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    溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革現(xiàn)狀及對策研究

    2022-12-28 05:25:12鄭莽王彬彬孫克文
    區(qū)域治理 2022年32期
    關(guān)鍵詞:溫州市損害賠償案件

    鄭莽,王彬彬,孫克文

    1.溫州市環(huán)境科技有限公司;2.溫州市甌海區(qū)環(huán)境監(jiān)測站;3.溫州市生態(tài)環(huán)境促進(jìn)中心

    一、生態(tài)環(huán)境損害制度在我市的落實(shí)情況

    (一)組織制度保障基本建立

    一是明確工作要求。2019年4月23日,市兩辦印發(fā)實(shí)施《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》,并成立分管副市長為組長,市法院、市檢察院、市司法局、市生態(tài)環(huán)境局、市自規(guī)局、市水利局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市綜合行政執(zhí)法局等9個(gè)市級相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在溫州市生態(tài)環(huán)境局,明確部門各自職責(zé)分工。我市各縣(市、區(qū))也均成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組,制定相應(yīng)實(shí)施方案。二是規(guī)范工作機(jī)制。建立目標(biāo)更明確、責(zé)任更清楚、程序更規(guī)范的工作機(jī)制。2021年11月,印發(fā)實(shí)施《溫州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理工作流程及責(zé)任分工(試行)》,市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合8部門印發(fā)《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理指南(試行)》,編印我市生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范文本。三是凝聚廣泛共識(shí)。市政協(xié)委員為加強(qiáng)溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償工作積極發(fā)聲,溫州市人大十一屆五次會(huì)議提交相關(guān)提案一件。2021年7月,我市召開全市生態(tài)環(huán)境損害賠償工作專題會(huì)議,分析通報(bào)全市賠償改革情況,部署今后改革工作的重點(diǎn)。市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合市法院、市檢察院推動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟銜接機(jī)制,開展賠償協(xié)議的司法確認(rèn)工作。積極推動(dòng)設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu),溫州中院環(huán)境資源審判庭于2021年12月正式成立,對溫州地區(qū)環(huán)境資源案件實(shí)行集中審判、歸口管理,統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度深入實(shí)施。

    (二)技術(shù)支撐能力得到提升

    我市通過政策引導(dǎo),引導(dǎo)具備良好條件的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。一是加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)。市生態(tài)環(huán)境局組建了溫州市生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)專家?guī)?,專家?guī)斓姆秶w了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域多項(xiàng)專業(yè),為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯?dòng)調(diào)查、鑒定評估、賠償磋商、環(huán)境修復(fù)等工作提供了重要技術(shù)力量。二是加強(qiáng)本土鑒定能力。進(jìn)一步加大對本土各科研院所的支持,邀請人員參加省、部組織的各類賠償工作培訓(xùn),邀請專家參與各類案件研討,編印《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革操作手冊》,提升本土機(jī)構(gòu)鑒定評估能力,目前溫州市工業(yè)科學(xué)研究院成為浙江省5家具備生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)之一,全市擁有司法鑒定資質(zhì)的專家8人,為我市生態(tài)環(huán)境損害賠償改革的推進(jìn)儲(chǔ)備一定的科研力量。三是加強(qiáng)考核促進(jìn)落實(shí)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作納入生態(tài)文明體制改革考績及美麗溫州建設(shè)考核內(nèi)容,進(jìn)一步明確各部門工作職責(zé)、壓緊壓實(shí)各地守土有責(zé)。

    (三)賠償案例實(shí)踐落地見效

    截至2021年底,我市生態(tài)環(huán)境損害賠償共辦結(jié)案例25件,賠償金總額 415.69萬元。其中,賠償金額大于50萬元的案件2件;案件類型涵蓋地表水、大氣、固廢環(huán)境污染以及捕獵動(dòng)物、非法占地等,一是做深案源排查。自2019年改革實(shí)施以來,我市持續(xù)開展案源排查,全面梳理挖掘近3年市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)損害賠償案件線索,重點(diǎn)針對央督、省督、刑事犯罪、行政執(zhí)法、媒體曝光、環(huán)境公益訴訟等領(lǐng)域涉及的有關(guān)案件開展動(dòng)態(tài)排查,建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償案源庫,結(jié)合“污染企業(yè)智能監(jiān)管平臺(tái)”建設(shè),開設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件信息系統(tǒng)模塊,推進(jìn)賠償案件辦理的信息化管理。二是做好提質(zhì)增速。2021年全市啟動(dòng)15例案件,其中已辦結(jié)12例案件,磋商中的3例案件,賠償金額共168.4萬元,其中1例賠償金額達(dá)111.2萬元,與2020年相比實(shí)現(xiàn)了案件數(shù)量和賠償金額的雙增長,全市所有縣(市、區(qū))實(shí)現(xiàn)案件全覆蓋。辦結(jié)的案例中快速鑒定模式占總數(shù)比例達(dá)66.7%,賠償義務(wù)人以修復(fù)方式承擔(dān)責(zé)任的案例為3件,兩項(xiàng)指標(biāo)與2020年相比實(shí)現(xiàn)增長,全省名次提升顯著。

    (四)特色亮點(diǎn)頻出精彩紛呈

    以我市改革實(shí)施方案為基礎(chǔ),以案件辦理指南為依托,溫州積極推行一案雙查、快速鑒定評估、替代修復(fù)、履約保證金先行支付等方面的有益探索,涌現(xiàn)出一批典型案例和特色案例。溫州德源膠業(yè)有限公司私設(shè)暗管偷排廢水案,2019年5月該公司被立案處罰,基于違法排污對生態(tài)環(huán)境造成破壞的因素,給予頂格處罰100萬元。2020年12月,在確認(rèn)賠償金額收繳不足的情況下,開展行政處罰后地追賠工作,采取以替代修復(fù)的方式履責(zé),該案在行政執(zhí)法與損害賠償?shù)你暯訖C(jī)制上做了積極嘗試,為我市此類案件的首例。此外,文成縣非法捕獵珍貴、瀕危野生動(dòng)物生態(tài)環(huán)境損害賠償案,組織開展增殖放流生態(tài)修復(fù)活動(dòng),及時(shí)修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境,有力促進(jìn)了生物多樣性保護(hù)多部門聯(lián)動(dòng)合作;鹿城的溫州市亞炯沙石有限公司超標(biāo)排放水污染物案,是溫州首例生態(tài)損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件,具備了強(qiáng)制執(zhí)行力;平陽趙世坦非法傾倒污泥案,采用履約保證金方式,為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的落實(shí)提供了有效保障。

    二、推進(jìn)過程中存在的問題

    (一)國家層面存在的制度困境

    1.損害索賠范圍界定模糊

    我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)及制度雖一定程度上體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保的理念和原則,但不管是從生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估或是生態(tài)環(huán)境損害賠償維權(quán)實(shí)踐來說,有關(guān)的法律法規(guī)依舊不健全?!陡母锓桨浮分忻鞔_的賠償情形相對原則籠統(tǒng),對作為兜底的“發(fā)生較大及以上突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件”“生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”等判斷情形缺乏可操作、可量化的標(biāo)準(zhǔn),生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一種新興的索賠方式,對有關(guān)工作人員判斷能力提出了一定要求,太過模糊的規(guī)定不容易作出清晰的判斷,導(dǎo)致實(shí)踐操作性差、無法繼續(xù)深入等問題。

    2.賠償資金管理配套制度不夠

    全國環(huán)境損害賠償案件往往會(huì)涉及高額的賠償金,目前國家層面上的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理使用、性質(zhì)界定和績效監(jiān)督方面沒有相關(guān)的配套制度以及法規(guī)法律,《改革方案》中規(guī)定:“賠償金作為政府非稅收入,全額上繳地方國庫,納入預(yù)算管理?!钡陀^上存在管理程序復(fù)雜、不便操作等問題,難以??顚S茫掖祟愘Y金分散于各地,難以集中使用。賠償金如果不妥善管理,生態(tài)環(huán)境損害賠償這項(xiàng)制度的社會(huì)公信力則易受損。

    3.鑒定評估體系不夠成熟

    目前我國環(huán)境損害鑒定評估體系于今年起步建設(shè),還未形成一套成熟的環(huán)境損害鑒定評估系統(tǒng),從技術(shù)規(guī)范層面看,沒有形成規(guī)范的程序與技術(shù)體系。主要表現(xiàn)為一是損害鑒定評估能力嚴(yán)重不足,具備資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)不多,專業(yè)鑒定隊(duì)伍建設(shè)緩慢,目前浙江省僅有5家,與近年快速增長的需求存在一定差距。二是缺乏規(guī)范又有可操作性的環(huán)境損害鑒定評估方法與標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)際評估過程中不能對生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系的判定和損害量化計(jì)算提供較好的支持。三是損害鑒定評估普遍存在周期太冗長、費(fèi)用倒置等問題。生態(tài)環(huán)境損害鑒定是否及時(shí),某種程度上直接關(guān)系到磋商能否成功,在實(shí)踐中存在鑒定費(fèi)用高于賠償費(fèi)用的倒置現(xiàn)象,直接影響賠償義務(wù)人的磋商意愿。

    (二)我市落實(shí)過程中存在的不足

    1.實(shí)施案例不充分不平衡

    自溫州市改革實(shí)施方案印發(fā)以來,全市案例數(shù)量偏少,案例金額普遍較小,除1例111.2萬元之外,其余案例全市平均金額為5.2萬元,制度實(shí)施的震懾力和影響力不強(qiáng)。已辦理的案例主要集中在生態(tài)環(huán)境污染領(lǐng)域,林業(yè)、水利、資源破壞類等領(lǐng)域案例啟動(dòng)比例相對較低,案例來源不均衡。2021年辦結(jié)的案例中平陽縣4件,文成縣2件,鹿城區(qū)、龍灣區(qū)、甌海區(qū)、洞頭區(qū)、蒼南縣和龍港市各1件,樂清市、瑞安市、永嘉縣、泰順縣以及三個(gè)功能區(qū)2021年無新增完成案例。

    2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果有限

    生態(tài)環(huán)境損害賠償工作是以人民為中心,以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果為依歸,通過修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境,及時(shí)修復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境,可以增加人民群眾實(shí)實(shí)在在的幸福感。實(shí)際部分辦理案例以金錢賠償了事,由于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)普遍存在修復(fù)時(shí)間長、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn),相關(guān)部門囿于精力、專業(yè)限制等,在生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中參與度低。

    3.環(huán)境民事、刑事和行政責(zé)任三者間銜接不順暢

    雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償處于最優(yōu)級別,但實(shí)踐中不少案件在啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠程序之前已經(jīng)完成行政處罰或者刑事處罰,導(dǎo)致部分企業(yè)不愿再度承擔(dān)民事賠償。在生態(tài)環(huán)境損害案例的辦理中,生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院之間銜接機(jī)制仍待完善,溝通渠道還不夠暢通。

    三、對策建議

    (一)加快推進(jìn)建立“一案雙查”機(jī)制

    生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境違法“一案雙查”,對行政處罰案件排查梳理和生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查評估及早介入,是擴(kuò)大線索來源,推進(jìn)涉及生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境違法案件“盡早啟動(dòng)調(diào)查、及時(shí)固定證據(jù)、順利開展辦理”的最有效的辦法之一。“一案雙查”工作中,執(zhí)法隊(duì)主要牽頭對省里下發(fā)的案件線索做好情況核查,對執(zhí)法檢查和日常巡查過程中,同步對案件是否存在環(huán)境損害賠償做初步判斷,對涉嫌生態(tài)環(huán)境損害的及時(shí)做好相關(guān)證據(jù)收集與固定。法制科或生態(tài)科主要牽頭對執(zhí)法隊(duì)移交的案源線索及時(shí)進(jìn)行綜合研判,開展調(diào)查評估,進(jìn)行磋商索賠,實(shí)施損害修復(fù),建立“一案雙查”工作臺(tái)賬,根據(jù)要求做好信息公開。

    (二)建立健全協(xié)同配合機(jī)制

    建立定期會(huì)商機(jī)制,生態(tài)環(huán)境部門牽頭同法院、檢察院等司法部門定期召開聯(lián)席會(huì)議,通報(bào)案件辦理情況,協(xié)商解決工作中的問題,研討重大疑難案件和專業(yè)技術(shù)性問題。建立線索移送機(jī)制,推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的銜接。建立辦案協(xié)作機(jī)制,生態(tài)環(huán)境部門發(fā)揮調(diào)查取證、污染物檢測等專業(yè)上的優(yōu)勢,檢察機(jī)關(guān)在提供法律適用、取證方向等業(yè)務(wù)上提供支撐,密切配合。

    (三)落實(shí)鑒定經(jīng)費(fèi)保障

    建議財(cái)政部門增加部門預(yù)算,安排生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作經(jīng)費(fèi),解決部分需要前期墊付環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估費(fèi)用的案件的經(jīng)費(fèi)。司法部門指導(dǎo)鑒定機(jī)構(gòu)對難以支付費(fèi)用的單位提供免費(fèi)司法援助,與相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)聯(lián)合研究建立“先鑒定后收費(fèi)”鑒定評估模式。

    (四)創(chuàng)新賠償評估鑒定方法

    建立健全市級生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)名錄和專家?guī)欤囵B(yǎng)我市鑒定評估技術(shù)力量??s短辦理周期,提高綜合研判能力,對于事實(shí)清楚、責(zé)任認(rèn)定清晰、損失和費(fèi)用明顯小于30萬元的案件,靈活運(yùn)用快速鑒定評估等新方法,解決案件鑒定費(fèi)用高、周期長的問題,減少社會(huì)成本,提高辦案效率。

    (五)加強(qiáng)賠償資金管理

    根據(jù)國內(nèi)先行先試地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),通過設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償專項(xiàng)基金等模式,既可用于追償工作中鑒定評估、應(yīng)急處置等費(fèi)用的支付,又可集中資金統(tǒng)一修復(fù),實(shí)現(xiàn)賠償資金規(guī)范管理、強(qiáng)化使用功能。例如可以借鑒紹興市建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償金專用賬戶的做法,資金來源除賠償義務(wù)人繳納的賠償金外,也接受社會(huì)各界自愿或公益的捐贈(zèng),在鑒定評估費(fèi)用需要墊付或無法找到責(zé)任人的特殊情況下,可先行使用賬戶資金予以鑒定修復(fù),及時(shí)救濟(jì)環(huán)境損害。

    (六)靈活掌握損害修復(fù)方式

    在具體修復(fù)實(shí)施過程中,以有資質(zhì)的鑒定評估機(jī)構(gòu)出具的鑒定評估報(bào)告、修復(fù)方案為基礎(chǔ)修復(fù)機(jī)制,建立以賠償義務(wù)人自行修復(fù)或者委托第三方機(jī)構(gòu)修復(fù)相結(jié)合的靈活修復(fù)機(jī)制。除以賠償金方式承擔(dān)損害賠償責(zé)任外,探索建立“修復(fù)項(xiàng)目庫”,形成司法修復(fù)、替代修復(fù)和異地修復(fù)等更靈活的修復(fù)方式。索賠部門強(qiáng)化對修復(fù)進(jìn)程的監(jiān)督,邀請群眾、基層組織等參與,確保修復(fù)效果。

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