全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況評估技術(shù)方法探討

馬 倩，張發(fā)民，王傳明，張軍政

(陜西省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，陜西 西安 710004)

為做好全國水土保持規(guī)劃的實(shí)施情況評估工作，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院每年都會(huì)根據(jù)上年度規(guī)劃評估工作開展情況，結(jié)合全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況核查技術(shù)方案調(diào)研情況，對評估指標(biāo)和賦分細(xì)則加以調(diào)整，以期對各省級水土保持規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行客觀、公正的評估，為國家全面掌握規(guī)劃實(shí)施情況、推動(dòng)地方落實(shí)水土保持主體責(zé)任，科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理，實(shí)施中央生態(tài)文明戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

1 規(guī)劃考核評估的必要性

全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評估是《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》等相關(guān)水土保持指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況考核評估的重要依據(jù)和支撐，是國家有關(guān)方面安排中央水土保持投資的重要依據(jù)[1-3]，是考核省級人民政府落實(shí)水土保持主體責(zé)任的手段之一。

2018年8月，水利部、發(fā)展改革委等七部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評估工作的通知》(水?！?018〕192號)，要求自2018年起對全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)水土保持規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全面評估與考核。為落實(shí)國務(wù)院的批復(fù)，切實(shí)掌握規(guī)劃實(shí)施情況和規(guī)劃確定的年度水土流失治理目標(biāo)任務(wù)完成情況，推動(dòng)地方主體責(zé)任落實(shí)，由水利部牽頭組織開展了全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況的考核評估工作。對考核結(jié)果不合格的省級人民政府，提出限期整改要求?？己嗽u估結(jié)果與中央資金項(xiàng)目安排、政府績效評價(jià)掛鉤，并通過整改、約談、通報(bào)、責(zé)任追究等手段，確保考核評估工作真正發(fā)揮作用。

因此，作為新時(shí)代落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和國家發(fā)展戰(zhàn)略要求的重要抓手，對規(guī)劃實(shí)施情況的考核評估是非常必要的，這對科學(xué)推進(jìn)我國水土流失綜合治理具有重要意義。

2 現(xiàn)有規(guī)劃評估技術(shù)方法分析及建議

目前的考核評估方法采取定量與定性相結(jié)合的方式開展。為確?？己嗽u估工作的順利進(jìn)行，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)管理、空間分析等信息技術(shù)手段，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院聯(lián)合北京地拓科技發(fā)展有限公司，在充分調(diào)研和需求論證的基礎(chǔ)上，充分利用和發(fā)揮全國水土保持規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)的數(shù)據(jù)資源和技術(shù)優(yōu)勢，對DTGIS支撐系統(tǒng)進(jìn)行了技術(shù)升級，成功開發(fā)出全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況信息管理系統(tǒng)[2]。

為核實(shí)各地上報(bào)的水土流失治理目標(biāo)完成情況、水土流失治理工程實(shí)施情況和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治情況，在省、縣兩級用戶進(jìn)行系統(tǒng)填報(bào)的基礎(chǔ)上，通過信息管理系統(tǒng)核查任務(wù)抽樣子系統(tǒng)，隨機(jī)抽取復(fù)核縣，復(fù)核縣將年度水土流失治理措施全部落實(shí)到圖斑上(圖斑矢量化數(shù)據(jù))，隨后按一定比例隨機(jī)抽取核查圖斑，利用衛(wèi)星遙感影像、無人機(jī)等技術(shù)手段，對抽取圖斑進(jìn)行核查，按核查圖斑的有效面積占核查圖斑面積的比例，同比例復(fù)核各地上報(bào)的治理任務(wù)。

2021年規(guī)劃實(shí)施情況評估，采用七大指標(biāo)和2個(gè)加分、扣分項(xiàng)，對省級水土保持規(guī)劃總體目標(biāo)任務(wù)、綜合治理、預(yù)防保護(hù)和綜合監(jiān)管四個(gè)方面進(jìn)行評估。七大指標(biāo)為：水土保持率變化情況、水土流失治理目標(biāo)完成情況、水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施情況、水土保持重點(diǎn)工程質(zhì)量效益情況、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持情況、水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核情況、水土保持監(jiān)測和信息化應(yīng)用情況等。

規(guī)劃考核評估作為生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)之一，其考核評估指標(biāo)應(yīng)從適應(yīng)新時(shí)代水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展階段的新要求，從推動(dòng)水土保持行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，從維護(hù)和堅(jiān)決落實(shí)《中華人民共和國水土保持法》及《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》的權(quán)威性出發(fā)，緊密結(jié)合水利部年度水土保持工作要點(diǎn)，圍繞強(qiáng)化體制機(jī)制法治管理、持續(xù)推動(dòng)水土保持改革創(chuàng)新、加快智慧水土保持建設(shè)、加強(qiáng)水土保持重大科技問題研究等方面，及時(shí)調(diào)整考核評估指標(biāo)。這對提升水土保持在生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場地位、提高全社會(huì)對水土保持工作的重視，是非常必要的。

2.1 水土保持率變化情況

水土保持率變化情況考核評估指標(biāo)為：根據(jù)各省年度水土保持率與該省上年度的水土保持率相比的增加值與“十四五”水土保持率年度增加目標(biāo)值的比值賦分。“十四五”水土保持率年度增加目標(biāo)值采用《水土保持“十四五”改革發(fā)展實(shí)施方案》確定的各省水土保持率“十四五”末目標(biāo)值與2020年度各省水土保持率差值的1/5。

“十四五”水土保持率年度增加目標(biāo)值是一個(gè)相對的靜態(tài)考核指標(biāo)(即不變值)，無法反映各省水土保持率年際動(dòng)態(tài)變化情況，也不能反映各省年度水土流失面積動(dòng)態(tài)變化情況。建議按各省年度水土保持率增幅(%)作為考核評估指標(biāo)，即考評年度水土保持率與上年度水土保持率的差值除以該省上年度水土保持率(%)，該指標(biāo)是一個(gè)相對的動(dòng)態(tài)變化指標(biāo)，更能反映各省的年際變化情況。

2.2 水土保持治理目標(biāo)完成情況

各省新增水土流失治理面積完成情況采用年度新增水土流失治理面積與《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》分省水土流失治理年度平均目標(biāo)值的比值情況賦分。

水土保持治理目標(biāo)完成情況是在省、縣兩級用戶完成全國水土保持規(guī)劃實(shí)施情況信息管理系統(tǒng)填報(bào)的基礎(chǔ)上，在省級水土流失治理任務(wù)重和輕的縣中各隨機(jī)抽取一個(gè)縣，通過衛(wèi)星遙感和無人機(jī)方式，對主要措施圖斑進(jìn)行抽查復(fù)核，根據(jù)抽查復(fù)核結(jié)果，同比例核定各省實(shí)際完成的年度新增水土流失治理面積。因此，明確省級和縣級用戶的填報(bào)要求是準(zhǔn)確評估各省水土保持治理目標(biāo)完成情況的關(guān)鍵一環(huán)。

現(xiàn)有技術(shù)方案要求在系統(tǒng)填報(bào)時(shí)，省級用戶須按投資主體和治理措施類型進(jìn)行匯總、填報(bào)，而縣級用戶只需要填報(bào)年度新增水土流失治理面積總數(shù)，無須按措施類型和投資主體分解新增治理任務(wù)，因此目前的系統(tǒng)填報(bào)要求，只能從治理面積總數(shù)而無法從投資主體和措施類型上對省縣兩級用戶進(jìn)行一致性印證。具體改進(jìn)建議為：①在系統(tǒng)填報(bào)方面，縣級用戶和省級用戶均按投資主體和治理措施類型進(jìn)行填報(bào)，便于相關(guān)部門掌握各縣各投資主體實(shí)施的各項(xiàng)治理措施面積情況，避免縣級在核查階段，隨意調(diào)整投資主體和治理措施類型；②在核查圖斑上傳方面，將現(xiàn)在的按核查縣上傳全縣當(dāng)年新增治理措施圖斑，調(diào)整為按投資主體和治理措施類型在所有實(shí)施該類措施的縣級用戶中隨機(jī)抽取一定比例，抽中的復(fù)核縣，只上傳該縣全部該類型措施圖斑，不再上傳全縣所有措施類型圖斑，這樣做的優(yōu)點(diǎn)在于增加核查縣樣本數(shù)量，提高核查的精度，而且可以督促各縣級用戶認(rèn)真對待規(guī)劃評估工作；③在有效封禁治理措施界定方面，將目前的“封禁治理措施圖斑內(nèi)措施實(shí)施前水土流失面積占比應(yīng)≥15%”視為有效封禁面積，調(diào)整為按上年度水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測成果進(jìn)行判定，即封禁治理圖斑位于輕度以上侵蝕區(qū)的，即可視為有效封禁，簡單易操作。

2.3 水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施情況

2021年水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施情況根據(jù)水土保持重點(diǎn)工程任務(wù)完成率、初步設(shè)計(jì)(實(shí)施方案)批復(fù)率和竣工驗(yàn)收率三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評估。

水土保持重點(diǎn)工程任務(wù)完成率復(fù)核方法分成兩種：一是對小流域綜合治理和坡耕地水土流失綜合治理任務(wù)完成情況，北方各省按完成年度治理任務(wù)的80%，南方各省按完成年度治理任務(wù)的90%進(jìn)行評估，核查時(shí)按措施類型(如梯田、水土保持林、經(jīng)濟(jì)林、種草、封禁治理和其他措施)，隨機(jī)抽取措施圖斑進(jìn)行核查，核查方法與水土流失治理目標(biāo)完成情況一致；二是對淤地壩和淤地壩除險(xiǎn)加固(統(tǒng)一簡稱“淤地壩”，下同)建設(shè)任務(wù)完成情況，核查方法采取從核查縣上傳的工程項(xiàng)目名單中隨機(jī)抽查5座進(jìn)行核實(shí)，即按實(shí)際完工的座數(shù)與核查座數(shù)的比例，同比例核定各省年度完成情況。該方法的缺點(diǎn)在于，核查任務(wù)很可能過于集中于1～2個(gè)縣，無法全面核查各省的國家水土保持重點(diǎn)工程完成情況。建議國家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目賦分從5分提高到10分，加大國重項(xiàng)目考核力度，引導(dǎo)地方政府加大對國重項(xiàng)目的重視程度。指標(biāo)計(jì)算方法調(diào)整為：國重項(xiàng)目最終賦分=(各項(xiàng)當(dāng)年治理任務(wù)平均完成率+上年度治理項(xiàng)目平均竣工驗(yàn)收率)/2×(實(shí)際配套資金/計(jì)劃配套資金)×10。

建議治理措施面積核查方法按措施類型在各省實(shí)施水土保持重點(diǎn)工程的所有縣中，分散隨機(jī)抽取，擴(kuò)大復(fù)核縣數(shù)量，核查縣只上傳抽中的措施類型圖斑。對于淤地壩工程，在全省實(shí)施該類工程的縣中，分散隨機(jī)抽10～20座淤地壩，抽中的淤地壩工程，按要求上傳工程位置數(shù)據(jù)，避免核查工程集中于1～2個(gè)核查縣，增加核查樣本數(shù)量，提高核查精度。

初步設(shè)計(jì)(實(shí)施方案)批復(fù)率，是根據(jù)各省年度國家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)(實(shí)施方案)批復(fù)情況進(jìn)行評估，其目的是加快工程進(jìn)度，督促相關(guān)職能部門及時(shí)組織開展初步設(shè)計(jì)(實(shí)施方案)的技術(shù)審查和計(jì)劃下達(dá)。但受技術(shù)水平和能力的限制，初步設(shè)計(jì)(實(shí)施方案)質(zhì)量參差不齊，從地勘、編寫設(shè)計(jì)報(bào)告、提交技術(shù)審查，到批復(fù)、辦理前置手續(xù)等，時(shí)間跨度比較長，如果人為加快審批速度，容易將“容錯(cuò)審批”變成“容錯(cuò)設(shè)計(jì)和容錯(cuò)審查”，為工程后期施工埋下安全隱患。因此，建議取消初步設(shè)計(jì)(實(shí)施方案)批復(fù)率指標(biāo)。

2.4 水土保持重點(diǎn)工程質(zhì)量效益情況

工程建設(shè)質(zhì)量效益情況主要根據(jù)相關(guān)部門工程質(zhì)量督查結(jié)果及整改情況和工程實(shí)施區(qū)域群眾滿意度調(diào)查情況(即群眾滿意度調(diào)查表)進(jìn)行評估，但群眾滿意度調(diào)查表是否反映了群眾的真實(shí)意圖，值得質(zhì)疑。建議取消群眾滿意度調(diào)查表。

2.5 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持情況

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持情況考核評估指標(biāo)主要是根據(jù)違法違規(guī)行為問題的認(rèn)定、查處、整改等情況和水土保持監(jiān)管制度建設(shè)落實(shí)情況，加密開展遙感監(jiān)管等賦分。

建議增加上年度省級水土保持方案技術(shù)評審質(zhì)量抽查情況考核內(nèi)容，將是否實(shí)行各部門聯(lián)合監(jiān)管納入考核評估體系，以考核評估推動(dòng)水土保持監(jiān)管能力和水平提升[4]。建議賦分值從25調(diào)整到20，同時(shí)按現(xiàn)有計(jì)算方法，最終得分=賦分結(jié)果×(1-上年度方案質(zhì)量不合格數(shù)/該省抽查數(shù))/100。

2.6 水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核情況

根據(jù)省級人民政府對市縣級人民政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核實(shí)施情況進(jìn)行賦分。根據(jù)《中國水土保持公報(bào)(2020年)》，截至2020年底，全國30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了省級人民政府對市縣級人民政府的目標(biāo)責(zé)任制考核辦法，26個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)開展了水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核工作。

建議將考核評估重點(diǎn)調(diào)整到考核結(jié)果的實(shí)效上來，除現(xiàn)有的將考核結(jié)果是否通報(bào)市縣級人民政府、是否納入省級人民政府綜合考核、是否納入省級部門定性考核作為賦分標(biāo)準(zhǔn)外，增加考核評估結(jié)果量化指標(biāo)，同時(shí)將該指標(biāo)分值從10分調(diào)整為5分。省級水保部門對市縣考核并下發(fā)文件的賦5分，反之賦0分。

2.7 水土保持監(jiān)測和信息化應(yīng)用情況

水土保持監(jiān)測及信息化應(yīng)用情況，包括動(dòng)態(tài)監(jiān)測組織實(shí)施及經(jīng)費(fèi)保障情況、動(dòng)態(tài)監(jiān)測任務(wù)完成情況和水土保持信息數(shù)據(jù)錄入情況三部分。建議加大監(jiān)測機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立完成年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測任務(wù)和經(jīng)費(fèi)保障情況分值，督促各地財(cái)政增加對水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障和信息化應(yīng)用的資金投入，提高動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果的應(yīng)用力度，加大水土保持基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息庫(如兩區(qū)劃分圖斑化、小流域劃分及數(shù)據(jù)庫、淤地壩基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等)建設(shè)力度，推動(dòng)水土保持大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部門信息共享和協(xié)同監(jiān)管。

2.8 加分與扣分項(xiàng)

加分項(xiàng)目前主要體現(xiàn)在示范載體創(chuàng)建、經(jīng)費(fèi)投入、體制機(jī)制創(chuàng)新、援藏、援疆等方面，建議增加水土保持基礎(chǔ)科學(xué)研究考核內(nèi)容，取消援藏、援疆成效考核內(nèi)容。

扣分項(xiàng)除維持現(xiàn)有發(fā)生嚴(yán)重人為水土流失危害事件、水土保持工程建設(shè)管理方面出現(xiàn)重大責(zé)任事故、違規(guī)違紀(jì)使用資金、上級部門布置的重要工作落實(shí)不力等幾大扣分情形外，建議將抽查圖斑是否存在大比例核減情況及相應(yīng)程度加以量化。同時(shí)，扣分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可從5分不對等增加到10分，以提升扣分項(xiàng)的震懾作用。

3 建議新增評估內(nèi)容討論

除對現(xiàn)有考核指標(biāo)進(jìn)行修正、完善外，建議新增以下指標(biāo)。

3.1 年度水土保持補(bǔ)償費(fèi)投入情況

水土保持補(bǔ)償費(fèi)投入包括水土保持工程投入，基礎(chǔ)科研投入，新技術(shù)新材料應(yīng)用投入和智慧水保建設(shè)項(xiàng)目投入。《中華人民共和國水土保持法》第三十二條規(guī)定，水土保持補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理；《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》第四章第十九條規(guī)定“水土保持補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理，主要用于被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被恢復(fù)治理工程建設(shè)”，第二十三條規(guī)定“各級財(cái)政、水行政主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按規(guī)定使用水土保持補(bǔ)償費(fèi)，確保?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁截留、轉(zhuǎn)移、挪用資金和隨意調(diào)整預(yù)算”。

但實(shí)際情況是，各地挪用水土保持補(bǔ)償費(fèi)用于非水土流失治理工程是常態(tài)。因此，有必要增加“年度水土保持補(bǔ)償費(fèi)投入”考核評估指標(biāo)，按評估年水土保持補(bǔ)償費(fèi)投入占上年度水土保持補(bǔ)償費(fèi)收入的比值情況賦分，比值高于30%以上的，賦10分，低于10%的，賦0分，10%～30%之間的，按比值除以30%所得值乘以10分計(jì)算得分。引導(dǎo)地方政府遵法守法，加大各方面的水土保持投入，適應(yīng)新時(shí)代水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 基層干部隊(duì)伍和基礎(chǔ)能力建設(shè)情況

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制”，“省級層面要履行好主體責(zé)任，加強(qiáng)組織動(dòng)員和推進(jìn)實(shí)施，市縣層面按照部署逐項(xiàng)落實(shí)到位”。因此，加大基層技術(shù)人員培訓(xùn)、改善辦公條件、更新設(shè)備、提升水保行業(yè)的社會(huì)地位、穩(wěn)定基層隊(duì)伍人心，是當(dāng)務(wù)之急。

建議新增“基層干部隊(duì)伍和基礎(chǔ)能力建設(shè)情況”評估指標(biāo)，引導(dǎo)各級政府加強(qiáng)市縣級水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)和技術(shù)隊(duì)伍能力建設(shè)，穩(wěn)定基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍人心，確保全國水土保持規(guī)劃確定的各項(xiàng)年度治理任務(wù)、水利部年度水土保持工作要點(diǎn)得以落實(shí)。

4 結(jié) 論

全國水土保持規(guī)劃作為國家水行政主管部門法定的四大基礎(chǔ)規(guī)劃之一，是全國預(yù)防和治理水土流失的總體戰(zhàn)略部署。及時(shí)調(diào)整考核評估指標(biāo)，有利于發(fā)揮考核結(jié)果的引導(dǎo)和“指揮棒”作用，有利于推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施，有利于實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中確定的各項(xiàng)中長期發(fā)展目標(biāo)。