大數(shù)據(jù)嵌入政府治理效能研究*

中共河北省委黨校（河北行政學(xué)院） 劉風(fēng)光，柴韜，梁娜，劉晉偉，李海紅

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)在眾多領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。可見，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展中的重要工具和手段。將大數(shù)據(jù)嵌入政府治理是技術(shù)上的進步，同時也是提升政府社會職能的重要手段。

一、大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵

2008年9月4日，《自然》（Nature）雜志中提到了“Big Data”這個詞語。2012年的《紐約時報》刊文宣告“大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)來臨”。但是對于大數(shù)據(jù)的具體定義，目前學(xué)術(shù)界尚無定論。就其內(nèi)涵特征而言,主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）大數(shù)據(jù)是一種客觀存在。隨著科學(xué)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，全世界的數(shù)據(jù)都在爆炸式的增長，傳播速度也在不斷加快，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為人類社會飛速發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象和客觀存在。

（2）大數(shù)據(jù)是一種新興的技術(shù)。大數(shù)據(jù)的管理比較困難，主要是因為其數(shù)量巨大，傳播速度超快，具有多樣性的特征。大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種新型的技術(shù)手段,對數(shù)據(jù)進行存儲、分類和處理的過程也比較復(fù)雜。利用大數(shù)據(jù)的方式、方法本身就是一門正在開發(fā)的新技術(shù)。在大數(shù)據(jù)背景下產(chǎn)生的數(shù)據(jù)密集性科學(xué)，被稱為第四種科學(xué)研究模式。

（3）大數(shù)據(jù)改變思維方式。大數(shù)據(jù)技術(shù)在數(shù)據(jù)處理過程中更看重數(shù)據(jù)的量，會從雜亂的數(shù)據(jù)中分析出有代表性的數(shù)據(jù)，進而總結(jié)出數(shù)據(jù)的規(guī)律和趨勢。大數(shù)據(jù)的根本作用其實就是能夠透過復(fù)雜的數(shù)據(jù)看到事物的本質(zhì)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的這種特點對各行各業(yè)的發(fā)展都會有重要的作用。大數(shù)據(jù)已打破人類的思維定式，人們開始通過大數(shù)據(jù)技術(shù)從全體、混雜、相關(guān)的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)、分析存在的問題和尋找解決辦法。大數(shù)據(jù)促使人類從因果思維轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P(guān)性思維。

二、政府治理能力的概念

（一）治理

治理，本意“統(tǒng)治”與“控制”。隨著其內(nèi)涵不斷演化，現(xiàn)代多作“多元主體合作管理公共事務(wù)”之意。世界治理委員會對治理的定義是：政府或個人在經(jīng)營管理事務(wù)中采用的各種方式的總和；是各方為了保障各自利益在平等基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)/共同解決問題的過程。

（二）政府治理

政府治理的主體包括政府、社會、企業(yè)等，其治理的目的是在維護各方利益的基礎(chǔ)上完成相關(guān)的社會事務(wù)的管理。政府治理的目的既包括改變治理方式，還包括轉(zhuǎn)變政府的社會職能。政府是國家治理的主體之一，其主要職責是進行國家與社會治理。政府治理的工作內(nèi)容包括維護社會治安、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會各階層之間的矛盾等方面。政府治理工作的效率和質(zhì)量直接關(guān)系到國家的整體治理水平。政府治理工作的開展，可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，有效地開展治理工作。

（三）政府治理效能

“效能”即績效和能力。政府治理效能指政府在履行其社會職能時工作的完成情況以及大眾對政府職能的認可和滿意程度，是評估政府執(zhí)行能力的一種評價機制。政府要提高其治理效能，必須不斷提高其管理能力。

世界銀行2016年提出了LGPI，即地方治理績效指數(shù),其內(nèi)容包括健康、教育、社會救助與福利、物理安全與爭端解決、公民-國家聯(lián)系與腐敗、社會構(gòu)成與文化等方面。

大數(shù)據(jù)運用能力，直接影響政府治理效能。政府運用大數(shù)據(jù)進行社會治理時，要從治理對象的實際情況出發(fā)，結(jié)合治理的目標，采取科學(xué)的方法，才能提升大數(shù)據(jù)的整體作用效能。

三、大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的理論基礎(chǔ)

政府治理理念、模式的變革，建立在科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新所推動的技術(shù)進步和社會結(jié)構(gòu)改變的基礎(chǔ)之上。大數(shù)據(jù)技術(shù)對人們的生活和生產(chǎn)方式已經(jīng)產(chǎn)生了很大的影響和改變，也使信息社會的發(fā)展更加深入。大數(shù)據(jù)已成為變革政府治理方式的重要力量。盡管如此，并不要求政府治理必須與大數(shù)據(jù)的發(fā)展同步，不必然成為政府提升治理能力的新工具。新公共服務(wù)理論的發(fā)展，是政府運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升政府治理效能的理論基礎(chǔ)。

在西方國家，大數(shù)據(jù)首先應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域，之后被引入公共管理領(lǐng)域。2012年Carry開創(chuàng)性地將大數(shù)據(jù)與企業(yè)當前運用的數(shù)據(jù)庫結(jié)合進行了相關(guān)研究。他認為，可以把大數(shù)據(jù)運用到政府、社會管理等領(lǐng)域，作為管理工具應(yīng)用到政府治理過程中。2013年Kirkpatrick提出，大數(shù)據(jù)是二十一世紀中最偉大的發(fā)明和創(chuàng)造，它將影響社會各方面和領(lǐng)域。提出政府治理要與時俱進，不斷開拓新模式、新方式，并由此提升自身的反應(yīng)速度和辦事效率。2014年Roger指出了大數(shù)據(jù)的優(yōu)點及不足，提出在有效利用大數(shù)據(jù)的同時，也要保護好人權(quán)。

在我國，2014年梁姝琚在著作《大數(shù)據(jù)時代下的政府管理思考》中提出，21世紀，大數(shù)據(jù)將引發(fā)社會強烈變革，有效促使各級政府的提高治理水平和能力。同年，王岑指出，要大力提倡并推進大數(shù)據(jù)應(yīng)用，以提高政府效率。

新公共管理理論主張思想創(chuàng)新和實踐變革，將私人部門的工商管理方法運用到公共部門，以顧客為中心的思想應(yīng)用于政府與公民之間的關(guān)系，是政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜姆?wù)提供者的思想基礎(chǔ)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)作為一種全新的技術(shù)和方法，其信息整合、數(shù)據(jù)挖掘、扁平網(wǎng)絡(luò)傳遞的強大功能，成為助推服務(wù)性政府目標實現(xiàn)的強大工具。通過數(shù)據(jù)分析了解、滿足公眾需求，提高服務(wù)水平和辦事效率，是大數(shù)據(jù)在政府提升治理效能中的重要作用。

四、大數(shù)據(jù)提升政府治理效能的作用

2017年12月9日,習(xí)近平總書記明確指出,“要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制,推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新,實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化”。習(xí)近平總書記的指示，準確概括了大數(shù)據(jù)提升政府治理效能的作用。

（一）提高決策水平

決策能力直接決定政府的治理能力。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，政府部門可以更準確地獲取關(guān)鍵信息，為政府的決策提供更精準、科學(xué)的數(shù)據(jù)支持。

了解事實真相是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠保證數(shù)據(jù)的真實性。政府可以通過高度整合、價值意義完整、容納性強的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，全方位、多層次研究相關(guān)問題，提高決策的科學(xué)性與精準性。

多主體參與治理是科學(xué)決策的保障。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠支撐多維度參與政府治理，保證政府和大眾之間的有效溝通。多元主體的治理體系，有利于政府了解社情民意，避免盲目決策。

預(yù)測功能是科學(xué)決策的技術(shù)支撐。大數(shù)據(jù)技術(shù)的預(yù)測功能，提升了政府預(yù)測重大危機事件的能力。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以對各種方案進行模擬，從而更好地發(fā)現(xiàn)各個方案中的問題和風(fēng)險。通過評估，選擇最優(yōu)的方案。

（二）增強政府治理有效性

治理效果是政府治理的目標之一。大數(shù)據(jù)技術(shù)為政府治理效能的提升提供了新方法。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)據(jù)信息的歸納、處理和總結(jié)的功能，可以使政府部門對治理工作有更明確的方向，不斷提升政府部門的社會治理水平，從而提高政府治理的效能。發(fā)達國家利用大數(shù)據(jù)進行社會治理，取得了較好的成效。

（三）提升政府公共服務(wù)水平

政府治理的重要工作之一就是公共服務(wù)。將大數(shù)據(jù)嵌入政府治理，可以通過對數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析，實時監(jiān)控更合理的分配社會資源，提供更具特色化的社會服務(wù)，不斷提高公眾對于政府的滿意度。

首先，個性化的公共服務(wù)。比如，將公眾在政府網(wǎng)站或者其他平臺中的留言、各種信息的點擊率和關(guān)注度等信息進行關(guān)聯(lián)分析，進而針對不同群體的需求，提供有差別的個性化的公共服務(wù)產(chǎn)品。

第二，提高公共服務(wù)質(zhì)量。在經(jīng)濟快速增長的情況下，人民的生活質(zhì)量在不斷提高，同時對公共服務(wù)的要求也越來越高。政府可以運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，拓寬公共服務(wù)的廣度和深度。如“一站式”政府服務(wù)平臺，將傳統(tǒng)的煩瑣的公共服務(wù)流程進行簡化，改革政府的辦事流程，提高公共服務(wù)的時效和公眾的辦事效率，使公眾對政府的評價逐漸提升。例如，海南省建立了電子證照庫，公眾在辦事過程中不用必須攜帶相關(guān)證件，縮減了公共服務(wù)的環(huán)節(jié)和程序。

第三，實現(xiàn)公共服務(wù)資源優(yōu)化配置。大數(shù)據(jù)可全面真實反映各地公共服務(wù)分布情況，政府在資源配置時，可根據(jù)需要動態(tài)調(diào)配，從而達到最優(yōu)配置。

五、大數(shù)據(jù)提高政府治理效能中存在的問題及解決策略

（一）存在的問題

首先是技術(shù)問題。大數(shù)據(jù)技術(shù)信息處理量大，信息的生成速度快，為政府治理工作提供了更為有效的支持。但是從巨大的信息量中提取有價值的關(guān)鍵信息，并不是一件簡單的事情，因此，大數(shù)據(jù)技術(shù)也要不斷進行改進，從多維度提升大數(shù)據(jù)的技術(shù)水平。

其次是大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和行政思想的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源關(guān)系，是大數(shù)據(jù)發(fā)揮最大作用的組織基礎(chǔ)。我國長此以往形成的固化的組織結(jié)構(gòu)和行政系統(tǒng)，很難做到以問題為導(dǎo)向，數(shù)據(jù)的開放與共享，受到數(shù)據(jù)壟斷、信息割據(jù)的思想制約。

第三，個人隱私的泄露。

個人隱私數(shù)據(jù)泄露，已成為大數(shù)據(jù)時代的重大社會問題。在人們享受信息社會便利的同時，個人的隱私數(shù)據(jù)也面臨著被泄露的風(fēng)險。這些個人隱私數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)獲取方提供了有利的資金來源。2016-2019三年中，全球發(fā)生了多起個人隱私泄露事件，給有關(guān)政府、企業(yè)及用戶造成了巨大損失。

在政府治理中，如何做到在保護個人信息的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的正常運行，即避免隱私保護過嚴影響大數(shù)據(jù)的挖掘利用，又防止保護不當導(dǎo)致隱私數(shù)據(jù)泄露甚至濫用。造成個體傷害、安全威脅、社會恐慌，是政府利用大數(shù)據(jù)時必須解決的難題。

（二）利用大數(shù)據(jù)提高政府治理效能策略

第一，提高大數(shù)據(jù)意識。

大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)⒏鱾€社會領(lǐng)域的信息資源進行整合，已在許多領(lǐng)域展現(xiàn)出巨大的科學(xué)價值，有效提升政府的治理效能和國家的治理水平。

大數(shù)據(jù)意識是政府治理中相關(guān)人員主動借助大數(shù)據(jù)技術(shù)開展工作的意識。其中包括對數(shù)據(jù)趨勢的分析和研究、數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性研究以及數(shù)據(jù)的價值和意義的研究等。良好的數(shù)據(jù)意識，能夠保證大數(shù)據(jù)技術(shù)在工作中被充分應(yīng)用。在政府治理中培養(yǎng)、提升數(shù)據(jù)意識，逐步建立借助數(shù)據(jù)分析開展工作的體制，推動政府治理工作的有效開展，是提升政府大數(shù)據(jù)治理能力的前提。

第二，加大人才培養(yǎng)和引進力度。

大數(shù)據(jù)時代建立了政府治理工作的數(shù)據(jù)庫。但政府部門需要對數(shù)據(jù)進行進一步的分析和研究，才能真正發(fā)揮大數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)庫的作用。大數(shù)據(jù)專業(yè)人才的能力和素質(zhì)，直接影響數(shù)據(jù)挖掘和分析效果。加強人才培養(yǎng)，是將大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資本的前提。

目前，政府各部門的工作人員，在應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)處理各種事物的能力還不夠，缺少創(chuàng)新型的人才。政府各部門除了大力引進人才之外，還可以通過政校結(jié)合、校企合作、“訂單人才”等形式，創(chuàng)建專業(yè)的大數(shù)據(jù)技術(shù)人才隊伍。

第三，完善法律規(guī)范，推進大數(shù)據(jù)治理規(guī)范化。

面對大數(shù)據(jù)嵌入政府治理的新生態(tài)，如何合法、合規(guī)、合理地將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到政府治理工作中，是政府治理亟待解決的問題。首先要完善數(shù)據(jù)建立的標準，建立標準的數(shù)據(jù)體系。如大數(shù)據(jù)的分析標準、存儲標準、歸納標準、隱私標準等，為數(shù)據(jù)共享做好準備。

其次規(guī)范大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。明確規(guī)定數(shù)據(jù)記錄的原則、內(nèi)容及方式、應(yīng)用的內(nèi)容、格式及范圍、安全義務(wù)、數(shù)據(jù)的分級管理等，確保數(shù)據(jù)使用規(guī)范。

再次要完善立法。通過相關(guān)法律規(guī)定、行業(yè)標準等限定數(shù)據(jù)在使用、轉(zhuǎn)讓以及管理等，方面的權(quán)利，保證數(shù)據(jù)的共享性和隱私性。2021年9月1日，我國第一部《數(shù)據(jù)安全法》正式施行。同一天國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》也開始實施。加上此前已經(jīng)實施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《個人信息保護法》，我國數(shù)據(jù)安全制度建設(shè)邁上了一個更高的臺階，為數(shù)字安全健康的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)?！皵?shù)據(jù)”是當今重要的“生產(chǎn)要素”，已經(jīng)在法律中被列為保護的對象。

第四，給公眾參與治理提供更多的機會和路徑，發(fā)展多樣化的大數(shù)據(jù)治理主體。

黨的十九大報告中提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。指出了公民在社會治理中的重要作用。

大數(shù)據(jù)時代為公民更廣泛、更深入?yún)⑴c政府治理提供了理論基礎(chǔ)、技術(shù)支撐，也是提高政府治理效能的必然選擇。首先，信息技術(shù)的發(fā)展，將傳統(tǒng)的中心治理形式轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)狀的非中心化的治理模式。這種模式要求打破以政府為核心的管理方法，賦予社會主體和市場力量參與公共生活的權(quán)力。其次，信息社會面臨更多類型和更大規(guī)模的風(fēng)險，需要多主體的共同參與、問題建構(gòu)、協(xié)商交換、持續(xù)互動的公共治理模式。

在大數(shù)據(jù)時代背景下，公民不再是治理旁觀者，而是政府多元共治的重要主體。如布魯塞爾的社會公眾可利用政府推出的“我修我街”(Fix My Street)手機程序，大大提高了群眾的參與度。群眾可以將交通信號燈或交通標志等問題，反映給政府相關(guān)部門，甚至可以調(diào)動群眾的力量，對特定道路進行修補。政府通過后臺數(shù)據(jù)分析處理，對所需修補的道路進行管理。2020年3月，我國互聯(lián)網(wǎng)普及率達64.5%，網(wǎng)民規(guī)模達9.04億，政府治理有廣泛的群眾基礎(chǔ)。首先要暢通信息溝通渠道，加強公眾和政府的聯(lián)系，使政府及時了解公眾訴求，推進政府決策人性化、公平化水平。另外，政府通過媒體接受人民監(jiān)督，實現(xiàn)政府與公眾良性互動。