論惠州市惠城區(qū)社會公共停車設(shè)施規(guī)劃策略

惠州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 劉勝藍(lán)

一、現(xiàn)狀停車設(shè)施供給體系

目前惠州市主要由配建停車場、公共停車場和路內(nèi)停車泊位構(gòu)成城市停車設(shè)施供給體系。本文結(jié)合相關(guān)規(guī)范要求和惠州實(shí)際情況，對三類停車設(shè)施界定如下：（1）配建停車設(shè)施是指建筑物依據(jù)建筑物配建停車位指標(biāo)所附設(shè)的面向本建筑物使用者和公眾服務(wù)的供機(jī)動車、非機(jī)動車停放的停車場。（2）公共停車設(shè)施是指不屬于道路紅線管理范圍，且獨(dú)立占地服務(wù)于公眾的停車場（庫），或附屬于建筑物不獨(dú)立占地的服務(wù)于公眾的停車場（庫），以及結(jié)合城市公園、廣場、體育場館、綠地及人防設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施面向社會公眾開放的停車場（庫）。（3）路內(nèi)停車是指屬于道路紅線管理范圍以內(nèi)，劃設(shè)的供機(jī)動車或(和)非機(jī)動車停放的為臨時停車場。本文重點(diǎn)對第二種公共停車設(shè)施的規(guī)劃情況進(jìn)行分析。

二、惠城區(qū)社會公共停車設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

惠州市民用汽車保有量自2010年以后呈現(xiàn)快速上漲趨勢，尤其是近5年來，從2017年底的約104.09萬輛增長至2021年末的約156.83萬輛，年均增長約10.8%，其中2021年末僅惠城區(qū)民用轎車數(shù)量就達(dá)到約60萬輛。結(jié)合機(jī)動車出行考慮，社會公共停車泊位數(shù)按照機(jī)動車保有量的大約10%計(jì)算。因此，惠城區(qū)的基本停車泊位需求量約78萬個（按照一輛汽車1.3個停車位需求），社會公共停車泊位需求量約7.8萬個。經(jīng)調(diào)查，至2022年初，惠城區(qū)共有社會公共停車場約85處，可提供約10300個停車泊位。

經(jīng)對比可以看出，按照正常發(fā)展趨勢，公共停車供給難以滿足快速增長的停車需求。社會公共停車設(shè)施規(guī)劃的思路、策略和方法需要在新的政策環(huán)境和新的技術(shù)條件下進(jìn)行新的探索研究，一方面可提供充足的停車供給，另一方面也要適應(yīng)城市建成區(qū)的發(fā)展需要和特點(diǎn)。

三、停車特征調(diào)查

為了解惠城區(qū)的停車特征，通過線上發(fā)放調(diào)查問卷共23817份，收回有效問卷13330份（回收率55%），對惠城區(qū)居民日常出行特征、停車行為特征、停車難點(diǎn)區(qū)域等多方面進(jìn)行了調(diào)查。所得主要結(jié)論如下：

（1）停車難已成為一個普遍性的社會問題。調(diào)查顯示，市民認(rèn)為停車“比較難”的占比為62.3%，停車“很難”的占比為11.7%，合計(jì)占比74%，僅 26%的人認(rèn)為停車容易。伴隨著汽車保有量持續(xù)快速增長，停車難已經(jīng)成為惠城區(qū)一個普遍性的社會問題，尤其是城市集中建成區(qū)及部分醫(yī)院門口、部分學(xué)校門口、小公園、菜市場附近停車難狀況更加嚴(yán)重。

（2）停車位缺乏、分布不均勻是目前停車供給的主要問題。市民認(rèn)為“停車位缺乏導(dǎo)致停車?yán)щy”的占比54.3%，“停車位分布不均，使用不便”的占比42.3%，“停車位充足，停車方便”的占比41.6%?？梢钥闯觯＼囄蝗狈κ亲钪饕膯栴}，尤其是老舊城區(qū)的住宅區(qū)基本上停車位嚴(yán)重缺乏。此外，近年來國內(nèi)日益增加的用地成本，進(jìn)一步加大了公共停車場的建設(shè)阻力。既有規(guī)劃公共停車場難以落地，導(dǎo)致公共停車設(shè)施嚴(yán)重不足。

（3）缺乏專門機(jī)構(gòu)管理解決停車問題。各類停車設(shè)施的管理和建設(shè)規(guī)劃涉及多個部門，缺乏集中治理城市停車問題的強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)。各部門的職能和管理形式各不相同，常常出現(xiàn)內(nèi)部不銜接的多頭管理，造成了停車場系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)混亂，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，管理效果較差。調(diào)查顯示，有66.4%的市民認(rèn)為，需要明確管理部門分工，建立完善的停車管理制度。

（4）管理手段相對落后。但是惠州市目前仍然以傳統(tǒng)的地面停車、人工管理等方式為主，停車泊位的周轉(zhuǎn)效率不高，市民使用的便利性不高，既有的土地資源和停車資源都沒有得到充分的利用。調(diào)查顯示有48.1%認(rèn)為需要建立智能停車系統(tǒng)。

四、停車發(fā)展思路

（一）總體思路

首先，基本滿足居住地的停車位需求，包括適當(dāng)滿足必要的工作和辦事停車需求，保持商業(yè)中心停車配建指標(biāo)穩(wěn)定，適度提高公共服務(wù)設(shè)施停車配建標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過加強(qiáng)停車管理，規(guī)范停車秩序，保障停車政策的實(shí)施效果。此外，還可通過停車收費(fèi)價格杠桿，增加小汽車出行成本，抑制小汽車出行需求。

（二）分階段思路

近期以加快推動停車設(shè)施建設(shè)、增加供給為主，適度抑制停車需求。通過編制停車布點(diǎn)、建設(shè)規(guī)劃層層落實(shí)和政策鼓勵機(jī)制的共同作用，維持公共停車設(shè)施快速建設(shè)發(fā)展，大幅度提高停車泊位總量，盡快彌補(bǔ)停車供需缺口。同時，適度實(shí)施停車需求管理政策，按計(jì)劃、分步驟、由松到嚴(yán)實(shí)施停車需求調(diào)控，逐漸引導(dǎo)停車者出行觀念的轉(zhuǎn)變。

中遠(yuǎn)期以停車甚至購車需求管理為主，有序、適度調(diào)節(jié)停車設(shè)施供給。當(dāng)停車設(shè)施供給達(dá)到一定的規(guī)模，便具備了實(shí)施停車需求管理的條件。由于該階段再增加停車設(shè)施的難度較大，且持續(xù)增加停車供給可能會刺激小汽車的使用，通過停車需求管理政策，促使小汽車使用在空間和時間上均衡分布，并限制停車需求保持相對較低的水平。實(shí)施需求管理的同時，要大力發(fā)展城市公共交通，將減少小汽車出行的部分吸引到公共交通方式，從而擺脫過度依賴小汽車的出行模式。

五、停車設(shè)施規(guī)劃策略

（一）分區(qū)控制策略

綜合考慮城市空間結(jié)構(gòu)、各區(qū)域土地利用情況、公共交通發(fā)展及道路交通運(yùn)行情況等多種因素，同時注重分區(qū)后停車政策實(shí)行的可操作性，以行政邊界、主要干道等為邊界，將惠城區(qū)劃分為三類停車區(qū)。

1.政策管控區(qū)

范圍主要包括橋西北部、橋東西部和江南南部。該區(qū)域?yàn)槔吓f城區(qū)，人口正逐漸向新城區(qū)、郊區(qū)轉(zhuǎn)移。一方面結(jié)合舊城改造方式建設(shè)停車場解決停車難問題，另一方面通過有限停車供給、提高停車收費(fèi)和嚴(yán)格停車管理等措施減少小汽車進(jìn)入，保持較低水平的停車供需平衡。同時改善該區(qū)域公共交通和慢行交通服務(wù)水平，鼓勵公交出行。

2.重點(diǎn)供給區(qū)

范圍主要為嚴(yán)格限制區(qū)外，北至三環(huán)北路，該區(qū)域主要為城市人口密集、停車需求較大的地區(qū)，近中期應(yīng)優(yōu)先保障公共停車場的選點(diǎn)及建設(shè)，并且通過鼓勵單位停車設(shè)施對外開放等停車管理措施加大停車供給。

3.外圍區(qū)域

除嚴(yán)格限制區(qū)和重點(diǎn)供給區(qū)外的惠城行政區(qū)內(nèi)的外圍區(qū)域，主要是結(jié)合公共交通（軌道站點(diǎn)、公交首末站等）設(shè)置P+R換乘停車場，此類停車場應(yīng)通過收費(fèi)優(yōu)惠政策等管理手段吸引居住在外圍的市民把車停放在換乘停車場，乘坐公共交通至目的地，引導(dǎo)車輛不要進(jìn)入中心區(qū)，從而減輕中心城區(qū)的交通擁堵及停車需求壓力。

（二）分類差異化策略

在城市不同功能類型中，居住區(qū)、就業(yè)密集區(qū)和公共設(shè)施地區(qū)的停車問題最為復(fù)雜和突出，且各自停車特點(diǎn)不同，需要采取分類差異化對策。

1.居住類停車對策

居住地停車屬于基本停車需求，其主要對策為加大居住地停車位的規(guī)劃供應(yīng)，盡量滿足其停車需求，具體如下：

（1）新建居住區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行配建停車標(biāo)準(zhǔn)，確保停車位“自給自足”，不再外溢產(chǎn)生新的停車問題，未來隨著小汽車的增長，還需滾動修訂新建居住停車配建標(biāo)準(zhǔn)；

（2）改善已有居住地停車供應(yīng)，可采取改造地面停車位為立體停車庫，以及利用小區(qū) 綠地或公共用地的地下空間建設(shè)地下停車庫等措施；

（3）協(xié)調(diào)企事業(yè)單位辦公大樓配建停車場在辦公時間以外對周邊居民開放，解決附近居民夜間停車難問題；

（4）利用居住小區(qū)周邊道路規(guī)劃夜間路內(nèi)停車位，并加強(qiáng)夜間路內(nèi)停車位的規(guī)劃管理，保障日間車輛駛離路內(nèi)車位，不能干擾正常的道路通行；

（5）對于缺乏停車供給的居住小區(qū)，應(yīng)在周邊規(guī)劃建設(shè)公共停車場進(jìn)行補(bǔ)充。

2.就業(yè)類停車對策

就業(yè)類停車屬于出行停車需求，出行方式可選擇公共交通、小汽車和慢行交通等多種交通方式，公共交通服務(wù)水平、停車設(shè)施供給水平和停車收費(fèi)政策等對就業(yè)類出行產(chǎn)生很大的影響。因此，就業(yè)類停車屬于可調(diào)控的停車需求，其主要對策是調(diào)控就業(yè)地停 車需求，鼓勵公共交通方式，具體如下：

（1）老城區(qū)實(shí)施有限的就業(yè)類停車位供給，實(shí)行較高的停車收費(fèi)，逐漸減少上下班使用小汽車；

（2）公交服務(wù)薄弱，道路網(wǎng)容量較大的區(qū)域，可適當(dāng)規(guī)劃增加停車位供給，一方面彌補(bǔ)公交服務(wù)的不足，另一方面調(diào)控停車需求的空間均衡分布。

3.公共類停車對策

公共類停車是為各種出行者提供的停車服務(wù)，主要在客流集中的旅游風(fēng)景區(qū)、文化娛樂區(qū)、大型商貿(mào)區(qū)、客運(yùn)樞紐區(qū)、道路交通走廊等附近布設(shè)。公共類停車對整個城市停車需求發(fā)揮調(diào)控作用，其主要對策是保持適度的公共停車設(shè)施供給，滿足人們?nèi)粘Ｉ鐣?jīng)濟(jì)活動的停車需求，以及對停車需求進(jìn)行調(diào)控，具體如下：

（1）政府通過規(guī)劃建設(shè)新的公共停車場，改建或擴(kuò)建已有地面停車場以及結(jié)合大型公建加建公共停車場等措施，增加公共停車位的供應(yīng)；

（2）恢復(fù)擅自改變使用功能的公共停車場；

（3）按照一定規(guī)則，在不影響道路功能前提下，施劃路內(nèi)停車位，并加強(qiáng)管理；

（4）充分利用閑置用地、待開發(fā)用地，按規(guī)定設(shè)置臨時公共停車場；

（5）政府制定鼓勵公共停車設(shè)施建設(shè)相關(guān)政策，包括供地政策、資金補(bǔ)助政策、商業(yè)開發(fā)政策、經(jīng)營保障等多方面政策。

（三）收費(fèi)差異化策略

通過政府引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)兩方面作用，利用價格杠桿作用，對不同區(qū)域、不同位置、不同車型、不同時段停車實(shí)施差異化收費(fèi)。不同區(qū)域停車設(shè)施，根據(jù)城市發(fā)展情況、停車供需緊張程度、公共交通發(fā)展水平、交通擁堵狀況、道路路網(wǎng)分布等因素劃分不同區(qū)域，實(shí)行級差收費(fèi)。城市發(fā)展完善區(qū)域、供需缺口大、矛盾突出區(qū)域可實(shí)行較高收費(fèi)，城市發(fā)展落后、供需矛盾不突出區(qū)域可實(shí)行低收費(fèi)。對城市外圍的公共交通換乘樞紐停車設(shè)施服務(wù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行低收費(fèi)。同一區(qū)域停車設(shè)施，可按照位置、時段、車輛類別等實(shí)行差異化收費(fèi)，如路內(nèi)收費(fèi)高于路外、繁忙時段高于空閑時段、燃油車高于新能源車等。

（四）多樣化策略

目前，公共停車場仍以地面為主，這與城市土地高強(qiáng)度開發(fā)不相適應(yīng)，且無法提供足夠的停車泊位供給。在相同面積的城市停車用地上，采用不同的停車場建造形式，可提供不同規(guī)模的停車位供給。因此，停車場建設(shè)應(yīng)充分考慮城市不同區(qū)域用地空間結(jié)構(gòu)，采取多樣化的建造模式，形成地面停車場、地下停車庫和立體停車場（含機(jī)械式）等多種形式并存的局面。

（1）城市新發(fā)展區(qū)，目前停車用地相對充裕、且停車需求不大，現(xiàn)階段適宜采用建造成本低的地面停車場，未來隨著停車需求的增長，再改造為地下停車庫或立體停車場等類型；

（2）城市成熟建設(shè)區(qū)，土地利用已基本固化，可用于建設(shè)停車場的用地較少，而停車需求較大，適宜采用地下停車庫和立體停車場的建造形式。其中，地塊規(guī)整、對城市景觀要求較高的城市用地適宜建設(shè)地下停車庫，地塊狹窄、對城市景觀要求不高的城市用地適宜建設(shè)立體機(jī)械式停車場。

五、其他相關(guān)建議

通過對上述停車設(shè)施規(guī)劃策略的研究，可結(jié)合實(shí)際情況對社會公共停車設(shè)施的布點(diǎn)、選址、開發(fā)強(qiáng)度甚至類型和服務(wù)范圍等作出具體的規(guī)劃。但想要停車設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃落在實(shí)處，更好提供停車供給，發(fā)揮停車服務(wù)功能，還需要多方面的支撐與保障，以下提出幾點(diǎn)建議：

（一）制定落實(shí)地方性政策法規(guī)

近年來，從國家各部委到省級、市級層面均出臺了眾多指導(dǎo)停車場規(guī)劃、建設(shè)、管理的文件，已經(jīng)為規(guī)范停車行業(yè)和市場打下了良好的基礎(chǔ)。建議接下來逐步制定更為精準(zhǔn)、清晰、甚至動態(tài)調(diào)整的詳細(xì)規(guī)定，明確政府部門職責(zé)，結(jié)合實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景，確保停車行業(yè)的健康發(fā)展。

（二）結(jié)合國土空間規(guī)劃探索分層確權(quán)開發(fā)模式

按照傳統(tǒng)的土地確權(quán)開發(fā)模式，由于停車設(shè)施商業(yè)價值較低，獨(dú)立占地的停車設(shè)施用地很難得到保障。建議結(jié)合國土空間規(guī)劃，對停車設(shè)施建設(shè)從獨(dú)立占地向復(fù)合占地、分層確權(quán)的方式轉(zhuǎn)變，提高土地利用率，充分發(fā)揮城市廣場、學(xué)校操場等地下空間停車功能。

（三）從政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的社會公共停車設(shè)施由于公益性較強(qiáng)，往往由政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營。這種模式不僅對財(cái)政造成一定壓力，也無法靈活發(fā)揮停車收費(fèi)對停車供需的杠桿作用，難以緊跟市場需求對停車設(shè)施進(jìn)行升級換代提供更好的服務(wù)。因此，建議結(jié)合上級政策文件，政府逐步從主導(dǎo)者變?yōu)檎咭龑?dǎo)者，將停車設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、管理工作市場化，提高停車服務(wù)質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)停車設(shè)施智慧化建設(shè)

建議加快推動利用現(xiàn)代科技手段，逐步實(shí)現(xiàn)全市停車場信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，營造停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好環(huán)境。

（五）推動停車充電一體化

新能源車正逐步成為汽車市場的主流，結(jié)合新能源車特點(diǎn)，建議構(gòu)建停車設(shè)施與充電基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃布局、建設(shè)機(jī)制、運(yùn)營服務(wù)等方面的一體化，推動停車設(shè)施與充電基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展。

綜上所述，以惠州市惠城區(qū)為例，很多城市的社會公共停車設(shè)施尚處于一個快速發(fā)展的階段，文中針對該類停車設(shè)施的規(guī)劃策略提出了一些思路和建議。想要切實(shí)做好停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作，還需要政府引導(dǎo)、政策支持、市場參與、居民停車觀念轉(zhuǎn)變等多方面的共同作用。