農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)鄉(xiāng)村振興影響
——以常州武進(jìn)區(qū)為例

河海大學(xué)商學(xué)院 林桂泉

一、文獻(xiàn)綜述

目前已經(jīng)有許多學(xué)者圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市展開(kāi)探討，大多數(shù)文獻(xiàn)集中于對(duì)土地入市流轉(zhuǎn)收益分配、入市阻礙因素以及針對(duì)不同試點(diǎn)地區(qū)的入市狀況進(jìn)行研究，皆對(duì)入市政策的完善與鄉(xiāng)村振興工作的實(shí)現(xiàn)做出巨大的貢獻(xiàn)。

土地流轉(zhuǎn)收益，是指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的收入與利得的總和。這部分的收益主要在政府與各地區(qū)、村集體與村民、村民與村民之間分配。石小石（2016）指出收益分配存在多方面的矛盾。一方面由于土地位置差異導(dǎo)致了土地收益差距，城郊農(nóng)民和非城郊農(nóng)民這兩個(gè)群體之間存在區(qū)域間收益分配矛盾；另一方面，土地供給的增加、征地成本的增加都會(huì)間接導(dǎo)致政府收益降低，造成城鄉(xiāng)收益之間的矛盾。對(duì)于收益分配矛盾的原因，不同學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為分配主體模糊、分配機(jī)制不完善是主要原因（陳爾康，2020）；有學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益提留比例缺少參照標(biāo)準(zhǔn)，容易被“分光吃凈”，同時(shí)村民間收益的分配機(jī)制過(guò)于單一，也導(dǎo)致了收益分配的矛盾（何格等，2016）；還有學(xué)者指出，現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體界定不明確，所有權(quán)主體設(shè)置虛化等問(wèn)題也阻礙了利益的合理分配（王秋兵等，2017）。關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益的合理分配，周滔（2020）分別采用Shapley值、TOPSIS計(jì)算得出在地方政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的收益分配比例，王湃等（2018）以W市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)商業(yè)用途入市地塊為例，調(diào)整“入市”改革中國(guó)家、集體和個(gè)人收益分配比例，政府提取土地增值收益調(diào)節(jié)金比例增至31%～37%之間，計(jì)算出“入市”和“征地”收益比應(yīng)控制在［1.42∶1,1.58∶1］。

對(duì)于入市阻礙的因素，不同的學(xué)者也從不同的維度展開(kāi)探討。從農(nóng)戶自身角度，農(nóng)戶自身對(duì)于法律權(quán)益實(shí)現(xiàn)、入市風(fēng)險(xiǎn)以及利益滿足的考量會(huì)影響農(nóng)戶入市意愿（李林峰等，2021）；從村集體的角度看，村委會(huì)或村民小組行使集體土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)責(zé)尚未界定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位使得農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地處分和收益權(quán)能無(wú)法實(shí)現(xiàn)（何格等，2016）；從政府的角度，土地利用現(xiàn)狀分類、規(guī)劃分類、城鎮(zhèn)地籍分類等眾多分類體系中根本不存在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分類描述和解讀標(biāo)準(zhǔn)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中極易產(chǎn)生地塊邊界的產(chǎn)權(quán)糾紛（董秀茹等，2016）。

許多文獻(xiàn)也與本文一樣將目光聚焦在具體的試點(diǎn)地區(qū)，探究土地入市過(guò)程中遇到的問(wèn)題。藍(lán)宇蘊(yùn)等（2020）以新豐村為例，探討土地收益給村民生活方式帶來(lái)的影響，如選擇提前退休以及穩(wěn)健型的投資理財(cái)方式等；龍小敏等（2020）對(duì)湄潭縣的試點(diǎn)成果進(jìn)行分析，提出增加商住綜合性用地入市、指標(biāo)形式異地入市與就地入市并行、政府發(fā)揮最優(yōu)居間作用等對(duì)策建議；謝小芹（2017）則以四川省戰(zhàn)旗村的試點(diǎn)工作為例，指出行政控制與社會(huì)動(dòng)員同時(shí)出現(xiàn)在該試點(diǎn)中，形塑出了“調(diào)適型政策試點(diǎn)”。

二、調(diào)研成果

（一）理論調(diào)研成果

目前土地入市進(jìn)展順利，入市規(guī)模可觀，給鄉(xiāng)村振興帶來(lái)了多方面的進(jìn)展：第一，每畝土地收益上升，村民收入上升；第二，企業(yè)獲得了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅使其更合規(guī)合法，也會(huì)日后經(jīng)營(yíng)融資提供了便利；第三，土地入市收益成為村集體的經(jīng)濟(jì)支柱，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了保障。

但也存在一些實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題：一方面，缺乏土地指標(biāo)的現(xiàn)狀導(dǎo)致了鄉(xiāng)村中仍有一部分土地處于閑置狀態(tài)或被低效率利用，導(dǎo)致村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展受抑制；另一方面，土地入市導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工反過(guò)來(lái)導(dǎo)致許多農(nóng)地被拋荒，糧食供給受到影響。

（二）實(shí)地調(diào)研成果

本次調(diào)研在武進(jìn)區(qū)的蒲岸村以及洛陽(yáng)鎮(zhèn)展開(kāi)，調(diào)研對(duì)象包括蒲岸村、洛陽(yáng)鎮(zhèn)，以及洛陽(yáng)鎮(zhèn)內(nèi)的談家頭村與管城村。

1.蒲岸村

在入市前期準(zhǔn)備工作方面，蒲岸村村委會(huì)首先召開(kāi)村民代表大會(huì)，做好對(duì)村民的宣傳工作，并同步推進(jìn)對(duì)企業(yè)的宣傳工作，以確保土地入市的順利進(jìn)行。因?yàn)槲磥?lái)企業(yè)需交費(fèi)用都是通過(guò)政府以及村委的意見(jiàn)進(jìn)行支付，因此這種由村委親自帶頭投身于基層中與百姓、企業(yè)交流的方法，能夠減少企業(yè)與老百姓的矛盾。

在入市進(jìn)展方面，到2018年4月底，全村入市成交建設(shè)用地40.0933萬(wàn)平方米，辦理入市交易手續(xù)的面積為38.5336萬(wàn)平方米。入市收益方面，入市前一畝土地補(bǔ)償1300元，入市后一畝地補(bǔ)償1600元，補(bǔ)償金會(huì)根據(jù)物價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整。村里每畝土地收益為3780元（6.3萬(wàn)元x6%），相比入市前增加1780元。

在企業(yè)發(fā)展上，蒲岸村主要依靠村委為企業(yè)解決環(huán)保、辦證等問(wèn)題，來(lái)減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，這使得企業(yè)在此辦廠后無(wú)后顧之憂。以往由于政策不允許，部分企業(yè)建設(shè)了不符合規(guī)劃的廠房或者是占地的行為，現(xiàn)在入市的政策下發(fā)，方便了村、鎮(zhèn)幫助這些企業(yè)辦理轉(zhuǎn)化的手續(xù)，使其合法、合規(guī)。另外，當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)淳樸，為企業(yè)創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境。雖然土地入市給鄉(xiāng)村振興帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)活力，但也存在著迫切需要解決的問(wèn)題。例如即使蒲岸村現(xiàn)在有大約4000萬(wàn)元的資金可以運(yùn)轉(zhuǎn)，但是對(duì)于村中各類事業(yè)以及村民收益分配仍顯得杯水車薪，所以蒲岸村的殷書記希望上級(jí)政府能夠多給些指標(biāo)，用于建造標(biāo)準(zhǔn)廠房。這樣一來(lái)就可實(shí)現(xiàn)依靠租金獲得收入。

2.洛陽(yáng)鎮(zhèn)

洛陽(yáng)鎮(zhèn)主要通過(guò)三種入市方式：出讓（50年）、租賃（20年）與短租（5年），其中新供地只能用于出讓。洛陽(yáng)鎮(zhèn)中18個(gè)行政村土地價(jià)格不同，由村民自行決定，平均7萬(wàn)元／畝。辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市形成了一個(gè)三贏局面：鎮(zhèn)有收益，企業(yè)能辦證，老百姓收入上升。老百姓的收入原來(lái)是900斤大米，按照市場(chǎng)價(jià)（2.1元／斤）折算，現(xiàn)在按照4000元每畝補(bǔ)貼給老百姓。

洛陽(yáng)鎮(zhèn)2020年稅收7.67億元，可用財(cái)力：4.6億元，支出：4.6億元，支出主要用于政府日常運(yùn)營(yíng)、工資、日常維護(hù)、補(bǔ)助、公共設(shè)施建設(shè)和年租金等。

3.談家頭村與管城村

整體入市情況上，不包括工業(yè)園區(qū)，談家頭村共有144家企業(yè)，100%入市；管城村入市企業(yè)79家，總共落實(shí)450畝地。

談家頭村的入市流程是先由村委會(huì)一級(jí)確定土地使用性質(zhì)。土地入市之后，鎮(zhèn)跟村簽訂協(xié)議，村再與村小組簽訂協(xié)議。這從根本上解決了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。

在談家頭村，若出現(xiàn)入市過(guò)程中辦證面積（出讓、租賃、短租）與村民提供土地面積有出入的情況，則采取對(duì)村民一次性補(bǔ)償?shù)姆椒?。?duì)于沒(méi)有手續(xù)的土地，需要重新調(diào)指標(biāo)、調(diào)規(guī)劃，另外征收一部分費(fèi)用，總費(fèi)用大概70余萬(wàn)元；對(duì)于有手續(xù)的土地費(fèi)用則低一些，大概20萬(wàn)元左右（區(qū)、鎮(zhèn)、村各6萬(wàn)，加上審批有關(guān)手續(xù)的費(fèi)用）。關(guān)于這些費(fèi)用的對(duì)下分成問(wèn)題，采取會(huì)議協(xié)商形式來(lái)定。入市每一畝6.7萬(wàn)元，按6%補(bǔ)貼給村民（4020元）。

在管城村，目前為止還有3家企業(yè)未辦證。對(duì)于沒(méi)辦證的企業(yè)，村集體都幫他們辦了手續(xù)，補(bǔ)償方案為：一畝7.2萬(wàn)元，利息6%或5%存在鎮(zhèn)的資產(chǎn)公司里。

在入市過(guò)程中，村集體為企業(yè)的發(fā)展也提供了諸多支持，以前若要征、租用土地用于創(chuàng)辦工業(yè)企業(yè)，需要直接跟村鎮(zhèn)聯(lián)系，但在土地入市后，土地相當(dāng)于商品，企業(yè)便有了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，在承包期間，可以直接轉(zhuǎn)讓，融資也有幫助。在土地收益能力上，以前如果土地歸于地方百姓使用，或者屬于租賃形式的，第三方不測(cè)算價(jià)格；現(xiàn)在通過(guò)土地本金量化，入市之后，第三方可以測(cè)算土地價(jià)格。

三、政策建議

（一）政策性建議

（1）簡(jiǎn)化集體土地入市流程，簡(jiǎn)化土地指標(biāo)申請(qǐng)流程，簡(jiǎn)化集體土地入市的證件辦理。

（2）簡(jiǎn)化企業(yè)購(gòu)買土地使用權(quán)的流程、環(huán)節(jié)、證件以及相關(guān)問(wèn)題，村集體應(yīng)盡量提高對(duì)企業(yè)的服務(wù)水平，為企業(yè)提供土地使用的一條龍服務(wù)，幫助企業(yè)解決證件辦理、環(huán)保問(wèn)題，提高集體土地配套設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，打造適合企業(yè)入駐的集體土地，企業(yè)想入駐的集體土地。

（3）村民入市意愿方面，加強(qiáng)和村集體的溝通，意見(jiàn)交流，加大對(duì)集體土地入市的宣傳以及村民對(duì)集體土地入市村民利益的認(rèn)識(shí)，保障好村民在集體土地入市過(guò)程中的權(quán)益，保障對(duì)村民集體土地入市的補(bǔ)貼。

（4）優(yōu)化集體土地入市的收益分配，保障好村民的利益，對(duì)村民的集體土地入市的補(bǔ)貼是首要的，其次是妥善利用好入市收益其他部分，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)集體土地入市收益效益最大化，注重收益使用的安全性、經(jīng)濟(jì)性，利用多種投資方式使收益再增值，同時(shí)也要注重在公共事業(yè)上的投入，注重提高公共服務(wù)水平。

（5）優(yōu)化入市方式，實(shí)現(xiàn)入市方式多樣靈活，方便企業(yè)選擇適合自身的土地使用方式，提高集體土地的使用效益，實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化。

（6）提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，整合效率低下的企業(yè)，避免土地浪費(fèi)，加強(qiáng)招商引資，減少集體土地資源效益低下的情況。

（二）針對(duì)性建議

（1）簡(jiǎn)化土地指標(biāo)及規(guī)劃指標(biāo)的申請(qǐng)流程，合理提高集體土地入市規(guī)模和效率，加快集體土地的利用效率，解決集體土地因指標(biāo)不足而閑置浪費(fèi)的問(wèn)題，通過(guò)解決指標(biāo)問(wèn)題來(lái)優(yōu)化集體土地入市規(guī)模不足，集體土地利用效益低下的問(wèn)題，從而擴(kuò)大收入，增加土地收益。

（2）為企業(yè)使用土地解決辦證問(wèn)題，促進(jìn)集體土地入市規(guī)范化，努力減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

（3）明確集體土地入市各方權(quán)益，堅(jiān)持公平對(duì)待各方權(quán)益，堅(jiān)持保障各方合法權(quán)益并且努力使各方利益主體明確自身在集體土地入市過(guò)程當(dāng)中的權(quán)益。

（4）優(yōu)化企業(yè)效益，對(duì)于小微企業(yè)，特別是效益不好的企業(yè)采取整合、引入新企業(yè)替代等辦法，減少小微企業(yè)的數(shù)量，避免資源的浪費(fèi)。

（5）加大力度打造良好的基礎(chǔ)設(shè)施，努力提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，通過(guò)建設(shè)廠房來(lái)提高農(nóng)村的投資吸引力。

（6）合理利用農(nóng)村集體土地入市收益，加強(qiáng)對(duì)收益的優(yōu)化管理，可以考慮多樣化投資來(lái)實(shí)現(xiàn)集體土地入市收益增值，或者通過(guò)投入教育來(lái)提高公共服務(wù)水平，提高集體土地入市收益的利用效益，努力實(shí)現(xiàn)資本增值。

（7）宣傳集體土地入市，加大村民對(duì)集體土地入市的認(rèn)可度，同時(shí)也要腳踏實(shí)地，保障村民的集體土地入市收益利益分配，以實(shí)際利益讓村民感受到集體土地入市給村民帶來(lái)的好處。

相關(guān)鏈接

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

國(guó)新辦2013年12月6日上午10時(shí)舉行發(fā)布會(huì)介紹我國(guó)糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收等情況。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在發(fā)布會(huì)上表示，關(guān)于允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，大家比較關(guān)注。這個(gè)問(wèn)題有些解讀不全面，不能誤解誤讀，一定要把握好，這里有三個(gè)限定詞：一是它是集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并不是集體的所有的建設(shè)用地，因?yàn)檗r(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來(lái)建設(shè)用地之外的其他耕地，這是一個(gè)限定詞。二是符合規(guī)劃。即使取得土地使用權(quán)，要建設(shè)什么也要符合規(guī)劃。三是用途管制。概括地說(shuō)，允許入市的只是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以出讓、租賃、入股，并不是說(shuō)所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以自由入市，而且我理解，即便是集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，首先也還要確權(quán)、確地，不能無(wú)證轉(zhuǎn)讓。還要規(guī)范公開(kāi)的市場(chǎng)操作，不能私下授受，所以需要開(kāi)展試點(diǎn)，不是一下就推開(kāi)的。