我國土地用途管制制度的改進(jìn)研究

貴州省興義市自然資源局 沈萌

一、土地用途管制制度內(nèi)涵

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：我國實(shí)行土地用途管制制度，對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行編制，管理土地用途。土地用途管制制度是指為保障我國土地資源的合理開發(fā)和有效利用，土地資源主管部門依據(jù)專業(yè)調(diào)查研究，將土地按照不同用途進(jìn)行分類，并在編制土地利用總體規(guī)劃中，將行政區(qū)域范圍內(nèi)地塊逐一確定為各類型用地。該區(qū)域內(nèi)土地所有者和使用者，必須嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用土地。若不同類型土地間發(fā)生相互轉(zhuǎn)換，需要在一定約束條件下，通過申請并獲得批準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)土地用途變更的一種土地管理制度。其具有強(qiáng)制性和法律效力兩個特點(diǎn)，主要包括五個方面的內(nèi)容，即土地利用總體規(guī)劃、土地用途分類、土地登記、變更審批及懲罰制度。具體如下：

（一）土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃，是落實(shí)土地用途管制制度的重要依據(jù)。通過對土地資源進(jìn)行總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對土地用途的有效管理。土地利用總體規(guī)劃對土地用途進(jìn)行劃分，對土地使用政策進(jìn)行論述。通過明確土地使用限制條件及限制指標(biāo)，對土地利用違法行為進(jìn)行懲罰處理，保證土地資源利用結(jié)構(gòu)與空間布局的合理性，從而實(shí)現(xiàn)對土地資源有效開發(fā)、利用與保護(hù)，推動土地資源可持續(xù)發(fā)展。

（二）土地用途分類

土地用途分類，是落實(shí)土地用途管制制度的前提條件。我國《土地管理法》規(guī)定，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。國家在明確土地用途分類基礎(chǔ)上，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地行為進(jìn)行強(qiáng)有力監(jiān)管。

（三）土地登記制度

土地登記制度，是落實(shí)土地用途管制制度的重要保障。通過對土地用途、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等信息進(jìn)行明確登記，對每宗土地及其產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行備案，不僅能夠?yàn)橥恋厥褂脵?quán)人提供合法權(quán)益保障，以及為土地使用權(quán)人依法使用土地提供支持，同時還能夠?qū)ν恋厥褂脵?quán)人是否依法履行管理、合理利用和保護(hù)土地的義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，為提高土地利用效率起到積極促進(jìn)作用。另外，土地登記制度還能夠幫助政府有效掌握行政區(qū)域內(nèi)土地使用情況，為后續(xù)土地規(guī)劃調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

（四）變更審批制度

土地用途變更審批制度，主要用于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地管理。當(dāng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，需要依法按照相關(guān)管理規(guī)定完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，否則被認(rèn)定為非法行為。根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，不同地區(qū)存在一定程度的建設(shè)用地占用農(nóng)業(yè)用地情況。因此，對于在土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃布局，需經(jīng)過法定變更程序?qū)徟蟛拍軌驅(qū)⑥r(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。對于在土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地范圍外涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，要加強(qiáng)審批。尤其是涉及一般農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，需要經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)的政府批準(zhǔn)后才可使用，嚴(yán)禁擅自變更土地用途。

（五）懲罰制度

懲罰制度是落實(shí)土地用途管制制度的有力后盾，在《土地管理法》中明確規(guī)定，任何單位和個人在使用土地過程中都必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。對于任何違反土地利用總體規(guī)劃及未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途的情形，都需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，嚴(yán)厲打擊違法使用土地行為。當(dāng)前，土地懲罰制度實(shí)現(xiàn)了違法立案、查處與結(jié)案、報(bào)告的懲罰制度。對于違法主體起到強(qiáng)有力的警示作用，以此實(shí)現(xiàn)土地資源合理合法利用。

二、土地用途管制制度的實(shí)施

土地用途管制制度的實(shí)施方式包括以下三種：

（一）指標(biāo)管控

指標(biāo)管控方式主要在土地利用總體規(guī)劃的約束指標(biāo)上得以體現(xiàn)。在土地利用總體規(guī)劃中對耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、新增建設(shè)用地面積、新增建設(shè)用地占用耕地面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)面積等指標(biāo)進(jìn)行有效控制，才能夠保證我國18億畝耕地保護(hù)紅線不被突破，建設(shè)用地緩慢合理增長。

（二）分區(qū)管控

分區(qū)管控主要體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地空間管制分區(qū)及土地用途分區(qū)上。建設(shè)用地空間管制分區(qū)將允許建設(shè)區(qū)與禁止建設(shè)區(qū)作為管理要點(diǎn)，以此在保證社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需求基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)功能區(qū)的嚴(yán)格管控。土地用途分區(qū)管控，將永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)作為重點(diǎn)嚴(yán)格管理，以確保永久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量有提升，布局基本穩(wěn)定。

（三）農(nóng)轉(zhuǎn)非管控

土地用途管制制度中最為重要體現(xiàn)是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的全流程控制。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批手續(xù)作為國家管理土地用途的一種行政許可制度，成為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的重要手段。農(nóng)轉(zhuǎn)非的管控為全域全要素土地管控提供范本。

三、我國土地用途管制制度存在的缺陷

（一）土地總規(guī)劃編制缺乏彈性，與日新月異的動態(tài)環(huán)境不相適應(yīng)

我國土地利用總體規(guī)劃，是在一個特定時間段內(nèi)對某一區(qū)域土地利用現(xiàn)狀整體把握基礎(chǔ)上所做出的第一個規(guī)劃，具有預(yù)判性，但卻是一個靜止?fàn)顟B(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷變化，尤其是在當(dāng)前瞬息萬變的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢下，靜態(tài)土地利用總體規(guī)劃已無法適應(yīng)新的市場環(huán)境，與動態(tài)的生態(tài)環(huán)境不相匹配。另外，土地利用分區(qū)規(guī)劃和土地用途管制制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也不相匹配。我國根據(jù)土地用途分類，采取了多項(xiàng)嚴(yán)格管控措施。但是管理制度卻相對死板，靈活性不足，導(dǎo)致很多企業(yè)在從事多項(xiàng)經(jīng)營活動而急需多種類型土地時受到阻礙，對于經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程十分不利。同時，我國土地管理法律重心在于規(guī)劃的編制程序和技術(shù)規(guī)范，對規(guī)劃修改與調(diào)整的程序缺乏規(guī)范性管理，導(dǎo)致在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，無法通過規(guī)章制度進(jìn)行土地規(guī)劃調(diào)整，調(diào)整效果不甚理想。并且規(guī)劃修改的相關(guān)法律制度不完善，實(shí)踐漏洞明顯，對土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性與權(quán)威性產(chǎn)生損害。

（二）審批手續(xù)過于煩瑣，土地管理成本增加

土地用途管制制度，重點(diǎn)在于對特定用途下土地利用行為進(jìn)行禁止。這種禁止管理模式，需要對涉及用地的項(xiàng)目進(jìn)行逐級、逐項(xiàng)審批。并且要求在法律規(guī)范基礎(chǔ)上開展審批。導(dǎo)致審批權(quán)限過于集中，審批周期相對較長，審批環(huán)節(jié)過多，審批成本過高，工作效率低下。即使某些項(xiàng)目符合規(guī)劃要求，但是審批流程所帶來的時間與經(jīng)濟(jì)成本，使得負(fù)責(zé)人選擇規(guī)避審批，進(jìn)而導(dǎo)致“未批先用”“少批多占”等違法問題非常突出。

（三）土地用途管制“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”“重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)”

土地用途管制制度核心目的，是嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，對耕地實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)。但是在具體實(shí)踐過程中，許多建設(shè)單位在落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”制度時，存在“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”問題，往往會忽略對耕地質(zhì)量的保護(hù)，導(dǎo)致“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象時有發(fā)生。這種行為方式雖然確保了耕地在數(shù)量上保持動態(tài)平衡，但是耕地質(zhì)量卻逐步降低，土地生產(chǎn)力大幅度下降，違背了我國實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”制度的初衷，以至于危害我國糧食生產(chǎn)安全。同時，在土地用途管制制度實(shí)踐中，部分地區(qū)為了提高社會經(jīng)濟(jì)效益，一味追求地區(qū)GDP增長，過度重視城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，盲目開發(fā)土地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，用地指標(biāo)不斷突破國家規(guī)定的計(jì)劃指標(biāo)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益尖銳。

（四）土地用途管制制度缺乏嚴(yán)格監(jiān)管

當(dāng)前我國土地用途管制制度的主要內(nèi)容是單一禁止管制制度，這種管制制度對于監(jiān)管體制依賴性較高，但是該監(jiān)管體制卻恰巧是薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致土地用途管制制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)諸多問題。土地所有者和監(jiān)管者都是地方各級自然資源管理部門，然而一般情況下，土地用途管制制度的監(jiān)管卻由自然資源管理部門負(fù)責(zé)，這種管理規(guī)定使得在土地利用過程中難以避免出現(xiàn)不公正問題，無法對自然資源管理部門內(nèi)部違法行為進(jìn)行有效抵制與干預(yù)。同時，自然資源管理部門行政級別較低，對于與自然資源管理相關(guān)的各級政府部門管理缺乏約束力，即使發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用與管理上存在違法行為，監(jiān)管部門也因缺乏管理權(quán)力不敢制止，甚至視而不見，放縱違法行為發(fā)生。而對于土地權(quán)利人的違法行為，因自然資源管理部門執(zhí)法力量薄弱，土地監(jiān)管過程中缺乏威懾力，一般采用行政處罰方式給予懲戒，違法行為懲罰力度較弱，較低的違法成本反而激發(fā)了土地權(quán)利人的違法情緒。另外，土地利用總規(guī)劃出臺后，雖然進(jìn)行了公示，并且指出廣大人民群眾也是監(jiān)督主體，但是卻未建立有效的公民參與土地管理與監(jiān)督渠道，導(dǎo)致公眾話語權(quán)無法行使，社會監(jiān)督效果不足。

四、土地用途管制制度完善建議

（一）建立靈活的規(guī)劃調(diào)整與修改制度，關(guān)注規(guī)劃編制的動態(tài)性

為適應(yīng)新時代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，傳統(tǒng)的土地規(guī)劃需要從平面轉(zhuǎn)向立體的國土空間規(guī)劃。擺脫傳統(tǒng)規(guī)劃行為中的靜態(tài)性，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)市場變化適當(dāng)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)政策與實(shí)際情況良好互動，這就要求土地規(guī)劃編制具有靈活性以及一定的動態(tài)補(bǔ)充完善機(jī)制，并且要針對規(guī)劃調(diào)整出臺完善的操作規(guī)范，保證規(guī)劃調(diào)整科學(xué)、有序進(jìn)行。對于國土空間規(guī)劃中的原則性問題以及未來確定的規(guī)劃方向，要制定詳細(xì)規(guī)劃要求，為各個部門開展工作提供指導(dǎo)思想，例如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史遺跡保護(hù)等問題。規(guī)劃中未與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)或者未來具有較大不確定性的用地需要預(yù)留一定調(diào)整空間，允許后期在實(shí)際操作中應(yīng)用科學(xué)評估方法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)維護(hù)法律法規(guī)權(quán)威性的同時，提升制度靈活性，使得土地規(guī)劃與市場環(huán)境變化相適應(yīng)，在與市場環(huán)境良好互動下完成預(yù)期目標(biāo)。

（二）深化用地審批改革，提升審批效率

首先，要明確用地審批必須要在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)進(jìn)行，保證與國土空間規(guī)劃相符合，將國土空間規(guī)劃作為用地操作規(guī)范。依據(jù)規(guī)劃與年度計(jì)劃，對項(xiàng)目用地進(jìn)行審批，禁止不符合規(guī)范要求的項(xiàng)目用地審批通過。對于在項(xiàng)目建設(shè)過程中因特殊情況需要對預(yù)留用地面積和位置調(diào)整的，要在保證農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量與質(zhì)量維持不變前提下，通過法定權(quán)限與程序?qū)ㄔO(shè)用地面積及位置進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動作用；其次，需要對審批權(quán)力進(jìn)行適度下放，進(jìn)一步簡化審批手續(xù)。當(dāng)前土地審批權(quán)限掌握在國務(wù)院及省級政府手中，導(dǎo)致審批工作過于集中、審批效率低下，對此可以在國務(wù)院及省級政府編制國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，將具體的計(jì)劃實(shí)施與審批權(quán)力逐級下放至基層政府，這樣不僅能減輕國務(wù)院及省級政府的工作壓力，提升審批效率，同時又能夠減少審批成本，避免未批先用、少批多占問題頻繁發(fā)生。最后，要保證審批流程公開透明，避免各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)暗箱操作問題，減少腐敗問題滋生。

（三）調(diào)整土地用途管制重點(diǎn)，重視土地質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境保護(hù)

國土空間用途管制作為土地用途管制的進(jìn)一步升華，對耕地保護(hù)與生態(tài)文明發(fā)展提出了更高要求。對于耕地質(zhì)量保護(hù)，在實(shí)施用途管制過程中，不僅要對耕地?cái)?shù)量作出強(qiáng)制規(guī)定，同時也需要對耕地質(zhì)量進(jìn)行硬性要求。首先，將耕地質(zhì)量指標(biāo)作為重點(diǎn)內(nèi)容納入年度工作考核，強(qiáng)化各級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任；其次，要對實(shí)施耕地“占補(bǔ)平衡”項(xiàng)目的建設(shè)單位作出硬性規(guī)定，必須新開墾與原有占用耕地質(zhì)量相當(dāng)或質(zhì)量有所提升的耕地，在未完成規(guī)定目標(biāo)之前，不得占用相應(yīng)耕地，以達(dá)到保護(hù)耕地質(zhì)量的目的；最后，每年加大對耕地質(zhì)量的動態(tài)巡查監(jiān)測，完善耕地指標(biāo)數(shù)據(jù)庫管理，以便實(shí)時掌握耕地質(zhì)量變化情況。對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要結(jié)合本地區(qū)生態(tài)發(fā)展特點(diǎn)合理確定生態(tài)用地指標(biāo)，因地制宜開展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益好的項(xiàng)目，同時加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，保障生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)不被破壞，切實(shí)做到“山水林田湖草”一體化管理，提高生態(tài)用地利用效率，充分發(fā)揮生態(tài)用地價值，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念。

（四）加強(qiáng)土地用途管制制度的監(jiān)管

加強(qiáng)土地用途管制制度監(jiān)管是確保該項(xiàng)制度有效落實(shí)的重要保障。第一，應(yīng)從法律法規(guī)角度，對土地規(guī)劃的編制、調(diào)整、修訂、實(shí)施等各個環(huán)節(jié)制定相應(yīng)法律條文，并且對其法律效力進(jìn)行明確。同時對現(xiàn)有法律法規(guī)條文進(jìn)行持續(xù)完善，包括土地用途分類、土地規(guī)劃、土地利用規(guī)范、土地違法違規(guī)行為的規(guī)定與懲罰等各個方面，從而盡可能避免土地使用亂象缺乏管理依據(jù)。第二，在實(shí)施國土空間用途管制制度過程中要建立完善監(jiān)管機(jī)制，不僅要建立全面的土地監(jiān)察系統(tǒng)，對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期的檢查監(jiān)督，將規(guī)劃落實(shí)情況納入法律法規(guī)監(jiān)管體系中，將與土地規(guī)劃落實(shí)效果相關(guān)的政府、個體納入法律法規(guī)監(jiān)管范圍內(nèi)。同時還要健全第三方監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮群眾監(jiān)管力量，提升群眾參與監(jiān)督管理的積極性，建立完善的信息反饋渠道，拓寬群眾表達(dá)訴求的機(jī)會，讓人民群眾成為土地規(guī)劃監(jiān)管的重要主體，充分發(fā)揮人民當(dāng)家做主的權(quán)利；第三，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)從同一職能機(jī)構(gòu)中剝離出來，將土地違法行為交由具有專業(yè)執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這樣可以有效避免土地利用與管理過程中存在偏頗；第四，建立違法懲戒機(jī)制，當(dāng)前我國對于違反土地用途管制制度的行為僅僅是以行政處罰形式進(jìn)行，缺乏震懾力，為此要加強(qiáng)懲戒力度，出臺嚴(yán)厲的懲罰政策，提升政策執(zhí)行力。