動下，形成了集精品百貨、特色美食、文創(chuàng)產品于一體的多業(yè)態(tài)融合的夜間經濟，許多高品質夜間經濟特色街區(qū)在媒體的宣傳下成為“網紅打卡點”，吸引大量市民和游客，夜市文化成為昆明旅游的特色品牌。

許多文化旅游城市會結合自身傳統(tǒng)文化旅游發(fā)展優(yōu)勢，重點打造具有當地特點的夜間經濟地標商圈，產生當地特有的品牌效果[8]。由此可見，中國文化旅游發(fā)展和地攤經濟是互補的關系，文化旅游能夠促進地攤經濟的發(fā)展，而地攤經濟的發(fā)展也可以借助旅游者的親身感受與宣傳，從而帶動了城市文明的傳播，最終使城市實現消費和旅游并進、經濟與文化共長的深遠效益。

（3）一體化的管理體系，實施雙向管理

地攤經濟雖然能夠促進就業(yè)，滿足民生和消費需求，但在其發(fā)展過程中也存在一些問題，如食品安全、商品質量、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、交通堵塞等。如何讓地攤經濟既保持市場活力，又保證質量，達到衛(wèi)生城市的要求，是“松綁”地攤經濟以后城市治理所面臨的難題。

中等城市政府在積極響應地攤經濟，逐步放開市場政策的同時，也強化了對攤市活動的規(guī)范管理。關于保障社會環(huán)境與市場秩序相關方面的問題，成都制定了《關于建立城市管理“八項機制”深化柔性管理服務助力“六?！比蝿章鋵嵚涞氐囊庖姟?，在前期“五允許一堅持”規(guī)定的基礎上，對攤點攤位的安全防護、攤主的違規(guī)問題與投訴問題、攤位的固定空間，對商販攤主榜樣與示范、城管巡查服務、市民與商家之間的矛盾糾紛等方面進行了更加深入且細致的規(guī)劃，建立“八項機制”。南京在增加1410個臨時攤位的同時，還將做好對便民攤位的統(tǒng)一管理工作，如確定攤位的種類、占用范圍、日期、經營負責人等內容，開辟群眾投訴報警渠道，并下發(fā)垃圾分類及收集容器。以成都和南京為例，中等城市著重把握城市治理與改善民生之間的平衡點，實施雙向管理，形成放寬限制與規(guī)范治理的一體化管理體系。

3.三線城市地攤經濟政策特點

（1）執(zhí)法教育與嚴管相結合，城鄉(xiāng)行政執(zhí)法合理化、智慧化

占道經營、環(huán)境污染一直以來都是城市地攤經濟問題解決的難點。其中環(huán)境污染又分為噪音污染、大氣污染和垃圾、污水遍地三大塊。城市地攤經濟問題處理不妥當，易導致市容市貌和民生等問題，因此存在執(zhí)法與嚴管的必要性。一味地嚴打只會導致攤販生存處境更難，也加劇了該部分靈活就業(yè)群體的不滿，僵化的管理辦法并不能妥善解決問題，而疫情的暴發(fā)讓大眾視野重新聚焦在攤販經濟之中，推動了地攤經濟政策的轉型。較疫情前的地攤經濟政策相比，三線城市管制手段由嚴打到柔性化管理，管制方式由專項部門執(zhí)法到交叉執(zhí)法，管制形式由單一統(tǒng)籌到智慧化應用。

執(zhí)法中難免出現因熟人熟臉管理松散、難于嚴管重罰的管理弊端。針對這一點，桂林市城管部門組織開展創(chuàng)城交叉執(zhí)法整治市容，重點整治違法違規(guī)、非法占道的流動經營攤點。對違法違規(guī)流動攤販經營，先進行批評教育、責令整改，針對屢教不改的個別流動攤販，要求其現場接受處罰，對不愿接受處罰的一律暫扣非法經營工具，執(zhí)法行動采取教育與嚴管相結合的辦法，改善了相關的管理弊端。

隨著科技進步，智慧化、智能化設備的出現，管制方式發(fā)生相應的變化。三亞市吉陽區(qū)在《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中表示，要將智慧城管設備應用向一線隊員傾斜，推進城鄉(xiāng)行政執(zhí)法智慧化[9]。

（2）堅持穩(wěn)步有序放開，引導攤販規(guī)范經營

在新冠疫情反復的情況下，對于露天攤點和占道經營項目，三線城市采取穩(wěn)步有序放開的原則，開設試點攤位，實施科學的管理機制。不僅如此，針對國家碳達峰、碳中和、綠色環(huán)境的要求，三線城市也采取了相應的管制措施。

大理市采取“定人、定崗、定責”的管理機制，開展集中專項整治。三亞市人民政府《三亞市“無廢城市”建設實施方案（2021－2025年）》中表示推進重點場所落實“禁塑令”。開展農貿市場禁塑專項整治，通過全生物降解袋集中采購、以獎代補、攤位評優(yōu)等，引導市場攤販落實禁塑工作[10]。

（3）統(tǒng)一部署，科學規(guī)劃，合理設置經營區(qū)域和經營時段

攤販的存在是各類型勞動者應對自身環(huán)境作出的選擇。大部分攤販將擺攤作為主要經濟來源。城市與攤販之間的矛盾并不是不可調和的矛盾。在疫情出行嚴格管控的情況下，小城市攤販處境更是難上加難。因此，小城市更以人為本，根據中央指令，嚴格處理城市攤販問題，因勢利導、因地制宜，科學合理規(guī)劃攤販經營范圍與時段。

大理市堅持以人為本，按照“總量控制、科學設置、嚴格審批”的原則，以“因地制宜、疏堵結合、以疏為主、引導經營”的思路切實規(guī)范校園周邊臨時有序占道經營服務管理工作[11]；開放試運營攤位，延長經營時間，完善夜間基礎措施和配套服務。

二、不同規(guī)模城市地攤經濟政策異同

1.不同規(guī)模城市地攤經濟的相同點

一二三線城市采用科學規(guī)劃、集中化管理的解決思路，設立“流動攤販疏導區(qū)”，通過城市既定的空間系統(tǒng)，將流動攤販引入指定位置。 設立“疏導區(qū)”是城市治理的積極探索，以包容性、支持性的方式容納攤販有助于更好的社會管控。

管理方式及執(zhí)法行動柔性化、人性化。減少攤販的流動性，增加固定性，能夠增強社會的可見性和可控性[12]。地攤經濟并非全無可取之處，在緩解就業(yè)、便利市民、促進經濟發(fā)展等方面具有重要作用，攤販經濟理解觀念的轉變，使得相關政策與執(zhí)法趨向柔性化與人性化。相比于暴力執(zhí)法，解決攤販經濟存在問題的方式與手段也更加多元化、多樣化。

2.不同規(guī)模城市地攤經濟的差異處

一線城市的城市經濟繁榮，經濟發(fā)展重心并不集中于地攤經濟，因此相關地攤經濟政策較少，規(guī)劃不夠詳細。 以深圳市為例，目前深圳市對地攤經濟并無相關的政策規(guī)定與要求。

而二三線城市政策推動落實指向性更強，政策更明確，流動攤販經營具有當地特色。由于二三線城市小而集中的特性，對地攤經濟的重視度相對較高。一些工廠大多建立在地租便宜的二三線城市，當地的流動攤販多，特色經營是保留與傳播傳統(tǒng)文化，發(fā)揚城市特色的方式，也是吸引游客前來觀賞、旅游、消費的手段。

三、針對當前地攤經濟形勢的建議

1.全面服從黨中央領導，區(qū)域治理，有序推進法制建設

2019年年底國務院印發(fā)《國務院關于進一步做好穩(wěn)就業(yè)工作的意見》，保障勞動者選擇適合自己的就業(yè)方式，選擇臨時性、非全日制、線上辦公、周期性、季節(jié)性、彈性工作等多樣形式實現全方位靈活就業(yè)，改善新就業(yè)形式。2020年全國兩會上，習近平總書記強調，新冠肺炎疫情常態(tài)化，加快復工復產進程、帶動全國經濟活力、減少崗位流失率已經迫在眉睫。以地攤經濟為首的“新就業(yè)形態(tài)”需要順勢而為，把握時機。

地攤經濟需要人群聚集前往特定地區(qū)購買，增加了傳播渠道，無疑會引發(fā)新冠病毒傳染風險。如果參與人群包含毒株攜帶者，那么將無法定位相關時空伴隨者。因此，應堅持和依循依法治國的總基調，服從黨中央領導，因地制宜區(qū)域自治，聚焦地攤經濟的需求與本質，在法治維度下規(guī)范和引導地攤經濟的轉變和創(chuàng)新。

合理規(guī)劃地攤經濟實施的時間以及地點，縱觀地攤經濟具備流動性強、監(jiān)管難度大、人口聚集密切等特點對于新冠疫情防控帶來了一定的風險。避免部門地方政府“一刀切”的懶政思想，在合乎規(guī)定的范圍內，統(tǒng)籌當地防控要求以及非正式就業(yè)人員的經濟需求，依法遵章實現民生保障與城市治安治理的平衡。

2.開辟專門欄目，方便市民查詢相關政策信息，投訴不良問題

政府部門頒布相關地攤經濟文件資源獲取渠道困難，有時間性限制，從業(yè)人群對于相關信息不敏感無法精確把握政策。在當地政府官網開設“新冠疫情時期民生欄目”，置頂地攤經濟人員關注信息，如精確到具體街道、具體時間公布該地區(qū)是否設置攤位合法合規(guī)，明確指出限制條件。此外，攤販可以每天在政府官網申報登記前往的地區(qū)，城管部門根據上報時間進行特定場所的編號，實施一攤一位。

售賣地攤經濟人群也因流動性無法較好把控，顧客購買商品存在健康衛(wèi)生安全或者產品與實物不符，需要退換貨無法聯系賣家?？梢栽诠倬W或者攤販點周圍，依照地攤編號進行投訴。

3.根據不同受眾需求，多渠道宣傳，向市民靠攏

市民存在就近購買商品的需求，社區(qū)可以多渠道運用信息公示欄、微信群、微信公眾號“××本地寶”等提供便民咨詢服務，有針對性地告知相關物品售賣時間場所，節(jié)約市民的時間。

政府部門派遣宣傳專員，走進就業(yè)人員內部，以微信群的形式定期發(fā)布相關信息，定期進行思想教育論壇講座。

四、結語

后疫情時期，各省份制定了相應的放寬政策支持地攤經濟的發(fā)展，政策一致趨向實行科學的管理機制，定點規(guī)劃相關區(qū)域，設置攤位攤點，同時為改善流動攤販帶來的市場秩序和各類安全問題，以柔性管理和教育引導的方式取代以往嚴懲的方式。而在不同規(guī)模等級城市的具體政策中，政策存在一定的差異。一線城市由于經濟發(fā)展水平高，產業(yè)重心主要是戰(zhàn)略性新興產業(yè)、現代服務業(yè)等，因此對于地攤經濟的規(guī)劃較為宏觀，與其他規(guī)模等級城市相比，關注力度較小；二線城市發(fā)展?jié)摿^大，政策較為詳細豐富，因為旅游城市占比多，重點推行與城市定位相結合的特色經營，打造夜市文化品牌；三線城市規(guī)模小，政策內容更加明確，政策的落地指向性更強。從長遠來看，地攤經濟作為一種非正規(guī)就業(yè)，能夠彌補城市就業(yè)壓力，有效推動城市化的進行。未來這種經濟形式將會長期存在，如何使地攤經濟政策得到貫徹落實，把握城市治理與民生需求之間的平衡，實施一種新型治理方式，是未來城市地攤經濟發(fā)展面臨的重要問題。