電子文件和電子檔案單套制管理模式分析

李美玲

（湖南省煤田地質(zhì)局第三勘探隊(duì)，湖南 永州 425000）

隨著辦公自動(dòng)化及計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)在部分政府部門(mén)、高校和企事業(yè)單位工作中使用，產(chǎn)生了越來(lái)越多的文字、表格、圖形圖像、影像聲音等各種類(lèi)型的電子文件。國(guó)家關(guān)于電子文件歸檔及管理相關(guān)規(guī)范相繼修訂出臺(tái)。電子文件正由“雙套制”朝著“單套制”轉(zhuǎn)變。

一、電子文件與電子檔案的概念

電子文件主要是指在辦公自動(dòng)化系統(tǒng)中形成的增量電子文件（包括單位內(nèi)部發(fā)文及收到上級(jí)政府部門(mén)發(fā)文）和存量電子文件（對(duì)本單位已存在的紙質(zhì)檔案進(jìn)行數(shù)字化后形成的電子文件）。而電子檔案是指具有憑證、查考和保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件。

二、“雙套制”歸檔模式概述

在傳統(tǒng)的檔案管理模式中，電子公文形成單位必須將具有永久和長(zhǎng)期保存價(jià)值的電子公文，制成紙質(zhì)公文并與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同保存，并使兩者建立互聯(lián)，這就是人們所說(shuō)的電子文件“雙套制”管理?！半p套制”歸檔模式始于電子文件出現(xiàn)初期，電子文件和紙質(zhì)文件并存階段，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，即便在當(dāng)今一段時(shí)期內(nèi)還將繼續(xù)平行使用“一套電子，一套紙質(zhì)”也無(wú)可非議。站在檔案角度來(lái)看，單位以紙質(zhì)和電子形式保存現(xiàn)有檔案，無(wú)疑是給檔案上了一份雙保險(xiǎn)，能在最大程度上確保檔案的真實(shí)完整，尤其是將那些具有重要作用和長(zhǎng)遠(yuǎn)查考的電子文件制作成紙質(zhì)文檔。雖然新修訂的《檔案法》第三十七條規(guī)定，“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用?！边@便從法律上認(rèn)可電子文件和紙質(zhì)文件具有同等的法律效力。但在實(shí)際工作中，一些單位還是更愿意接受傳統(tǒng)文件，如以紙質(zhì)形式打印出來(lái)的蓋有公章并附單位領(lǐng)導(dǎo)簽名的文件或材料。由于電子文件是信息化產(chǎn)物，故人們識(shí)別和利用信息都須借助計(jì)算機(jī)、應(yīng)用系統(tǒng)等硬件軟件輸出，信息技術(shù)和系統(tǒng)設(shè)備更新頻率高，若干年后人們想再找到與當(dāng)初電子文件相匹配的軟硬件系統(tǒng)也很難。何況紙質(zhì)文件相對(duì)于電子文件載體（磁帶、磁盤(pán)、光盤(pán)、硬盤(pán)等）保存期限長(zhǎng)且安全可靠。我國(guó)現(xiàn)存最早的紙質(zhì)檔案距今已有1000多年，由此可見(jiàn)，紙張對(duì)字跡的固化作用很強(qiáng)，適合長(zhǎng)期保存。另外，即便是當(dāng)前辦公自動(dòng)化如此便捷，暫時(shí)還是確實(shí)存在這種情況：當(dāng)一份文件需要多名領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)，有的領(lǐng)導(dǎo)在電子文件上簽名，有些領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于在紙質(zhì)文件上簽字，也習(xí)慣翻閱紙質(zhì)文件，這就導(dǎo)致紙質(zhì)文件經(jīng)常還會(huì)出現(xiàn)在工作中。由于電子文件本身發(fā)展不夠成熟，受自身諸多方面的限制，目前紙質(zhì)文件仍然是人們利用和需求的主要形式。

隨著“雙套制”在檔案管理中的長(zhǎng)期運(yùn)行，它的弊端也日趨明顯。一是浪費(fèi)資源。電子文件轉(zhuǎn)變成紙質(zhì)檔案，需要大量的紙張、油墨、碳粉、檔案盒、檔案柜等裝具與之相配套，并且隨著時(shí)間的推移，紙質(zhì)檔案數(shù)量的增多會(huì)增大對(duì)庫(kù)房的需求。浪費(fèi)資源違背了國(guó)家關(guān)于建設(shè)“環(huán)境節(jié)約型、資源友好型社會(huì)”的理念。二是加大檔案工作人員的工作量。對(duì)同一份文件分別進(jìn)行紙質(zhì)和電子形式的歸檔，也就意味著對(duì)同一份歸檔文件進(jìn)行重復(fù)勞動(dòng)，這無(wú)形中增加了檔案工作人員的工作壓力。三是并非所有的電子文件都能打印成紙質(zhì)形式。比如，音頻、視頻形式的文件，在這種情況下，很難確保此類(lèi)文件的電子和紙質(zhì)形式信息的真實(shí)性和完整性，在信息內(nèi)容上極易不對(duì)稱(chēng)。四是許多企事業(yè)單位的檔案庫(kù)房里還存在大量尚未進(jìn)行數(shù)字化的紙質(zhì)檔案。

三、“單套制”管理模式分析

在“十三五”期間，國(guó)家在政府部門(mén)、企業(yè)、法院以及檔案館等領(lǐng)域分別進(jìn)行了“單套制”“單軌制”試點(diǎn)，成效較好。伴隨試點(diǎn)的開(kāi)展，“軌”“套”也進(jìn)入人們的視野。學(xué)者們從不同的角度對(duì)“軌”“套”進(jìn)行研究，得出不少的觀(guān)點(diǎn)。筆者在這里不對(duì)“軌”“套”做過(guò)多的說(shuō)明，只引用當(dāng)今檔案界普遍認(rèn)同的2019年馮惠玲教授所闡述的說(shuō)法，即“單軌雙軌是指文件完全在電子環(huán)境中運(yùn)行或是在電子、紙質(zhì)兩種環(huán)境中基本并行；單套雙套在這里是指只保存電子文件還是紙質(zhì)電子同時(shí)保存之意”。在《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，要推進(jìn)企業(yè)事業(yè)單位電子文件單套制歸檔從會(huì)計(jì)系統(tǒng)向管理系統(tǒng)、工程技術(shù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等更廣泛領(lǐng)域推廣。

1.外部環(huán)境分析

（1）各項(xiàng)政策制度支撐

從對(duì)電子文件歸檔單套制作出了明確要求的第13號(hào)令，到明確提出的電子公文單套制管理和對(duì)電子公文進(jìn)行四性檢查要求的第14號(hào)令，再到新修訂的《檔案法》，都從法律層面為電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理提供了依據(jù)。已經(jīng)出臺(tái)的《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在檔案制度規(guī)范建設(shè)工程中，明確了國(guó)家將從完善檔案標(biāo)準(zhǔn)體系、加快推進(jìn)《公務(wù)電子郵件歸檔管理規(guī)則》《電子檔案單套制管理一般要求》等標(biāo)準(zhǔn)的解讀和宣傳貫徹工作。

（2）綠色可持續(xù)發(fā)展理念

“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，堅(jiān)持綠色低碳，建設(shè)一個(gè)清潔美麗的世界，綠色低碳發(fā)展理念已蔚然成風(fēng)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，全面提高資源利用效率，加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，這是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。但是，如果在檔案管理模式上繼續(xù)長(zhǎng)時(shí)間地推行雙套制管理，它會(huì)造成對(duì)自然資源更大的破壞，同時(shí)浪費(fèi)大量的人力資源。因此，推行電子文件單套制管理符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，也充分體現(xiàn)了人們對(duì)美好生活的追求，真正實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境。

（3）信息化高速發(fā)展所需

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，電子文件的使用量日趨增長(zhǎng)，信息技術(shù)創(chuàng)新突飛猛進(jìn)，加快信息化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字國(guó)家已成為全球的共識(shí)。信息化是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必經(jīng)之路。在“十四五”時(shí)期，信息化將以信息為核心，人們通過(guò)信息的快速流動(dòng)，便捷的處理各類(lèi)信息，實(shí)現(xiàn)事物間的互聯(lián)與協(xié)同，數(shù)字化加速發(fā)展、使得城市更加智慧，治理效率也將得到大大提升。而檔案也是一種信息資源，同樣是國(guó)家信息化建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域，智慧檔案也正在興起。電子文件和電子檔案管理是信息化建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，單套制是電子文件管理的必然趨勢(shì)。

2.內(nèi)部環(huán)境分析

在“互聯(lián)網(wǎng)+檔案”新時(shí)代，伴隨OA系統(tǒng)、電子政務(wù)、無(wú)紙化辦公程度不斷加深，電子文件逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，文件的歸檔也由紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)向電子文件，電子文件單套制的優(yōu)勢(shì)日趨明顯。從率先在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、青島青啤公司、上海自貿(mào)區(qū)等地推行單套制的實(shí)踐結(jié)果可以看出，雖然推行試點(diǎn)的單位性質(zhì)、區(qū)域、工作業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同，如浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是官方為民辦事的一個(gè)平臺(tái)，也就是說(shuō)，它集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開(kāi)、互動(dòng)交流、數(shù)據(jù)開(kāi)放等功能于一體的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，青島則是集中從企業(yè)財(cái)務(wù)方面著手，上海則是從自貿(mào)區(qū)的全方位入手，加上現(xiàn)在能看到、聽(tīng)到的“一碼通行”“一證通用”“一站式”惠民服務(wù)等試點(diǎn)都各具特色，但是，它們中還是存在很多相似之處：主動(dòng)融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府建設(shè)中，“互聯(lián)網(wǎng)十政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)用，使得信息惠民便民水平大大提升，人們從中得到了高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；由政府部門(mén)出面，開(kāi)展各項(xiàng)調(diào)研，創(chuàng)造政策制度及經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠，為試點(diǎn)工作創(chuàng)造可行性條件，并隨時(shí)了解監(jiān)督工作進(jìn)展情況；加強(qiáng)對(duì)電子文件全過(guò)程實(shí)行監(jiān)督管控，尤其是加強(qiáng)對(duì)電子文件的前端控制，在最大限度上給予電子文件技術(shù)上和制度上的支持，并設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，全程監(jiān)督跟蹤，形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制。另外，就是人力物力財(cái)力的投入是必不可少的。

（1）建立健全管理制度

形成電子文件部門(mén)多，包括業(yè)務(wù)管理部門(mén)的承辦人、負(fù)責(zé)人、文件及數(shù)據(jù)錄入人員、信息管理部門(mén)管理人員及計(jì)算機(jī)技術(shù)人員，而且多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)；電子文件類(lèi)別多，包括文書(shū)、科技、專(zhuān)業(yè)、郵件、網(wǎng)頁(yè)、聲像等類(lèi)別，而且各個(gè)類(lèi)別的電子文件歸檔范圍、收集、整理、歸檔的程序和格式等依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不同。推行電子文件單套制應(yīng)當(dāng)仔細(xì)區(qū)分電子檔案與紙質(zhì)檔案管理的不同之處：兩者在歸檔方式、歸檔時(shí)間、保管、查詢(xún)和利用方式等都不同；如何確保電子文件的真實(shí)性、安全性等。因此，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)建立適合本單位管理制度，并明確各部門(mén)在電子文件歸檔和電子檔案管理中的職責(zé)和分工，凸顯檔案管理部門(mén)在其中承擔(dān)的責(zé)任至關(guān)重要。

（2）搭建協(xié)同系統(tǒng)，明確職責(zé)分工

推行單套制，就須在單位內(nèi)部搭建強(qiáng)有力的三大計(jì)算機(jī)系統(tǒng)：業(yè)務(wù)系統(tǒng)（形成或管理機(jī)構(gòu)活動(dòng)數(shù)據(jù)）和電子檔案管理系統(tǒng)（對(duì)電子檔案進(jìn)行采集、歸檔、編目、管理和處置）及數(shù)字檔案館應(yīng)用系統(tǒng)。公文擬制部門(mén)、檔案部門(mén)、信息部門(mén)、各業(yè)務(wù)部門(mén)要加強(qiáng)彼此間交流溝通，協(xié)調(diào)配合。

檔案管理部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)制定電子文件形成和歸檔規(guī)則，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)電子文件擬制部門(mén)或處理部門(mén)按歸檔要求對(duì)應(yīng)歸檔的電子文件進(jìn)行整理歸檔，電子文件形成部門(mén)根據(jù)檔案管理部門(mén)的要求負(fù)責(zé)對(duì)電子文件的收集、整理、著錄并及時(shí)向檔案管理部門(mén)進(jìn)行移交；信息（或技術(shù)）部門(mén)負(fù)責(zé)依據(jù)信息技術(shù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并積極參與電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，為檔案管理系統(tǒng)提供信息化技術(shù)支持；保密部門(mén)則負(fù)責(zé)監(jiān)督涉密電子文件歸檔和電子檔案的保密管理，只有各部門(mén)間的通力合作，才能確保整個(gè)流程運(yùn)行通暢。

明確各部門(mén)各環(huán)節(jié)職責(zé)。對(duì)電子文件歸檔程序進(jìn)行細(xì)分，對(duì)每一道程序所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任都明確到人，確保每個(gè)環(huán)節(jié)不出差錯(cuò)，各個(gè)過(guò)程都合規(guī)、合法合理。先由承辦人員對(duì)已辦結(jié)的電子文件進(jìn)行歸檔，錄入目錄等相關(guān)信息，掛接電子檔案，然后承辦人將此文件提交給相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人處審核，確保電子檔案的真實(shí)性和可靠性，防止文件在此過(guò)程中被無(wú)意或惡意改動(dòng)，當(dāng)負(fù)責(zé)人審核通過(guò)后，再由承辦人將電子文檔案提交到檔案管理系統(tǒng)，如負(fù)責(zé)人未審核通過(guò)，承辦人需根據(jù)審核人意見(jiàn)對(duì)電子文檔進(jìn)行修正，最后則由檔案管理系統(tǒng)的工作人員對(duì)電子文件進(jìn)行審核。在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中將歸檔要求、檔案分類(lèi)方案、歸檔范圍、保管期限表等要求提前內(nèi)嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，真正實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)歸檔，隨辦隨歸，同時(shí)確保系統(tǒng)間的兼容性實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

（3）運(yùn)用強(qiáng)有力的技術(shù)支撐

《檔案法》新修訂版中明確強(qiáng)調(diào)“電子檔案與傳統(tǒng)載體具有同等效力”。采取強(qiáng)有力的技術(shù)措施確保電子文件的真實(shí)性、完整性、安全性以及長(zhǎng)期可用性。當(dāng)一份電子文件在辦公自動(dòng)化系統(tǒng)里流轉(zhuǎn)傳輸，經(jīng)歷多次修改，形成定稿出臺(tái)歸檔，整個(gè)過(guò)程都蘊(yùn)含了許多重要信息。逐漸興起的電子簽章、數(shù)字簽名、身份認(rèn)證、可信時(shí)間戳、四性檢測(cè)技術(shù)等技術(shù)手段在電子文件單套制歸檔中的運(yùn)用在一定程度上保證了電子文件管理工作中的規(guī)范化。①電子簽章是電子簽名的一種表現(xiàn)形式。當(dāng)人們?cè)谙到y(tǒng)中遇到頁(yè)數(shù)很多的合同時(shí)，電子簽章（它利用圖像處理技術(shù)將電子簽名操作轉(zhuǎn)化為與紙質(zhì)文件蓋章相同的可視化效果，同時(shí)利用電子簽名技術(shù)保障電子信息的真實(shí)性和完整性以及簽名人的不可否認(rèn)性）很好地解決了人們對(duì)電子文件真實(shí)性的質(zhì)疑。②時(shí)間戳是由聯(lián)合信任時(shí)間戳服務(wù)中心簽發(fā)的一個(gè)電子憑證，是用來(lái)證明簽名前文件就已形成的憑證，即它通常是一個(gè)字符序列，只標(biāo)識(shí)某一刻的時(shí)間，只能表示一份數(shù)據(jù)在某個(gè)特定時(shí)間之前已經(jīng)存在的、完整的、可驗(yàn)證的數(shù)據(jù)。因此，它能有效地防止電子檔案的內(nèi)容被惡意篹改或替換，證明了電子文件的完整及形成時(shí)間。③四性檢測(cè)在實(shí)行電子文件單套制歸檔中至關(guān)重要。《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范》明確規(guī)定“對(duì)歸檔信息包進(jìn)行真實(shí)性、完整性、可用性、安全性等技術(shù)檢測(cè)和驗(yàn)證”的“四性”的檢測(cè)要求，主要是針對(duì)電子檔案易變、易逝、信息與載體可分離等特性而設(shè)計(jì)的。通過(guò)“四性”檢測(cè)能檢測(cè)出電子文件存在的問(wèn)題，如對(duì)信息包真實(shí)性進(jìn)行檢測(cè)以保證信息包信息組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)容符合要求，能檢測(cè)電子檔案是否還存在安全隱患等。

（4）加大人才培育力度

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在發(fā)展的主要任務(wù)中明確提出要加快推進(jìn)檔案人才培養(yǎng)，提升檔案智力支撐能力。新修訂的《檔案法》里第十一條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家加強(qiáng)檔案工作人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)”。因此，實(shí)行單套制歸檔就意味著對(duì)檔案工作者提出了更高的要求，主要應(yīng)做好以下三個(gè)方面的工作：第一，加強(qiáng)檔案人員的職業(yè)道德教育，大力弘揚(yáng)工匠精神，尤其是要講政治，要做一個(gè)政治可靠、忠于職守、盡職盡責(zé)的檔案人；第二，積極培育高質(zhì)量的檔案復(fù)合型、應(yīng)用型人才，既要加強(qiáng)檔案業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，又要注重信息化技術(shù)知識(shí)的培養(yǎng)；第三，要開(kāi)展多種形式的檔案展覽及宣傳活動(dòng)，通過(guò)對(duì)檔案的開(kāi)放及電子檔案資源需求、利用，從思想上促進(jìn)人們認(rèn)同電子文件、電子檔案的價(jià)值，形成上下聯(lián)運(yùn)機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

電子文件歸檔從“雙套制”轉(zhuǎn)到“單套制”已經(jīng)成為信息時(shí)代檔案工作的發(fā)展方向。隨著新一代信息技術(shù)在檔案工作中的廣泛應(yīng)用，檔案管理正朝著數(shù)字化、智能化方向發(fā)展，作為檔案工作者，要將檔案信息化建設(shè)融入數(shù)字中國(guó)建設(shè)中，努力學(xué)習(xí)新一代信息技術(shù)，大力推進(jìn)“增量電子化”，同時(shí)做好“存量電子化”，做到將各類(lèi)電子文件應(yīng)歸盡歸，電子檔案應(yīng)收盡收，實(shí)現(xiàn)電子檔案“單套制”管理，在檔案工作中實(shí)現(xiàn)檔案管理數(shù)字化。