鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的基層實踐與優(yōu)化路徑*

中共衢州市委黨校 張冬潔

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內(nèi)容之一。2019年6月中共中央國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，提出“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制?！痹卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各地在積極探索一套完整的積極有效的以黨建統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機制。網(wǎng)格化治理模式作為一種社會治理創(chuàng)新模式，越來越受到基層的青睞。

網(wǎng)格化治理，是以信息技術(shù)為支撐，以整體性治理、網(wǎng)格化管理、無縫隙服務為特征，以多元主體為治理主體，以效率和質(zhì)量并舉的一種治理模式。該模式最早提出和應用是城市社區(qū)管理和治理。

網(wǎng)格運用在管理上是指對行政區(qū)域進行網(wǎng)格劃分。網(wǎng)格化管理發(fā)軔于北京東城區(qū)的以萬米為單元進行行政區(qū)域責任劃分，通過對城市社區(qū)工作格局的調(diào)整，資源的整合，達到了城市管理的精細化、責任化、科學化和高效化的目的。網(wǎng)格化管理迅速得到了國家以及基層政府的重視，在城市社區(qū)中的運用越來越廣泛。特別是2013年，黨的十八屆三中全會，將“以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”寫入了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》這一種重要文獻。網(wǎng)格化管理以制度建設(shè)被固定下來，并在城市社區(qū)中被推廣。具有典型意義的有北京的“萬米單元網(wǎng)格城市管理模式”、上海的“五位一體”治理模式、南京的“城鄉(xiāng)一體”模式，以及浙江舟山的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”模式等等。

學界從公共管理和社會治理的角度對網(wǎng)格化管理的不同模式、結(jié)構(gòu)、機制進行了深入研究。認為網(wǎng)格化管理存在行政化傾向明顯、社會組織和社會個體參與積極性不高、公共服務供給不足、長效機制難以形成等問題。為了破解這些問題，網(wǎng)格化治理揚棄了網(wǎng)格化治理的不足，吸納了整體性治理與無縫隙服務、公共治理理論的現(xiàn)代化治理理念，以信息化、多元化、民主化、法治化為特點提升治理效率和治理質(zhì)量。

網(wǎng)格化治理自2004年應用以來，對城市社區(qū)管理和治理起到了積極有效的作用。它利用信息化技術(shù)，整合了治理資源、優(yōu)化了治理體系和治理結(jié)構(gòu)，促進了社會精細化與精準化治理。與傳統(tǒng)的治理方式相比較，網(wǎng)格化治理具有人性化、數(shù)字化、動態(tài)化等特點。

人性化服務革新了鄉(xiāng)村治理理念。網(wǎng)格化治理是一種以人的需求為導向，構(gòu)建“橫向到邊，縱向到底”的精準化、高效化網(wǎng)絡化治理模式。其核心要義就是為治理對象提供最精準、最優(yōu)質(zhì)的服務。鄉(xiāng)村治理說到底就是做人的工作。不管是從權(quán)力秩序重構(gòu)的角度還是從基層黨組織建設(shè)的干群角度來看，當前，鄉(xiāng)村治理最重要的就是喚醒鄉(xiāng)村群眾對鄉(xiāng)村振興的價值認同與行動自覺。

數(shù)字化治理為鄉(xiāng)村治理帶來了技術(shù)變革。網(wǎng)格化治理以現(xiàn)代信息科技為支撐，運用先進的信息科技，將人、物、事進行了高效的互動連接，打破了時空界限。特別是在浙江，隨著“最多跑一次”改革向鄉(xiāng)村延伸，強有力的數(shù)據(jù)驅(qū)動為網(wǎng)格化治理提供了強有力的技術(shù)支撐。平臺建設(shè)方面，“四個平臺”“雪亮工程”等綜治平臺將接入；社會組織方面，農(nóng)信聯(lián)社豐收小站、村郵站、村淘店等社會性便民服務組織將不斷地引入；服務主體方面，志愿者服務、義工服務等公益服務群體將不斷被納入；隊伍建設(shè)方面，網(wǎng)格員、村務員將充分地融入。數(shù)字化治理為鄉(xiāng)村治理注入了新的活力，提供了新的路徑。

動態(tài)化治理促成鄉(xiāng)村治理機制的優(yōu)化。動態(tài)治理是網(wǎng)格化治理的顯著特征。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理往往是以運動式的治理模式限時限區(qū)域完成既定的治理目標任務。難以形成長效化的治理效果與治理機制。網(wǎng)格化治理將縣、鄉(xiāng)、村進行了責任捆綁，以制度化的形式建立了縣、鄉(xiāng)、村的運行體系與運行機制。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化機構(gòu)改革的落地，為鄉(xiāng)村治理納入社會發(fā)展總體規(guī)劃提供了體制保障。

二、鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的基層實踐與效能分析

（一）鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的實施動因：鄉(xiāng)村治理資源的碎片化

“鄉(xiāng)政村治”是我國鄉(xiāng)村治理一個明顯的體制特征?！班l(xiāng)政”強調(diào)政府對鄉(xiāng)村治理的行政職能，“村治”強調(diào)村級組織對鄉(xiāng)村事務的自我管理。在制度設(shè)計上，“鄉(xiāng)政”與“村治”是辯證統(tǒng)一的，“鄉(xiāng)政”為“村治”提供了制度安排與保障?！按逯巍睘椤班l(xiāng)政”提供了治理的基礎(chǔ)，兩者相輔相成有機統(tǒng)一共同促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展。但是在現(xiàn)實層面，經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以科層制的模式管理鄉(xiāng)村，而村民不自治的情況。這種不協(xié)調(diào)導致了鄉(xiāng)村治理資源條塊化問題突出。鄉(xiāng)村治理的政治資源、經(jīng)濟資源、社會資源、人才資源都有行政區(qū)塊化的傾向。鄉(xiāng)村治理主體意識覺醒碎片化。當前，隨著鄉(xiāng)村治理格局的變化，鄉(xiāng)村治理主體多元化是不爭的事實。農(nóng)村黨組織、村民委員會、村民代表大會、村民合作社、村民志愿組織、村商會等多元的主體共同參與鄉(xiāng)村的治理。多元主體參與下的鄉(xiāng)村治理由于缺乏強有力的主導主體，治理零散、無目的性現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村治理運行機制碎片化。多元治理主體下形成了組織內(nèi)部機制、組織與組織之間的協(xié)同機制，這些組織的治理機制在特定群體、特定事件中形成了良好的治理效應。但是，由于鄉(xiāng)村多元主體形成的工作機制之間沒有很好地形成合作機制，反而提高了治理成本、降低了治理效率、削弱了治理效果。

（二）鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的實現(xiàn)方式：黨建統(tǒng)領(lǐng)

為破解鄉(xiāng)村治理資源碎片化、治理機制缺失等問題，衢州市衢江區(qū)積極探索黨建統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理模式。衢州市衢江區(qū)共設(shè)基層黨（工）委35個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、辦事處）黨（工）委21個，機關(guān)企事業(yè)單位黨（工）委14個；設(shè)黨總支11個，黨支部667個。目前，有在冊黨員20560名，其中農(nóng)村黨員13527名，占65.8%。近年來，衢江區(qū)以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為目標，以“組團聯(lián)村、兩委聯(lián)格、黨員聯(lián)戶”為抓手，做實做深做細鄉(xiāng)村治理工作，逐步形成了黨建有力、治理有效、振興有質(zhì)的新局面。

衢江區(qū)構(gòu)建鄉(xiāng)村振興黨建示范帶“9115”目標體系建設(shè)，即打造9條區(qū)級以上示范帶，每條示范帶都有1個特色黨建項目，都有1個改村提升項目，都有1個5億元以上的產(chǎn)業(yè)項目，以示范帶“串珠成鏈、連線擴面”，形成黨建示范的集群效應，加快實現(xiàn)“全領(lǐng)域建強、全區(qū)域提升”。在此目標體系下將“三聯(lián)工程”融入“雙全黨建”示范帶建設(shè)之中。建立“區(qū)級+部門+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的三級運行體系。形成 “1+5”政策體系（即1個總體實施意見，5個分領(lǐng)域的三年行動計劃），提出“4410”創(chuàng)建標準（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級“雙40”條的“底線”標準、“十個一”的示范高標準）。以體系化確保“三聯(lián)工程”成為黨建統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重要抓手。通過體系化的建設(shè)提升了“三聯(lián)工程”在黨建中的地位和作用。同時，衢江區(qū)構(gòu)建了縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動治理機制，通過制定“黨建統(tǒng)領(lǐng)+基層治理”的實施方案等制度，形成了機制聯(lián)動、考核聯(lián)動、服務聯(lián)動的格局。

（三）鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理面臨的多重困境

以“組團聯(lián)村、兩委聯(lián)格、黨員聯(lián)戶”為模式的鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理體系，構(gòu)建起了一個橫縱交織的治理網(wǎng)絡，整合治理資源，提升了治理的效能。但是，我們也看到，從城市社區(qū)治理延伸到鄉(xiāng)村治理的網(wǎng)格化治理模式也面臨一些問題。

理念上仍然停留在“管理”上，而非“治理”。鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理本質(zhì)上是為了盤活鄉(xiāng)村治理資源，激活社會活力。但是，在實際的運行中，仍然難以擺脫管理的思維，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅僅將網(wǎng)格化治理當成是完成上級督查任務的日常事項。在觀念上沒有從整體性治理或者為村民提供優(yōu)質(zhì)服務出發(fā)，特別是村級黨組織存在依賴思想。上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門布置的或者是要求的事項，以任務式的形式敷衍完成了事。沒有將上級的戰(zhàn)略部署和資源與自身優(yōu)勢進行結(jié)合，難以享受到基層治理改革的紅利。此外，網(wǎng)格一開始是用于“維穩(wěn)”，需要較長的時間才能將服務意識培育起來。

機制上的設(shè)計與實踐之間存在差距。網(wǎng)格化治理從縣級層面進行了統(tǒng)籌布局，但是在實踐過程中仍然存在形式主義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級層面對網(wǎng)格化治理存在冷熱不均的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在一方面是重視層面的問題，另一方面也反映出各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、聯(lián)系部門、聯(lián)系村之間三者溝通聯(lián)系、發(fā)揮作用的機制不到位。

網(wǎng)格與網(wǎng)格之間發(fā)展存在不平衡。網(wǎng)格化治理中的組團聯(lián)村由于上級強有力的行政權(quán)力保障，能夠比較有力、有序地推進。但是，“兩委兩格”“黨員聯(lián)戶”由于缺乏強有力的內(nèi)生動力，往往這兩個“聯(lián)”存在“聯(lián)”而不到位、“聯(lián)”而不實的情況。一方面是網(wǎng)格隊伍建設(shè)存在欠缺。當前不管是村兩委還是專職網(wǎng)格員或者兼職網(wǎng)格員都存在隊伍老年化，年輕人少的問題；另一方面，以黨建促進基層治理現(xiàn)代化是持久的人心工作，需要有長久的時間和耐心沉淀才能在關(guān)鍵時刻起到作用。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級黨組織是一個長久的考驗。

三、凸顯黨的領(lǐng)導、融合網(wǎng)格與聯(lián)動服務：鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的優(yōu)化路徑

網(wǎng)格化治理是推進鄉(xiāng)村治理有效的創(chuàng)新模式。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，需要進一步深化鄉(xiāng)村治理主體地位、治理機制優(yōu)化與治理制度保障等問題。

（一）凸顯黨的領(lǐng)導在鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理中的主導地位

加強黨的領(lǐng)導是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。當前，隨著鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的變化，需要強有力的組織聚合鄉(xiāng)村分散的資源，優(yōu)化治理機制，強化鄉(xiāng)村治理與公共服務能力建設(shè)?；鶎狱h組織無疑是這一重任的承擔者與實施者。鄉(xiāng)村治理的目標必須以黨的“兩個一百年”奮斗目標為根本遵循，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興的五大振興目標開展工作。農(nóng)村黨組織是鄉(xiāng)村治理的組織力量，黨的十九大報告明確要求基層黨組織要“以提升組織力為重點、突出政治功能，使農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。當前，隨著鄉(xiāng)村人口向城市的遷移，村級黨組織隊伍建設(shè)面臨新生力量不足的窘境。農(nóng)村黨組織領(lǐng)導基層治理的后勁不足問題需要引起高度重視。

黨的領(lǐng)導是“三治融合”的內(nèi)核，基層黨組織是“三治”體系的構(gòu)建者。黨的十九大報告提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，共建共治共享的“三治”融合依靠的是堅強的基層黨組織。黨的領(lǐng)導體現(xiàn)在目標、方向，村民自治則是發(fā)揮主觀能動性，以主人翁的精神建設(shè)好物質(zhì)家園和精神家園；法治提供了治理的制度保證；德治傳承了我國鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化基因。因此，在網(wǎng)格化治理的過程中要避免新的割裂與割據(jù)，必須依靠農(nóng)村黨組織強有力的價值、文化和秩序的凝聚作用。

（二）融合治理資源優(yōu)化網(wǎng)格化治理機制

鄉(xiāng)村治理是一個動態(tài)的、日常的、長期的過程，網(wǎng)格化治理促成了鄉(xiāng)村治理資源從單純的鄉(xiāng)村資源向城鄉(xiāng)資源共同整合的過程。面對新的社會結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化改革之后的后半篇文章需要繼續(xù)書寫。

第一，要對鄉(xiāng)村治理的外源性與內(nèi)生性資源進行梳理。鄉(xiāng)村治理的外源性資源包括政府政治、經(jīng)濟、制度資源的輸入，也包括社會組織對鄉(xiāng)村建設(shè)的投入等等。內(nèi)生性資源包括鄉(xiāng)村文化、村民合作社、新鄉(xiāng)賢等。外源性資源與內(nèi)生性資源的盤活與運用具有自身的特點與規(guī)律，需要加強農(nóng)村黨組織建設(shè)，以農(nóng)村黨組織為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導基層治理的職能；充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織在統(tǒng)領(lǐng)資源整合力方面的戰(zhàn)斗堡壘作用，整合一切有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的資源，發(fā)揮黨支部書記帶頭人的作用，理順黨的統(tǒng)領(lǐng)與村民自治之間的關(guān)系，達成最大共識，優(yōu)化配置治理資源。

第二，要理順橫向與縱向的治理機制。網(wǎng)格化治理編制了橫縱交錯的網(wǎng)絡體系，在行政區(qū)域或者空間區(qū)域上實現(xiàn)了精細化、精準化的布局與布點。但這僅僅是網(wǎng)格化治理的一個開端，要實現(xiàn)治理與服務的雙提升，在縱向機制上仍然需要打通科層思維，理順各個層級的權(quán)責關(guān)系。城鄉(xiāng)治理融合發(fā)展是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村條線分割治理，實現(xiàn)基層治理一體化格局的重要手段。應當著力貫通縣、鄉(xiāng)、村之間，縣級部門、鄉(xiāng)、村之間，鄉(xiāng)、村、鄉(xiāng)之間的條塊分割狀態(tài)，以整體性政府的概念，打通各個層級、各個條線的協(xié)同機制。在橫向上，要編制好組織網(wǎng)格機制。網(wǎng)格化治理模式在基層治理中發(fā)揮了重要的作用，特別是全科網(wǎng)格的建立對鄉(xiāng)村治理資源的整合與機制的融合提供了良好的載體。要突出基層黨組織的領(lǐng)導功能，在鄉(xiāng)村中樹立一致的治理價值觀，避免因為網(wǎng)格的劃分而形成新的網(wǎng)格鴻溝。

第三，要充分運用科技、信息的手段建立信息化協(xié)同機制。當前，隨著“最多跑一次”改革向鄉(xiāng)村的延伸，鄉(xiāng)村便民服務中心的建立，使得鄉(xiāng)村治理有載體、有方向、有手段。因此，針對鄉(xiāng)村治理的特點，充分利用網(wǎng)絡信息技術(shù)手段，建立簡單、方便、快捷的工作機制，從而實現(xiàn)組織貫通、人員流通、資源優(yōu)化的治理新局面。

（三）聯(lián)合服務網(wǎng)格提升治理效能

網(wǎng)格化治理的一個重要特征就是治理與服務的融合。從基層實踐案例來看，基層在運用網(wǎng)格化治理的過程中，往往會出現(xiàn)依葫蘆畫瓢，形象而神不像的尷尬局面。鄉(xiāng)村治理不同于城市社區(qū)治理的一個顯著特征是鄉(xiāng)村治理具有內(nèi)生的鄉(xiāng)村文化但沒有強有力的經(jīng)濟基礎(chǔ)與政治基礎(chǔ)。因此，要樹立發(fā)展是鄉(xiāng)村治理有效的基礎(chǔ)的理念，加快推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化、黨的建設(shè)全面發(fā)展。同時，要聯(lián)合黨建服務體系建設(shè)，推進城鄉(xiāng)服務均等化發(fā)展步伐。鄉(xiāng)村公共服務品質(zhì)的高低直接影響了村民的獲得感、幸福感。當前，鄉(xiāng)村公共服務制度供給乏力、公共服務內(nèi)容單一、服務體系不完整、服務方式簡單化、服務機制不健全。因此，必須加快鄉(xiāng)村公共服務體系建設(shè)，完善鄉(xiāng)村社會保障體系、加大鄉(xiāng)村服務的技術(shù)與資本投入。此外，必須不斷完善基層民主體系建設(shè)。村民自治是具有社會主義特色的基層民主模式，村民自治必須充分發(fā)揮黨的優(yōu)勢和社會主義制度的優(yōu)勢，以黨的領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，加強對鄉(xiāng)村自治的政治統(tǒng)領(lǐng)、事務引導。以地方與基層機構(gòu)改革為契機推進村民參與鄉(xiāng)村治理的機制創(chuàng)新、完善民主監(jiān)督機制、村民法治意識，充分發(fā)揮農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的德治功能。