加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理 助推村級集體經(jīng)濟發(fā)展
——以山東省寧陽縣為例

山東理工大學(xué) 韓鑫玉

在社會主義發(fā)展的新時期，面對新形勢、新國情，習(xí)近平總書記提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要重點推進我國三農(nóng)工作的全面升級發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，規(guī)范、健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理顯得尤為重要。集體資產(chǎn)是壯大村集體經(jīng)濟和推進共同富裕的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。管理好、利用好農(nóng)村集體資產(chǎn)，守好家底子，對于確保集體資產(chǎn)安全，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，切實增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等都有著舉足輕重的意義。①

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)涵

根據(jù)1995年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》指出，農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織所有的資產(chǎn)，主要包括集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源；集體所有的各種流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。

2007年《中華人民共和國物權(quán)法》中將集體資產(chǎn)分為不動產(chǎn)和動產(chǎn)，細化了集體資產(chǎn)的內(nèi)容，添加了“集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施等；集體所有的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；集體所有其他不動產(chǎn)和動產(chǎn)”。2016年《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》及2020年《中華人民共和國民法典》中將集體資產(chǎn)分為三類，即：資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)三個大方面。簡言之，農(nóng)村集體資產(chǎn)即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資金、資產(chǎn)和資源，俗稱農(nóng)村“三資”，屬于全體成員和集體所有。

二、寧陽縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

中共中央、國務(wù)院從2016年開始全面實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作，山東省寧陽縣從2017年開始成為改革試點，2019年基本全部改革完成。

近年來，寧陽縣通過抓制度建設(shè)，促代理中心規(guī)范運行，使農(nóng)村集體“三資”管理工作基本走上了規(guī)范化、制度化的軌道。先后制定出臺了《寧陽縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”管理辦法》《寧陽縣關(guān)于印發(fā)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)管理暫行辦法的通知》《寧陽縣進一步規(guī)范農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心運行的通知》等制度性文件，建立了代管資金月報備案制度、財務(wù)督查審計制度、電子平臺記賬制度、財務(wù)管理核算制度、合同公章管理制度、現(xiàn)金管理制度等十余項工作制度，特別是2019至2020年在掃黑除惡專項斗爭中開展了農(nóng)村集體“三資”清理行動，累計糾正不合理和未履行合同2000余份，收回機動地、“四荒”地、宅基地等各類土地5萬余畝，村集體直接增加收入3000余萬元，通過公開發(fā)包或自主經(jīng)營，每年可穩(wěn)定增收1500余萬元。通過一系列的制度建設(shè)和清理行動，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，使“三資”管理有章可循、有規(guī)可依，確保代理中心管好錢、記好賬，規(guī)范運行。

三、當前寧陽縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中存在的問題

近年來，在國家相關(guān)政策的支持下，寧陽縣農(nóng)村經(jīng)濟走上了發(fā)展快車道，村集體積累了不少的集體資產(chǎn)。筆者在走訪調(diào)查和信訪案件梳理過程中發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中仍存在諸多問題，具體如下：

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重

由于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不當，導(dǎo)致集體資產(chǎn)的損毀或者貶值、集體資產(chǎn)流向不明確甚至集體資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時有發(fā)生。在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作中，大部分權(quán)力歸集于村兩委干部，其在管理、承包、股權(quán)分配、投資經(jīng)營等方面有很大的權(quán)力，缺少民主征求村民意愿，召開村民代表會議往往流于形式。這樣的管理方式使得資產(chǎn)處置不明晰，甚至可能出現(xiàn)集體資產(chǎn)失控現(xiàn)象，使得資產(chǎn)管理工作缺乏透明度和可控性。

（二）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中出現(xiàn)的腐敗案件逐漸增多

隨著中央和省市縣各級對“三農(nóng)”投入的加大以及城鎮(zhèn)化進程的加快，資金、資產(chǎn)、資源不斷在農(nóng)村基層聚集，村一級經(jīng)手的財力、物力越來越多，有些村干部經(jīng)不住誘惑，違法違規(guī)使用集體資金、處置集體資產(chǎn)資源，農(nóng)村集體三資領(lǐng)域成為農(nóng)村干部滋生“四風(fēng)”和腐敗問題的溫床。特別是近年來，“三資”引發(fā)的信訪事件又有抬頭趨勢，涉及農(nóng)村“三資”管理的案件也時有發(fā)生。

（三）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的整體效率不高

集體資產(chǎn)管理水平的高低直接影響資產(chǎn)使用效率,目前寧陽縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理效率和產(chǎn)生的效益并不高,管理過程中仍然存在著諸多問題和漏洞。在新型城鎮(zhèn)化背景下，迫切需要對以往的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理模式進行完善和創(chuàng)新，改變過去單一的經(jīng)營模式，進一步提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的效率和效益。優(yōu)化收益分配模式，改善分配不公的分配機制，讓更多的老百姓從集體資產(chǎn)中獲取紅利。

四、導(dǎo)致當前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題的原因分析

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度不完善，落實要求不嚴格

近年來，中央、省、市、縣各級人民政府和各職能部門對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理進行了相關(guān)要求，寧陽縣在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度建設(shè)方面取得了突破性的進展，先后制定出臺了《寧陽縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”管理辦法》《寧陽縣關(guān)于印發(fā)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)管理暫行辦法的通知》《寧陽縣進一步規(guī)范農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心運行的通知》等制度文件，建立了代管資金月報備案制度、財務(wù)督查審計制度等，為農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理提供了制度依據(jù)。然而大多只是從宏觀上進行了規(guī)定，對于具體對象和措施并沒有進行更加清晰、更加具體的規(guī)定，在村鎮(zhèn)具體事項上可操作性和指導(dǎo)性不強。尤其是隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理逐漸出現(xiàn)一些新問題，然而相關(guān)規(guī)定并沒有依照新形勢進行及時調(diào)整和更新。村鎮(zhèn)各級在落實制度規(guī)范時存在落實不到位、落實不及時、落實推諉應(yīng)付的現(xiàn)象。一些村盡管推行了村務(wù)公開，但在實際工作中避重就輕、弄虛作假的問題仍然存在，甚至一些村干部擅自出借和自借集體資金造成集體資金難以收回的現(xiàn)象時有發(fā)生。如部分村不執(zhí)行“資金代管”制度，長期坐收坐支。村級收入不入賬，私設(shè)“小金庫”。白條入賬、超限開支現(xiàn)象較普遍。

（二）產(chǎn)權(quán)主體不清，管理主體不明

從目前看，寧陽縣仍存在農(nóng)村集體資產(chǎn)資源底數(shù)不清、產(chǎn)權(quán)主體不清、賬實不符、閑置浪費的問題。大量的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰、不明確，甚至是村集體、村干部都對集體資產(chǎn)底數(shù)不清楚、不了解。尤其是，對于那些被長期占用、使用的集體資產(chǎn)，村集體由于底數(shù)不清更加難以管理。農(nóng)村集體資產(chǎn)歸村集體所有，村民享有管理權(quán)，但在管理中存在村干部說了算的現(xiàn)象。在具體管理中，仍存在：資產(chǎn)資源已發(fā)包但未簽訂承包合同，已簽訂承包合同但承包價格不合理，承包期限過長，承包款收取不及時，合同到期未及時發(fā)包等造成集體資產(chǎn)資源被無償占用，私自發(fā)包村集體資產(chǎn)資源等經(jīng)濟合同方面的問題，導(dǎo)致村民的個人合法利益被隨意侵犯，一些村集體資產(chǎn)被隨意侵占、挪用和破壞。

（三）基層權(quán)力過大，缺乏有效的約束機制

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)聚集、價值驚人，農(nóng)村由原來的“無人問津”變?yōu)楝F(xiàn)今的“香餑餑”，村集體手握巨額集體資產(chǎn)，權(quán)力過大，很容易出現(xiàn)違規(guī)、違法行為。例如，部分村不執(zhí)行“資金代管”制度，長期坐收坐支。一些村仍然存在“白條入賬”的現(xiàn)象。

由于村集體是中國基層群眾性自治組織，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生。村委會不是國家政權(quán)組織，是政府派出機關(guān)。由于村級數(shù)量多，村級財務(wù)工作不規(guī)范、財務(wù)問題復(fù)雜、財務(wù)調(diào)查取證難度較大，很難對每個村都進行及時、全面的財務(wù)監(jiān)督制約。

（四）管理人員專業(yè)基礎(chǔ)薄弱，管理水平有待提升

對于農(nóng)村集體資產(chǎn)來說，由于數(shù)量多、種類雜、用途廣，因此管理的難度較大，尤其是隨著新型城鎮(zhèn)化的進行，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理面臨著新形勢和新要求，因此需要配備專業(yè)的專管人員。由于受經(jīng)費和人員編制限制，寧陽縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排了4名工作人員負責(zé)為鎮(zhèn)轄村級組織和社區(qū)代記賬，人員數(shù)量與繁重的工作任務(wù)不相匹配。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)性工作較多，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計人員需要同時負責(zé)其它工作，缺乏足夠的時間和精力對農(nóng)村財務(wù)進行深入細致的審核，難以發(fā)現(xiàn)其中的問題。村集體成員是村民選舉產(chǎn)生，大多文化程度不高、法律意識淡薄，官僚主義嚴重，工作作風(fēng)野蠻、粗暴，村財務(wù)人員大部分不是專業(yè)出身，職業(yè)素養(yǎng)不高，村集體利用手中職權(quán)肆意處置集體資產(chǎn)。

（五）財務(wù)公開不明、民主監(jiān)督不力

主要表現(xiàn)為財務(wù)公開不到位，財務(wù)公開不及時、不透明，民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮有效作用。村級報賬不及時，長期不報賬，支部書記、財務(wù)人員更換不交接等問題。村民民主監(jiān)督力度不夠。不少村民缺乏“主人翁”意識，意識不到每位村民都是村集體資產(chǎn)的主人，因此對于村集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營事項關(guān)心不夠、參與積極性性不高，導(dǎo)致一些村干部的違法行為更加明目張膽，導(dǎo)致某些違法行為不能被及時發(fā)現(xiàn)、有效制止。甚至還有一些村干部與上級領(lǐng)導(dǎo)相互勾結(jié)，沆瀣一氣，導(dǎo)致村民即使發(fā)現(xiàn)了問題也不敢舉報，或者即使向上級舉報反映卻得不到回應(yīng)。

另外，針對村一級的審計制度尚不健全。對于農(nóng)村集體資產(chǎn)，除了有效的上級監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督之外，還需要完善的外部審計。但從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)村集體資產(chǎn)還存在審計力度不足、審計系統(tǒng)不完善的問題。目前，寧陽縣是采取兼職審計的方式，審計專業(yè)能力一般，且由于村級經(jīng)濟事務(wù)較為復(fù)雜、隱蔽性強，缺乏充足的時間和精力對于村級事務(wù)進行深入詳細的審計，從而導(dǎo)致審計內(nèi)容、方式有所不足。

五、全面加強集體資產(chǎn)管理的途徑

（一）加強集體資產(chǎn)管理制度建設(shè)，落實到位

沒有規(guī)矩就沒有方圓，沒有制度管理就沒有約束。管理制度及規(guī)章的制定和執(zhí)行是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有效運轉(zhuǎn)、助推農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的有效保障。在新形勢下要提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的效率和效益，需要的是各級部門結(jié)合自身情況，健全完善集體資產(chǎn)管理的制度，形成一個全方位的制度體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制定適合自身的有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的指導(dǎo)性文件，為各個村的集體資產(chǎn)管理提供重要制度依據(jù)和行為遵循。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村結(jié)合自身情況，建立健全內(nèi)控制度，制定有關(guān)的集體資金管理、資產(chǎn)管理、資源管理的具體實施細則。例如村及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“三資”代理中心應(yīng)分別建立合同檔案制度。經(jīng)濟合同簽訂后，一般不得隨意變更或者解除。確需變更或解除的，應(yīng)提交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（代表）會議討論通過，并報“三資”代理中心備案。再如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對資源進行流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當制定相關(guān)制度或者方案，明確資源的名稱、位置、數(shù)量、用途、條件及其價格，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員(代表）會議討論通過并簽字，報“三資”代理中心審核備案，由縣、鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易中心公開招投標。還應(yīng)建立農(nóng)村集體資產(chǎn)評估和年檢制度。通過定期化、制度化的評估和年檢，確保對農(nóng)村集體資產(chǎn)的具體價值做到心中有數(shù)。

（二）強化產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任，弱化個人權(quán)利

可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在充分尊重歷史主體的基礎(chǔ)之上，通過規(guī)章和規(guī)范性文件的形式來進一步明確、強化管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體責(zé)任。無論是村委會，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，一旦被確認為集體資產(chǎn)的管理主體，就獨立行使自主經(jīng)營的權(quán)利，自負盈虧。通過深化產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中要探索形成財務(wù)與政務(wù)分開、村委會和集體經(jīng)濟組織分離、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理和監(jiān)督機制分離，利用當前先進的信息技術(shù)手段統(tǒng)計、保存、管理農(nóng)村集體資產(chǎn)清查信息、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織信息、農(nóng)村集體經(jīng)濟責(zé)任主體信息等，建立集體資產(chǎn)大數(shù)據(jù)庫，進一步為農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理服務(wù)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展服務(wù)。村委會需從全權(quán)管理集體資產(chǎn)的角色中解脫出來，由原來一個人或者幾個人說了算轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)村集體資產(chǎn)管理提供服務(wù)和指導(dǎo)，幫助集體經(jīng)濟組織更好地管理和運營資產(chǎn)。

（三）清產(chǎn)核資，全面摸排集體資產(chǎn)數(shù)量

自2017年國家印發(fā)《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》以來，寧陽縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了大量工作和努力，清產(chǎn)核資工作雖然基本已經(jīng)結(jié)束，但農(nóng)村集體資產(chǎn)的精準數(shù)據(jù)還需要進一步核查，有些因歷史遺留的產(chǎn)權(quán)不明問題還有待進一步明確，還需要做更多、更細的工作才能真正把家底摸細、摸準。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)建立集體資產(chǎn)、資源清理、登記、核實、公示、建檔等制度，對村級資產(chǎn)資源狀況錄入大數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)，建立健全資產(chǎn)、資源管理、經(jīng)濟合同臺賬，及時記錄其增減變動情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村級“三資”進行再登記再造冊，建立更加細致的管理臺賬。加強資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)分類登記，是做好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不可或缺的基礎(chǔ)性工作，是全面加強集體資產(chǎn)管理的首要工作。

（四）精兵強干，加強管理隊伍建設(shè)

進一步充實管理隊伍，要多渠道招收年紀輕、業(yè)務(wù)好、責(zé)任心強的人才充實到管理隊伍，積極通過“大學(xué)生村官”、招聘返鄉(xiāng)高校畢業(yè)生、聘請社會專業(yè)人才等方式，建立一支責(zé)任心強、文化水平高、專業(yè)知識好以及想干事、能干事的村干部隊伍。同時，設(shè)立專職專崗，避免過多的事務(wù)性工作占用他們的工作時間。積極采取培訓(xùn)等各種措施，進一步提高管理人員的整體素質(zhì)。根據(jù)轄區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)實情況，豐富培訓(xùn)內(nèi)容；在培訓(xùn)對象方面要盡可能覆蓋所有的村民，提高村民的“主人翁意識”，不斷提高村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員的專業(yè)素質(zhì)；要改變以往單調(diào)的“開會”為主的培訓(xùn)方式，不斷拓展“請進來”和“走出去”的培訓(xùn)形式，比如可以邀請高校專家或者在集體資產(chǎn)管理方面成就突出的先進村管理人員進行授課，也可以組織相關(guān)管理人員赴高校、先進村進行現(xiàn)場教學(xué)和考察學(xué)習(xí)，通過這種生動活潑的培訓(xùn)方式來提高培訓(xùn)效果。

（五）財務(wù)公開，建立立體監(jiān)督體系

農(nóng)村集體“三資”重大事項決策實行“四議兩公開”議事制度。涉及農(nóng)村集體“三資”的下列事項，應(yīng)由村黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議，做到?jīng)Q議公開、實施結(jié)果公開。

財務(wù)公開前，村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)當對公開內(nèi)容的真實性、完整性進行審核，提出審查意見。財務(wù)公開資料經(jīng)中心代理負責(zé)人、村集體負責(zé)人、村務(wù)監(jiān)督委員會負責(zé)人和村會計簽字后公開。財務(wù)公開要留存影像資料，并由“三資”代理中心備案。各村設(shè)立固定公開欄、監(jiān)督舉報箱，公開欄、監(jiān)督舉報箱應(yīng)設(shè)在村民集中活動場所，便于村民監(jiān)督。

注釋

①國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知.國務(wù)院.1995.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121626.htm.