我國健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的脆弱性分析與研究

王明偉 吳香芝

（1.中國礦業(yè)大學體育學院 江蘇 徐州 221009；2.江蘇師范大學體育學院 江蘇 徐州 221116）

前言

2016年在《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導意見》以前，已經(jīng)有一些體育改革政策、體育產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展政策中涉及到體育健身休閑產(chǎn)業(yè)，并對我國健身休閑產(chǎn)業(yè)起到了重要影響作用。到目前為止，我國已經(jīng)形成了健身休閑種類繁多、經(jīng)營管理模式多樣、多種項目各具特色的健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀態(tài)?！扼w育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類（試行）》（2008）規(guī)定了體育健身休閑業(yè)的經(jīng)濟代碼,并作為體育產(chǎn)業(yè)的一種細分業(yè)態(tài)確定了下來。但是在相關(guān)研究成果中，體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的研究主要分布在體育產(chǎn)業(yè)政策或者體育健身休閑產(chǎn)業(yè)的研究中，對體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的專門研究很少。分析我國健身休閑業(yè)政策發(fā)展過程，審視發(fā)展特點，正視其自身存在的脆弱性，并提出優(yōu)化的對策和建議，對優(yōu)化我國健身休閑業(yè)政策體系，完善體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程，優(yōu)化體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果具有重要實踐價值。

1、健身休閑產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程

1993年推出的《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》確定了體育可以通過市場手段發(fā)展的思路，對健身休閑產(chǎn)業(yè)化的啟動起到了積極影響作用；1995年發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》強調(diào)了我國發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的必要性和緊迫性，在當時體育市場發(fā)展初期為健身休閑業(yè)提供了發(fā)展依據(jù)和發(fā)展方向，并且因此在我國大、中型城市立即掀起一股健身熱的現(xiàn)象，并不斷蔓延到中小城市；《關(guān)于加強體育市場管理的通知》（國家體委，1994）和《關(guān)于進一步加強體育經(jīng)營活動管理的通知》（國家體委，1996）都分別規(guī)定：“從事體育健身、體育娛樂等體育市場活動的經(jīng)營主體必須具有相應(yīng)的資格條件，且必須得到體育行政機構(gòu)的審批方可開展經(jīng)營活動”，對我國體育健身休閑市場起到了規(guī)范作用。健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策發(fā)展初期，也是我國健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的試探期，國家對健身休閑產(chǎn)業(yè)保持比較謹慎的發(fā)展態(tài)度，在政策設(shè)計上體現(xiàn)出要放開健身休閑市場，但是又擔心放開過度而采取了嚴格管制的態(tài)度。因此設(shè)計的政策體現(xiàn)出既鼓勵體育健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展又采取嚴格審批的管理方式。

我國社會主義市場經(jīng)濟和體育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展到2000年之際，政府對市場的嚴格管制模式開始松動，針對國家對市場管制過多的現(xiàn)象進行了行政改革。隨著2003年《行政許可法》的頒布，小政府大社會的行政管理思路開始在社會主義市場中得到實踐，政府對體育市場的管理方式也得到了轉(zhuǎn)變。許多體育行政審批項目被取消，其中就包括經(jīng)營一般體育健身休閑事項的行政審批，健身休閑產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)內(nèi)容由原來的保守性管制轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放性的寬松管理方式；另一方面，市場介入公共體育服務(wù)的政策也充分體現(xiàn)了出來?！度窠∩項l例》（2009），明確提出公共體育場地可以通過市場手段為人們提供健身休閑服務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》（2010）指出要重點發(fā)展健身休閑業(yè)。國家“十二五”期間又強調(diào)了重視群眾體育和體育公共服務(wù)的戰(zhàn)略部署，為健身休閑業(yè)的發(fā)展開拓了廣闊空間。這些內(nèi)容在一定程度上都表明國家對健身休閑產(chǎn)業(yè)不僅進行簡政放權(quán)而且轉(zhuǎn)向了國家應(yīng)該對健身休閑產(chǎn)業(yè)進行扶持的態(tài)度，同時強調(diào)了健身休閑業(yè)不僅是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)，還是滿足人們的健身需求、解決政府公共體育服務(wù)供給不足的重要途徑。

我國體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域長期存在健身休閑服務(wù)供給不足和健身休閑消費不足并存的現(xiàn)象，不僅成為我國體育健身休閑產(chǎn)業(yè)的瓶頸，而且對我國體育賽事產(chǎn)業(yè)和群眾體育參與也產(chǎn)生了阻滯作用。我國對體育公共服務(wù)或者群眾體育服務(wù)，乃至體育用品業(yè)進行的傾斜扶持政策均早于對健身休閑產(chǎn)業(yè)的扶持，而從產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角對健身休閑產(chǎn)業(yè)進行扶持的政策是在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》（2010）之后開始的，隨之《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》（2011）提出“要以發(fā)展體育健身休閑業(yè)為先導，加大扶持力度，完善產(chǎn)業(yè)政策體系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，之后的體育健身休閑產(chǎn)業(yè)才真正得到扶持。健身休閑產(chǎn)業(yè)的扶持首先在江蘇得到落實，江蘇省首先開始落實體育產(chǎn)業(yè)引導資金，不論是在省級和市級范圍內(nèi)，均有健身休閑產(chǎn)業(yè)項目得到資助。隨后在浙江、北京、上海等地區(qū)也開始有健身休閑產(chǎn)業(yè)得到扶持發(fā)展資金。盡管之前有一些體育產(chǎn)業(yè)扶持政策，但是涉及到健身休閑產(chǎn)業(yè)的成分相對較少，而主要集中在體育用品和體育賽事領(lǐng)域，健身休閑產(chǎn)業(yè)被扶持的力度至今也不及體育用品業(yè)和體育賽事產(chǎn)業(yè)。

2、健身休閑產(chǎn)業(yè)政策特點

我國體育事業(yè)開始產(chǎn)業(yè)化發(fā)展初期，政策對健身休閑產(chǎn)業(yè)采取了放開管制并存的態(tài)度，然后過渡到放松，接著又采取了扶持的態(tài)度。時間節(jié)點主要為1993年和1995年的放開政策、2003年的扶持政策、2010年和2014年的扶持政策。1993年國家開始放開體育市場，但是同時又擔心市場混亂而立刻采取了嚴格管制態(tài)度。分別在1994年和1996年制定了比較嚴格的管理體育經(jīng)營活動的政策文件，分別指出各級政府體育行政機關(guān)，及中央和地方的體育局或者文體局是體育行政管理機關(guān)。在當時的歷史條件下，健身休閑產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體只有經(jīng)過體育部門批準才可以獲得經(jīng)營資格。一直到2003年《行政許可法》的出臺后,開始有相關(guān)政策文件為體育健身休閑經(jīng)營活動松綁，除特殊體育項目外，體育健身休閑產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的前置審批全部被取消。健身休閑產(chǎn)業(yè)得到了前所未有的發(fā)展空間，當時全國健身會所和健身休閑度假機構(gòu)數(shù)量一度增多。十來年之后，健身休閑產(chǎn)業(yè)進入了發(fā)展低谷期，全國大小城市頻繁出現(xiàn)健身休閑會所的倒閉現(xiàn)象。隨后健身休閑產(chǎn)業(yè)進入被扶持的階段，主要體現(xiàn)在2010年的 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》（國務(wù)院辦公廳），提出政府可以通過安排補助資金等方式促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在之后的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國務(wù)院，2014），以及為了落實體育產(chǎn)業(yè)政策而制定的各種若干政策文件中出現(xiàn)了一些扶持健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策內(nèi)容。受2020年新冠疫情影響，很多稅費減免政策也輻射到了健身休閑產(chǎn)業(yè)。

健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果在政策初步發(fā)展時期和政策轉(zhuǎn)型階段體現(xiàn)出不穩(wěn)定的狀態(tài)，而在政策扶持階段體現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)。政策初步發(fā)展時期效果不穩(wěn)定的主要原因為：首先，是體育市場放開和管制并存，同時面臨著國有體育資本與社會資本的不同運作機制，加上市場體制不夠健全的現(xiàn)實情況，早期相關(guān)政策對健身休閑產(chǎn)業(yè)的影響作用并不穩(wěn)定。隨著社會的發(fā)展，政府放管服不斷推進、產(chǎn)業(yè)發(fā)展愈加成熟、經(jīng)營企業(yè)市場規(guī)范意識提高，而且出臺了健身休閑產(chǎn)業(yè)專門政策，健身休閑產(chǎn)業(yè)投資與經(jīng)營行為愈加科學和理智，健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果體現(xiàn)出比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

3、我國健身休閑業(yè)政策的脆弱性

3.1、政策設(shè)計的脆弱性

我國健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計在社會主義市場經(jīng)濟制度確定之后才有所涉及，而且一直到2016年才出臺了一部比較完整的健身休閑產(chǎn)業(yè)政策文件。健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計一直附屬在服務(wù)業(yè)政策、文化娛樂業(yè)政策、體育產(chǎn)業(yè)政策、群眾體育政策文件中。早期健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的設(shè)計方面，通常是一種鼓勵性態(tài)度，缺少具體的落實方案。發(fā)展目標的設(shè)計也比較模糊，通常因此而難以在實際操作中有效發(fā)揮作用。健身休閑產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計的脆弱性是由健身休閑產(chǎn)業(yè)在社會發(fā)展中的必要性決定的，與我國經(jīng)濟發(fā)展模式和體育事業(yè)發(fā)展需求密切相關(guān)。在以解決溫飽問題和樹立國家國際地位的社會環(huán)境下，主要以積累財富為主和獲得競技體育成績?yōu)橹?，體育健身休閑生活并不被鼓勵，也難以設(shè)計非常明確的健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標和具體的體育健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。而在小康生活和休閑生活方式的提倡過程中，盡管健身休閑受到重視，但是我國體育事業(yè)對健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求依然不及競技體育、學校體育和群眾體育。盡管在過去的十多年中，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到高度重視，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展呼聲高漲，但是健身休閑產(chǎn)業(yè)所受到的重視程度都不及賽事產(chǎn)業(yè)和體育用品業(yè)受到的扶持力度大。因此在長期的健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計過程中，并沒有在相關(guān)政策文件內(nèi)容中體現(xiàn)出較大的分量。我國健身休閑產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計的脆弱性還體現(xiàn)在全國性政策的設(shè)計難以適應(yīng)我國不同地區(qū)的社會發(fā)展環(huán)境和不同健身休閑項目的具體需求。通常情況下，在地方政策的制定過程中，為了節(jié)省政策制定成本，依然將健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計與其他政策一并設(shè)計，而且也難以對不同項目分別設(shè)計。

3.2、政策執(zhí)行的脆弱性

政策執(zhí)行是政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是達到政策目的的必然環(huán)節(jié)。但是在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中，常常達不到加快健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策初期落實以來，公共體育資源的產(chǎn)業(yè)化運作躡手躡腳，系統(tǒng)內(nèi)部資源的開放和開發(fā)始終受到限制。在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策大幅松綁、相關(guān)稅費減免和補貼政策開始落實時，健身休閑產(chǎn)業(yè)又出現(xiàn)了盲目投資，導致很多健身休閑企業(yè)類型經(jīng)歷急劇增長又快速跌落的現(xiàn)象。經(jīng)歷了快速增加和快速倒閉的健身休閑會所盡管已經(jīng)享受到各種各樣的優(yōu)惠政策，但是由于場地和人工成本的不斷攀升，多數(shù)會所的經(jīng)濟效益并不理想。保齡球、臺球和高爾夫等健身休閑企業(yè)經(jīng)歷暴漲后的跌落，到目前為止依然萎靡不振。在目前健身休閑產(chǎn)業(yè)可以享受來自全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等眾多優(yōu)惠政策，但是很多優(yōu)惠最終要落實到地方政府的財政支出，最終因為受地方政府財政能力、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地方官員的重視程度等因素的影響而獲得優(yōu)惠的機會非常少，只有極少數(shù)企業(yè)能夠獲得。

3.3、政策監(jiān)管機制的脆弱性

在我國健身休閑產(chǎn)業(yè)政策開始初期，也是體育事業(yè)通過市場化手段開始的時期，國家為了防止不良市場行為對體育事業(yè)的危害而采取了比較嚴格的管理方式。但是由于缺乏監(jiān)管制度，依然有很多規(guī)避政策的行為，一方面體現(xiàn)在體育公共資源不能有效創(chuàng)造價值，也不能充分為人們提供健身休閑服務(wù)，另一方面體現(xiàn)在社會資源進入健身休閑市場的門檻過高，很難進入體育健身休閑市場。而在2000年以后，我國體育市場開始大幅度放開，健身休閑經(jīng)營的前提性審批取消、相關(guān)稅率普遍降低，健身休閑產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。但是由于沒有及時跟進相關(guān)的監(jiān)控措施，出現(xiàn)了盲目投資的現(xiàn)象，最終導致健身休閑服務(wù)供給持續(xù)上升，而健身休閑企業(yè)又持續(xù)倒閉共存的現(xiàn)象。而且出現(xiàn)了很多健身休閑企業(yè)與消費者之間的糾紛事件，還有一些高危型健身休閑企業(yè)的人身傷亡事件。到目前為止，健身休閑市場機制基本健全，健身休閑產(chǎn)業(yè)中的各類糾紛的處理方式也有了有效解決的途徑，健身休閑產(chǎn)業(yè)進入了被扶持的階段。而在扶持資金的申請和使用方面依然存在監(jiān)督問題，盡管在2014年之后接連出臺了多部與體育健身休閑產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文件，但是地方性配套措施跟進不夠。經(jīng)過對我國若干地區(qū)健身休閑產(chǎn)業(yè)扶持資金的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策扶持方面容易通過規(guī)避政策風險產(chǎn)生官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象。在調(diào)查過程中還發(fā)現(xiàn)在反腐倡廉工作中，由于一些體育行政官員被涉及而導致一些健身休閑產(chǎn)業(yè)的財政補貼政策被叫停，出現(xiàn)了相關(guān)人員的“怠工”現(xiàn)象。實際上則是政策監(jiān)督機制不健全，行政執(zhí)法風險系數(shù)偏高而導致的結(jié)果。

4、優(yōu)化我國健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的建議

4.1、遵循健身休閑產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展規(guī)律，有效發(fā)揮政策執(zhí)行效果

在我國健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的整個發(fā)展過程中，在對市場的干預(yù)方式、政策效果、政策表現(xiàn)形式等諸多方面體現(xiàn)其發(fā)展的規(guī)律和特點，同時也客觀反映了在演變過程中的脆弱性。目前健身休閑產(chǎn)業(yè)政策受國家經(jīng)濟、體育強國建設(shè)、冬季奧運會等諸多方面的影響而處于快速增加的趨勢。但是健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果依然依賴于與之相關(guān)的稅費政策文件，以及健全的政策執(zhí)行監(jiān)督機制。各級政府在不僅要設(shè)計具有執(zhí)行力的融合性政策文件，還要提高政策執(zhí)行監(jiān)督水平，防止健身休閑產(chǎn)業(yè)政策腐敗和政策怠工，以達到健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的良好效果。

4.2、順應(yīng)健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，滿足健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個逐漸提高的過程，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，健身休閑需求越高，市場空間也越大。在設(shè)計健身休閑產(chǎn)業(yè)政策時，不能刻意拔高健身休閑產(chǎn)業(yè)的位置，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，設(shè)計適合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的健身休閑產(chǎn)業(yè)政策。不同的健身休閑產(chǎn)業(yè)類型對當?shù)匚幕?、旅游、人口密度、消費偏好等資源的需求程度也不同，要根據(jù)健身休閑產(chǎn)業(yè)的不同項目需求，與當?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)有效融合，有針對性地設(shè)計健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案。在政策的執(zhí)行過程中，也應(yīng)該考慮當?shù)刎斦芰Γ鶕?jù)當?shù)亟∩硇蓍e產(chǎn)業(yè)的實際需求有所為有所不為地落實我國健身休閑產(chǎn)業(yè)政策。