公共部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件路徑放分析
——以突發(fā)體育賽事為例

中共長(zhǎng)沙市委黨校 任懿平

從20世紀(jì)中葉到現(xiàn)在，我們所生存的地球已經(jīng)度過(guò)了一段較為漫長(zhǎng)的安穩(wěn)期，因?yàn)樵谶@一時(shí)期，沒(méi)有全球性的動(dòng)亂發(fā)生。但是，這并不意味著這段時(shí)期沒(méi)有沖突發(fā)生，不同的文化價(jià)值觀、信仰，還有各個(gè)經(jīng)濟(jì)體、政治體的矛盾等引發(fā)了各個(gè)區(qū)域內(nèi)的沖突。同時(shí)，危機(jī)也被常規(guī)性或非常規(guī)性的各種自然的非自然的突發(fā)事件或沖突引發(fā)，各種軍事沖突、恐怖事件等引發(fā)了危機(jī)。

新時(shí)代對(duì)于社會(huì)治理有很多新的挑戰(zhàn)，我們要搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，與此同時(shí)，還要注意預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。公共部門在日常管理中如何應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)，我們要把這項(xiàng)能力建設(shè)放到重要位置，要從觀念、能力、建設(shè)等多方面來(lái)進(jìn)行維度建設(shè)，以保障公共治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

對(duì)我國(guó)2008年至今的突發(fā)事件進(jìn)行整理會(huì)發(fā)現(xiàn)，突發(fā)事件的發(fā)生不僅僅在當(dāng)時(shí)給社會(huì)造成危害，還會(huì)在一定時(shí)期給社會(huì)心理、社會(huì)生活方式等造成巨大的影響。根據(jù)對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)體系的了解，我國(guó)的應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)歷了預(yù)案、體制、機(jī)制、法制建設(shè)這四個(gè)階段，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，并在2007年頒布實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，于2018年分別對(duì)應(yīng)急管理的相關(guān)職能部門進(jìn)行了綜和，在2020年，又提出了要健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

群體性突發(fā)事件在應(yīng)對(duì)中，主要遵循幾項(xiàng)基本原則，比如，以人為本、預(yù)防為主、合法應(yīng)對(duì)、效率優(yōu)先、信息公開(kāi)、協(xié)同作戰(zhàn)等。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件從理論上要從事前、事發(fā)、事中、事后四個(gè)階段來(lái)進(jìn)行分析，比如，事前的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置過(guò)程中的處置救援、應(yīng)急處置后的恢復(fù)重建等。群體性事件在應(yīng)急處置策略上遵循一線分析法，五早一重：早發(fā)現(xiàn)、早研判、早報(bào)告、早控制、早解決、重溝通。做到信息報(bào)告第一時(shí)間，應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)迅速，先期處置到位聯(lián)動(dòng)，突發(fā)預(yù)判客觀準(zhǔn)確，應(yīng)對(duì)方案科學(xué)有效，專家科技支撐有力，危機(jī)溝通及時(shí)準(zhǔn)確，嚴(yán)防次生衍生事件。

首先，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，我們需要的是進(jìn)行預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備。中華人民共和國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第19條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！蔽覀円胱顗牡那闆r，做最佳準(zhǔn)備，強(qiáng)化意識(shí)、排查風(fēng)險(xiǎn)、培訓(xùn)演練、儲(chǔ)備資源。著名的“紐約哈德遜河上的奇跡”，機(jī)長(zhǎng)在無(wú)數(shù)次的情境預(yù)先重建中對(duì)突發(fā)情況進(jìn)行了預(yù)判，根據(jù)自我演練實(shí)現(xiàn)了飛機(jī)空難史的奇跡。

在應(yīng)急處置與救援過(guò)程中，要做到初報(bào)快、續(xù)保準(zhǔn)、結(jié)報(bào)全，做到即到即報(bào)、及時(shí)核實(shí)、加強(qiáng)研判、隨時(shí)續(xù)保，決不允許遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)。比如，某省發(fā)生安全生產(chǎn)事故，主要負(fù)責(zé)人經(jīng)過(guò)自我判定，預(yù)測(cè)事故不會(huì)產(chǎn)生影響，因此作出不上報(bào)的決定，最后情況嚴(yán)重。上述縣級(jí)市的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)未按規(guī)定及時(shí)上報(bào)事故負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)此，我們來(lái)研究和闡述幾個(gè)法律問(wèn)題。第一，發(fā)生22人被圍困的事故，會(huì)構(gòu)成什么事故等級(jí)呢？如果22人被困地下，可能會(huì)構(gòu)成重大事故，具體事故定性則需要看具體的損失情況。上述案例中，最終死亡人數(shù)為10人，還有1人失蹤及多人重傷等，經(jīng)過(guò)事故調(diào)查，被確認(rèn)為“重大事故”。第二，發(fā)生重大事故應(yīng)該上報(bào)到哪一級(jí)政府？如果應(yīng)該上報(bào)的事故隱瞞不報(bào)，會(huì)承擔(dān)什么法律責(zé)任呢？根據(jù)我國(guó)《刑法》關(guān)于不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的規(guī)定，上述案例中，Q市的黨政領(lǐng)導(dǎo)如果構(gòu)成事故隱瞞罪，輕則判三年以上有期徒刑，如果情節(jié)特別嚴(yán)重，可能會(huì)被判三年至七年有期徒刑。所以，在突發(fā)處置事件應(yīng)對(duì)中，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)千萬(wàn)不能抱有僥幸心理，第一要?jiǎng)?wù)就是上報(bào)。同時(shí)，早控制需要做到快速反應(yīng)、分級(jí)響應(yīng)、屬地管理、統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)、專業(yè)處置等，并要做到就事論事，將事態(tài)發(fā)展控制在當(dāng)下和當(dāng)?shù)?，將?guī)模限制在可控范圍內(nèi)。

通過(guò)前面的案例我們可以看到，突發(fā)事件處置過(guò)程一般會(huì)有一個(gè)時(shí)間的“二波”原理以及空間的“四圈”原則，那就是當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生之后，如果事件在兩至三個(gè)小時(shí)之內(nèi)得到解決，那么，怒氣會(huì)在這個(gè)有效時(shí)間段消散。這個(gè)時(shí)候，當(dāng)事人的訴求是直接的，相對(duì)平和、理性的，訴求是相對(duì)正當(dāng)?shù)?。但是，四小時(shí)之后，如果相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有得到控制解決，流言就會(huì)開(kāi)始傳播，間接利益人、非相關(guān)人會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)，出現(xiàn)動(dòng)機(jī)多元化、手段非正當(dāng)化會(huì)，而利益無(wú)關(guān)者可能基于種種考慮，開(kāi)始煽動(dòng)帶頭。這就是在突發(fā)事件出現(xiàn)后的時(shí)間“二波”原理。

而在空間上，以拆違案例來(lái)看，我們要遵循“四圈”原則，那就是突發(fā)事件中心勸離、事件近端隔離、中端無(wú)關(guān)人員帶離，對(duì)可能產(chǎn)生影響波動(dòng)的遠(yuǎn)端因素進(jìn)行控制。處理閉環(huán)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)就是學(xué)習(xí)，因此，我們?cè)谕话l(fā)事件發(fā)生后，最重要的是善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，我們要針對(duì)實(shí)踐，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，識(shí)別災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；利用資源，尋求應(yīng)對(duì)方案，加強(qiáng)備災(zāi)工作；制定三級(jí)預(yù)案，開(kāi)展有效行動(dòng)，減少災(zāi)害損失。這就是我們探討的第二部分，突發(fā)事件的應(yīng)急處置。在這個(gè)理論探討中，我們發(fā)現(xiàn)，整個(gè)處置過(guò)程又會(huì)形成一個(gè)閉環(huán)，從發(fā)現(xiàn)到研判，到報(bào)告再到控制，最后到學(xué)習(xí)和防備。

這些年來(lái)，人民的物質(zhì)生活水平提高，各種各樣的體育賽事也作為城市的一項(xiàng)亮眼活動(dòng)出現(xiàn)，成為群眾關(guān)注的熱點(diǎn)。但是，我們也應(yīng)該看到，體育賽事環(huán)節(jié)多，中間有隱患，有安全風(fēng)險(xiǎn)，我們要守住發(fā)展這條底線，絕對(duì)不能讓賽事安全工作出現(xiàn)問(wèn)題。但事與愿違，在體育賽事舉辦過(guò)程中，天氣的變化或者各種突發(fā)情況的發(fā)生會(huì)引發(fā)各類突發(fā)事件。比如，某市馬拉松百公里越野賽，這個(gè)賽事并非第一次舉辦，當(dāng)時(shí)也是幫助當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)健康跑，因?yàn)閳?bào)名人數(shù)多，地方非常重視，這場(chǎng)體育賽事影響頗大，據(jù)說(shuō)報(bào)名人員就有數(shù)萬(wàn)名，最后參加百公里越野賽的是172人，這些參賽選手都是經(jīng)驗(yàn)豐富的選手，但是在比賽途中，突發(fā)情況產(chǎn)生，出現(xiàn)了冰雹、凍雪等極端天氣，部分選手因?yàn)樯眢w情況退賽，更有選手失聯(lián)。雖然舉辦方立馬采取預(yù)案進(jìn)行停賽，并組織多方力量進(jìn)行搜救，但是由于地貌地況、天氣情況等原因影響了搜救，直到第二天，救援指揮部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)，“截至當(dāng)天8時(shí)，參加百公里越野賽的172名參賽人員中的151人已經(jīng)確認(rèn)安全，其中8人輕傷在醫(yī)院救治，情況穩(wěn)定。另有20名參賽人員找到時(shí)已失去生命體征”。體育賽事的舉辦可以很好地打造城市形象。

但是，突發(fā)事件的處置不當(dāng)，不僅僅會(huì)給城市帶來(lái)影響，更會(huì)造成百姓的生命財(cái)產(chǎn)損失。那么，怎么規(guī)避各項(xiàng)問(wèn)題，做好體育賽事的規(guī)劃組織，避免突發(fā)事件，在突發(fā)事件的發(fā)生當(dāng)下，如何很好地處理呢？

一、提前規(guī)劃與演練

先確定賽事哪些需要更新或更改，然后制定詳細(xì)的計(jì)劃，以確保賽事以高效率與高效能的方式完成。賽事的規(guī)劃應(yīng)該提前進(jìn)行，只有充足的規(guī)劃時(shí)間才能夠保障萬(wàn)事俱備。芝加哥馬拉松曾經(jīng)是世界級(jí)的馬拉松賽事，根據(jù)對(duì)賽事舉辦方的流程分析，芝加哥馬拉松的規(guī)劃會(huì)提前一到兩年啟動(dòng)，也就是說(shuō)，大型賽事的規(guī)劃一般至少提前兩年制定計(jì)劃。

不斷進(jìn)行意外情況的演練，可以保障更大概率的安全和安保。比如，在賽道醫(yī)療站中的演練--“中止比賽及穩(wěn)定人群”。大型賽事中能夠快速中止比賽并能夠迅速穩(wěn)定慌亂人群，積極有效地進(jìn)行下一個(gè)步驟，能夠減少損失。不斷地進(jìn)行演練，通過(guò)演練來(lái)實(shí)踐與練習(xí)，拍攝、記錄，并在演練中不斷進(jìn)行提升總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保萬(wàn)無(wú)一失。

二、靈活設(shè)置入賽門檻

我國(guó)目前各大賽事比如說(shuō)各種城市馬拉松賽，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一票難求的現(xiàn)象。尤其經(jīng)常出現(xiàn)訂票系統(tǒng)剛剛開(kāi)通，參賽名額在幾小時(shí)內(nèi)就被各種預(yù)定哄搶。國(guó)內(nèi)的賽事舉辦方、各大媒體對(duì)此習(xí)以為常，更是將這作為一項(xiàng)值得夸贊的事情，在報(bào)道中宣揚(yáng)，“一票難求”“馬拉松火爆”等。但其實(shí)，從時(shí)間管理上來(lái)說(shuō)這是有風(fēng)險(xiǎn)的。各種賽事報(bào)名系統(tǒng)不能為了追求人氣而降低門檻，還應(yīng)該起到一個(gè)初步的篩選功效。比如著名的波士頓馬拉松，在報(bào)名環(huán)節(jié)，根據(jù)年齡、往屆成績(jī)達(dá)標(biāo)情況、性別等進(jìn)行了各種設(shè)置，只有通過(guò)賽事管委會(huì)的審核，才被允許參賽。如果要滿足這些嚴(yán)格要求，一般報(bào)名工作持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，但也能讓組織方對(duì)參賽者有一個(gè)更詳細(xì)的了解和篩別，當(dāng)有突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，可以進(jìn)行更好的營(yíng)救。

三、與第三方合作，穩(wěn)定合作伙伴運(yùn)營(yíng)制，保障賽事安全

在最初的時(shí)候，最難的任務(wù)是賽事活動(dòng)的組織與管理工作。如今，這些都是比較容易完成的任務(wù)。

隨著形勢(shì)的變化，目前賽事集中在應(yīng)急方案的規(guī)劃、安全保障以及相關(guān)法律和保險(xiǎn)方面。無(wú)論比賽規(guī)模大小，是小型社區(qū)比賽還是大型比賽，都要求組織方能夠提供同樣的服務(wù)和保障。無(wú)論是組織1000人的比賽，還是上萬(wàn)人的比賽，組織者都需要為選手、比賽工作人員、志愿者、觀眾以及社區(qū)居民提供安全保障。目前，社會(huì)上出現(xiàn)了更專業(yè)的經(jīng)營(yíng)公司，如果將細(xì)致的工作交給更為專業(yè)的第三方來(lái)運(yùn)營(yíng)，能夠減輕政府的壓力。采取合作伙伴運(yùn)營(yíng)制，穩(wěn)定第三方合作伙伴，能夠?qū)⒐ぷ髯龅酶蛹?xì)致、穩(wěn)妥，精細(xì)化的分工能夠促進(jìn)效率的提升。但這并不意味著做甩手干部，需要我們盡可能做好萬(wàn)全的準(zhǔn)備，當(dāng)?shù)卣脖C(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門、政府應(yīng)急管理及溝通部門、消防局、警察局應(yīng)密切合作，建立牢固的合作關(guān)系，一旦有任何重大意外發(fā)生，需要馬上介入、控制，通過(guò)合作的第三方了解可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)要點(diǎn)，提前預(yù)案。

四、利用統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)和先進(jìn)的指揮設(shè)備

現(xiàn)在是信息化的新時(shí)代，數(shù)據(jù)工具、人臉識(shí)別等新科技都可以運(yùn)用到管理中，將先進(jìn)的指揮系統(tǒng)、設(shè)備和決策機(jī)制引入到賽事組織中，以減少各種風(fēng)險(xiǎn)因素。我們正處于一個(gè)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)代，各種信息每天都在實(shí)時(shí)轟炸著我們，事件發(fā)生后，如何化“?！睘椤皺C(jī)”，如何以高度的責(zé)任心和百倍的警惕去做好預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作，加強(qiáng)預(yù)防、應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件的觀念建設(shè)、能力建設(shè)、制度建設(shè)，以在突如其來(lái)的天災(zāi)人禍中經(jīng)受住挑戰(zhàn)與考驗(yàn)，這對(duì)新時(shí)代的我們是個(gè)挑戰(zhàn)。

如何加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的觀念建設(shè)，如何加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力建設(shè)、我們?nèi)绾稳ゼ訌?qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的制度建設(shè)，這對(duì)新時(shí)代的我們是個(gè)考驗(yàn)。