美國、日本奶業(yè)相關(guān)補(bǔ)貼政策與奶農(nóng)開展乳制品加工的啟示

黃萌萌，李競前，薛澤冰，劉婷婷，趙華，張超

（1.全國畜牧總站，北京 100125，2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081）

奶業(yè)是健康中國、強(qiáng)壯民族不可或缺的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。國家高度重視奶業(yè)發(fā)展，相繼出臺了一系列政策措施，推動我國奶業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)顯著提升。2018年，國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等9部委先后印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)奶業(yè)振興的若干意見》，均提出支持有條件的養(yǎng)殖場建設(shè)乳制品加工廠，提高抵御市場風(fēng)險能力。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中也明確指出，要推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)民增收空間。近年來，各地已陸續(xù)有幾十家奶農(nóng)開展乳制品加工試點(diǎn)，各具特色，對于促進(jìn)奶農(nóng)分享產(chǎn)業(yè)紅利、推動三產(chǎn)融合發(fā)展、激發(fā)市場活力起到了積極作用。但仍存在產(chǎn)業(yè)政策限制、質(zhì)量安全管控短板及產(chǎn)品同質(zhì)化競爭嚴(yán)重等突出問題。本文以與我國奶業(yè)養(yǎng)殖方式相似的美國和養(yǎng)殖成本較高的日本這兩個不同類型奶業(yè)發(fā)達(dá)國家為例，梳理針對奶農(nóng)的相關(guān)支持政策和奶農(nóng)開展乳制品加工情況，以期為我國探尋奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工提供借鑒和參考。

1 美國

1.1 基本情況

美國奶牛養(yǎng)殖集約化、規(guī)?；潭乳L期位于世界前列[1]，具有以下特點(diǎn)：一是奶牛養(yǎng)殖注重增產(chǎn)提效，即充分發(fā)揮奶牛生產(chǎn)性能，減少養(yǎng)殖數(shù)量、提高單產(chǎn)、增加效益。雖然奶牛場數(shù)量逐年減少，2020年奶牛養(yǎng)殖場3.17萬個、同比減少7.3%，但大型牛場存欄數(shù)和牛奶產(chǎn)量所占比重不斷提高，奶牛存欄整體趨于穩(wěn)定。二是奶牛單產(chǎn)水平持續(xù)提升，并在全球保持較高水平。2020年，美國奶牛場平均養(yǎng)殖規(guī)模為297頭，奶牛存欄938.8萬頭，牛奶產(chǎn)量10 125萬t，平均單產(chǎn)10.8t[2]。三是乳制品加工以干乳制品為主，2019年，用于干乳制品加工的生鮮乳比例為74.0%，其中奶酪加工量達(dá)595.80萬t，占干乳制品加工量的65.0%[3]。

1.2 奶業(yè)補(bǔ)貼政策

美國自1933年頒布第一部農(nóng)業(yè)法開始，實施了從支持牛奶價格，到補(bǔ)貼牛奶生產(chǎn)收入，再到保障牛奶生產(chǎn)利潤的一系列奶業(yè)支持政策體系，著力于化解市場風(fēng)險，主要為政策性保險項目[4]。2018年，美國農(nóng)業(yè)法修改后，乳業(yè)保險政策調(diào)整為乳業(yè)收入保障計劃（DRP）和乳業(yè)毛利保障計劃（DMC）[5]。DRP是一種區(qū)域收入保險產(chǎn)品，當(dāng)奶農(nóng)生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)生鮮乳實際收入低于保險的保障收入時，可由保險公司承擔(dān)差額賠償。奶農(nóng)可供選擇的利潤保障范圍為4～9.5美元/百磅牛奶。為了更好地保障中小奶牛場主的利益，政府制定了雙重保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即奶牛場的產(chǎn)量不同，其保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同[6]。DMC是一種兼具農(nóng)業(yè)保險和反周期支付特點(diǎn)的政府項目，本質(zhì)上是運(yùn)用保險機(jī)制實行生鮮乳目標(biāo)價格政策。當(dāng)全國生鮮乳平均價格與生產(chǎn)生鮮乳的平均飼料成本之間的差額低于奶農(nóng)所選擇的毛利保障水平時，由政府對奶農(nóng)進(jìn)行差額補(bǔ)償，奶農(nóng)自由選擇毛利保障水平和歷史產(chǎn)量保障百分比，保險費(fèi)數(shù)額大小也取決于奶農(nóng)毛利保障水平的選擇和奶牛場歷史產(chǎn)量[7]。

1.3 奶農(nóng)辦乳制品加工模式

在美國，由奶農(nóng)所有的最大的牛奶市場合作組織和食品企業(yè)是美國奶農(nóng)公司（Dairy Farmers of America,DFA），于1998年成立，在全美擁有超過7 000家合作家庭牧場和13 000余名奶農(nóng)會員。DFA不僅為牧場和奶農(nóng)提供收奶、加工乳制品銷售、牧場管理等服務(wù)，而且通過并購、入股等方式豐富、擴(kuò)大經(jīng)營范圍，已在全美建立了系統(tǒng)全面的乳制品加工網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)品線包含液態(tài)奶、干乳制品和運(yùn)動奶昔等近20個品牌，2021全球乳業(yè)20強(qiáng)中排名第3位。DFA通過民主選舉形成龐大的董事會體系，并聘請專業(yè)職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行日常運(yùn)營和管理。DFA下設(shè)多個與奶農(nóng)相關(guān)的部門，一是保險部，通過與美國農(nóng)業(yè)部合作，為牧場和奶農(nóng)提供針對牧場職工健康保險、牧場經(jīng)營保險、職工傷害賠償?shù)认盗嗅槍π詮?qiáng)、價格低、質(zhì)量高的保險品種，有效保障牧場的經(jīng)營穩(wěn)定性。二是風(fēng)險管理部，通過期貨市場，有效規(guī)避生鮮乳價格下跌、飼料價格上漲等風(fēng)險，幫助奶農(nóng)獲得利潤。三是牧場供應(yīng)部，通過奶牛養(yǎng)殖各環(huán)節(jié)的集中采購，使得牧場和奶農(nóng)獲得優(yōu)質(zhì)低價的產(chǎn)品和服務(wù)，降低奶牛養(yǎng)殖成本。四是金融服務(wù)部，通過提供牧場融資服務(wù)，幫助牧場和奶農(nóng)提供資金周轉(zhuǎn)。五是能源部，通過與太陽能、風(fēng)能和沼氣領(lǐng)域的供應(yīng)商合作，聯(lián)合美國農(nóng)業(yè)部設(shè)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村能源補(bǔ)貼項目，鼓勵、幫助牧場開展牧場糞污等再生資源的循環(huán)利用。此外，還成立了關(guān)懷基金會，接受美國社會個人、公共部門和企業(yè)的捐款，用于乳制品消費(fèi)市場低迷時采購過剩乳制品、穩(wěn)定奶業(yè)市場平衡，以及提供奶業(yè)專業(yè)學(xué)生的獎學(xué)金等。

2 日本

2.1 基本情況

日本畜牧產(chǎn)品主要依靠進(jìn)口，但牛奶和奶制品的自給率高達(dá)80%。日本奶業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平一直位居世界前列[8]，具有以下特點(diǎn)：一是奶牛養(yǎng)殖以家庭牧場為主體，但近年來戶均飼養(yǎng)規(guī)模逐年擴(kuò)大。2020年，奶牛場1.44萬個、平均養(yǎng)殖規(guī)模為94頭。二是奶牛養(yǎng)殖主要以北海道為中心，分布于東北、北關(guān)東、九州等地區(qū)。三是原料奶成本和價格均一直位居世界前列，2020年牛奶產(chǎn)量743.8萬t，原料奶價格為6.83元/kg，與中國的3.80元/kg相比，高79.7%。四是乳制品加工與消費(fèi)均以液態(tài)奶為主，2020年，日本液態(tài)奶產(chǎn)量318萬t，其次為乳飲料、酸奶和發(fā)酵乳，為228萬t，干酪產(chǎn)量僅為16萬t。

2.2 奶業(yè)補(bǔ)貼政策

奶業(yè)是日本重點(diǎn)保護(hù)的產(chǎn)業(yè)之一，享受到一系列的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼。一是供給限額補(bǔ)貼。奶農(nóng)自愿參加，日本政府根據(jù)黃油與脫脂奶粉等的市場供求狀況和奶農(nóng)的生產(chǎn)成本，研究確定下一奶業(yè)年度（當(dāng)年4月至來年3月）可以享受補(bǔ)貼的加工原料奶數(shù)量限額，并根據(jù)具體數(shù)量限額確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[9]。二是干酪與奶油生產(chǎn)用奶補(bǔ)貼。政府為生產(chǎn)干酪和奶油用奶的農(nóng)民專門提供補(bǔ)貼。三是政府/生產(chǎn)者聯(lián)合緊急基金。該基金來源于奶農(nóng)按其制造用奶產(chǎn)量的支付和政府撥付，若當(dāng)年奶價低于前三年的移動平均價格，該基金則支付給奶農(nóng)80%的價格差額。四是保險補(bǔ)貼。日本所有奶牛都必須參加保險，保險體系包括當(dāng)?shù)?、地區(qū)和國家三級，一般由當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)支付奶農(nóng)損失。當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)的保費(fèi)50%來自奶農(nóng)繳納，50%來自政府。當(dāng)損失超過當(dāng)?shù)鼗饡r，所差保險費(fèi)由國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)償付。保險費(fèi)率每三年進(jìn)行一次修訂[10]。

2.3 合作組織

日本奶業(yè)的合作組織體系十分復(fù)雜，包括綜合農(nóng)協(xié)、奶農(nóng)農(nóng)協(xié)、指定生產(chǎn)者團(tuán)體等。綜合農(nóng)協(xié)與奶農(nóng)農(nóng)協(xié)為互補(bǔ)關(guān)系，綜合農(nóng)協(xié)主要是以地域為基礎(chǔ)的結(jié)合，從事購買、銷售、保險等各式各樣的綜合性業(yè)務(wù)；奶農(nóng)農(nóng)協(xié)專業(yè)從事與奶農(nóng)相關(guān)的購買、銷售、發(fā)放補(bǔ)助等業(yè)務(wù)[11]；指定生產(chǎn)者團(tuán)體由農(nóng)協(xié)出資成立，為代替奶農(nóng)銷售生鮮乳的組織，與乳品企業(yè)根據(jù)生鮮乳用途、品質(zhì)、市場動向、生鮮乳供需狀況等進(jìn)行價格談判。日本絕大多數(shù)的奶農(nóng)都加入了合作組織，這是由于日本實行“一元收購、多元化銷售”的生鮮乳購銷體系而決定的，即由指定生產(chǎn)者團(tuán)體作為中介，統(tǒng)一向奶農(nóng)收購生鮮乳后再向不同企業(yè)銷售，以團(tuán)體的交涉能力，維護(hù)了奶農(nóng)的生產(chǎn)和權(quán)益，理順了牛奶的流通秩序和奶價形成機(jī)制[12]。為確保購銷體系的正常運(yùn)行，日本政府規(guī)定只有通過指定生產(chǎn)者團(tuán)體銷售生鮮乳的奶農(nóng)才能得到政府補(bǔ)貼，而且不允許奶農(nóng)的生鮮乳既賣給指定生產(chǎn)者團(tuán)體又直接賣給乳品加工廠。

2.4 奶農(nóng)辦乳制品加工模式

21世紀(jì)以來，日本政府先后出臺了《農(nóng)工商合作促進(jìn)法》《六次產(chǎn)業(yè)化?地產(chǎn)地消法》《六次化基金法》等一系列法規(guī)和配套政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型的“六次產(chǎn)業(yè)化”戰(zhàn)略的實施?！傲萎a(chǎn)業(yè)化”即第一、二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合形成“第六產(chǎn)業(yè)”概念（1×2×3＝6），以第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，綜合發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等第二產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品直銷、餐飲業(yè)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，確保農(nóng)牧民在農(nóng)產(chǎn)品加工、流通和消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)享受到增值和收益[13]。為了確保“六次產(chǎn)業(yè)化”政策的順利推進(jìn)，還成立了專門機(jī)構(gòu)，農(nóng)林水產(chǎn)省的“食料產(chǎn)業(yè)局”專門負(fù)責(zé)推進(jìn)相關(guān)工作，并在各地設(shè)立了46個“六次產(chǎn)業(yè)化支援中心”，免費(fèi)為各地農(nóng)牧民提供關(guān)于六次產(chǎn)業(yè)的咨詢與服務(wù)，形成了較為完備的農(nóng)業(yè)推廣體系。此外，設(shè)立了專門基金及其管理機(jī)構(gòu)，吸引社會資本參與投資，逐步建立起政府扶持和個人投資相結(jié)合的融資體系[14]。位于日本九州島熊本縣阿蘇火山地區(qū)的阿蘇牧場就是成功的“六次產(chǎn)業(yè)化”典型案例。阿蘇牧場利用其高山牧場的獨(dú)特地理優(yōu)勢和阿蘇火山的旅游潛力，由合作社組織各奶牛、生豬等散養(yǎng)戶建立了包括生態(tài)養(yǎng)殖、參觀體驗、特色美食、休閑娛樂在內(nèi)的多功能綜合型休閑樂園，打造了集種植、養(yǎng)殖、加工、銷售、休閑等于一體的循環(huán)產(chǎn)業(yè)模式[15]。牧場內(nèi)還設(shè)有專門的冰激凌店和牛奶商店，用牧場新鮮牛奶制作的布丁、奶酪、餅干等食品十分暢銷。阿蘇牧場平均每年接待游客500萬人次，連續(xù)十年日本旅游景區(qū)排名第四，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┙€就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[15]。

3 啟示與建議

3.1 完善產(chǎn)業(yè)政策體系

美國和日本奶業(yè)均已形成了一系列完整緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政策體系，突出市場機(jī)制對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，涵蓋了奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)。這對我國奶業(yè)尤其是推動奶業(yè)種養(yǎng)加銷一體化發(fā)展方面有重要借鑒意義。一是探索多元化的奶農(nóng)補(bǔ)貼政策，借鑒美國奶業(yè)保險政策和日本政府/生產(chǎn)者聯(lián)合緊急基金政策，研究制定運(yùn)用保險和浮動補(bǔ)貼政策，保障奶農(nóng)利益，提升其應(yīng)對市場風(fēng)險能力。二是打破行政壁壘，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)督等各部門、各政策間的協(xié)調(diào)性和互補(bǔ)性，在確保質(zhì)量安全的情況下，為有條件的奶牛養(yǎng)殖場進(jìn)入乳品加工環(huán)節(jié)打開通道，取消乳品加工限制政策，拓展其外部選擇權(quán)。同時，探索相關(guān)政策支持，推動奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈一體化由以乳企為核心向以奶農(nóng)為核心轉(zhuǎn)變。

3.2 健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

我國奶業(yè)養(yǎng)殖加工脫節(jié)，乳企處于市場主導(dǎo)地位，掌握生鮮乳收購權(quán)和定價權(quán)，奶農(nóng)高度依附乳企，利益缺乏保障。一是建議借鑒美國和日本通過各種合作組織提升奶農(nóng)在奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益分配中的話語權(quán)，加強(qiáng)奶業(yè)合作社和行業(yè)協(xié)會建設(shè)，提高奶農(nóng)組織化程度，鞏固奶農(nóng)在奶業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系中的基礎(chǔ)性地位，形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的穩(wěn)定利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。二是借鑒美國和日本生鮮乳價格形成機(jī)制，逐步探索試點(diǎn)“以質(zhì)定價”、“按途定價”制度，確保奶業(yè)市場供求平衡和價格穩(wěn)定，保障奶農(nóng)利益。三是鼓勵奶農(nóng)將奶牛養(yǎng)殖與乳制品加工等結(jié)合起來，延長產(chǎn)業(yè)鏈并分享增值收益，密切養(yǎng)殖加工利益聯(lián)結(jié)，維護(hù)奶農(nóng)合法權(quán)益。

3.3 推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

日本推行“六次產(chǎn)業(yè)化”政策的成功經(jīng)驗對于我國培育新型經(jīng)營主體，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有重要借鑒意義。一是借鑒日本對發(fā)展六次產(chǎn)業(yè)經(jīng)營個體的財政補(bǔ)貼、專項基金和貸款政策，加強(qiáng)銀企對接，創(chuàng)新?lián)７绞剑∪刨J擔(dān)保機(jī)制，降低貸款利率，提升奶農(nóng)融資能力。二是鼓勵各地將奶農(nóng)辦乳制品加工項目建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和在土地利用年度計劃合理安排。三是針對奶農(nóng)開展乳制品加工過程中遇到的產(chǎn)品研發(fā)、市場銷售、質(zhì)量檢測等技術(shù)難題，通過開辦培訓(xùn)班、現(xiàn)場指導(dǎo)等方式加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，提升生產(chǎn)適銷對路產(chǎn)品的能力。

3.4 優(yōu)化乳制品消費(fèi)結(jié)構(gòu)

我國乳制品消費(fèi)以液態(tài)奶為主，高附加值的干酪制品等消費(fèi)較少。因此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，不斷拓展消費(fèi)渠道。一是充分利用報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)媒體和“兩微一端”等新媒體，構(gòu)建多維度宣傳矩陣，加大牧場利用自產(chǎn)奶源加工乳制品的宣傳推介力度。二是民族地區(qū)積極推進(jìn)民族特色奶制品區(qū)域公共品牌建設(shè)，加大品牌形象宣傳和推廣工作。三是鼓勵奶農(nóng)在嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)許可、食品安全標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)前提下，推行生產(chǎn)加工銷售一體化，發(fā)展當(dāng)?shù)?、周邊居民小區(qū)和酒店、飯店、商店的乳制品供應(yīng)系統(tǒng)，降低生產(chǎn)銷售成本，滿足人們差異化、個性化的消費(fèi)需求，培育鮮奶消費(fèi)市場的新的增長點(diǎn)。