經(jīng)營(yíng)性用地入市：規(guī)范農(nóng)家樂(lè)建設(shè)的供地之路
——基于對(duì)南京市高淳區(qū)農(nóng)家樂(lè)用地情況的調(diào)查

宗 仁

（南京新農(nóng)發(fā)展集團(tuán)，江蘇·南京 210009）

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、壯大集體經(jīng)濟(jì)和帶動(dòng)農(nóng)民致富的重要舉措。土地改革的核心是釋放農(nóng)村土地的資本屬性和流轉(zhuǎn)屬性，最終目的給廣大農(nóng)民帶來(lái)財(cái)富增值。目前農(nóng)村當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或者外來(lái)投資者利用農(nóng)民宅基地興辦“農(nóng)家樂(lè)”成為普遍現(xiàn)象，原本作為居住保障功能的宅基地變成農(nóng)家樂(lè)后，實(shí)際轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用途或者是商住等混合用途，這種用途轉(zhuǎn)變是違背當(dāng)前的法律政策的，只能以私下的、“法不責(zé)眾”的違法狀態(tài)存在。宅基地的“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市政策的出臺(tái)，為規(guī)范農(nóng)家樂(lè)建設(shè)、理順宅基地與農(nóng)家樂(lè)用地性質(zhì)和供地政策提供了新的解決路徑。

1 農(nóng)家樂(lè)的界定及其用地性質(zhì)

1.1 對(duì)農(nóng)家樂(lè)的界定

農(nóng)家樂(lè)是指以農(nóng)戶為單元，利用自有房屋、庭院及周邊鄉(xiāng)村景色和農(nóng)業(yè)資源，以農(nóng)家院、農(nóng)家飯、農(nóng)產(chǎn)品等為吸引物，提供餐飲、住宿、娛樂(lè)與購(gòu)物等農(nóng)家生活體驗(yàn)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)形態(tài)。

狹義的“農(nóng)家樂(lè)”，就是使用宅基地、農(nóng)民住房和院落興辦的農(nóng)家餐館和鄉(xiāng)村民宿，這類農(nóng)家樂(lè)往往都是在農(nóng)民自有宅基地上發(fā)展起來(lái)的，對(duì)農(nóng)村宅基地是非常依賴的。鄉(xiāng)村民宿就是按照當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣，把農(nóng)民自己的住宅改造成客房，原住民參與接待，為游客提供體驗(yàn)當(dāng)?shù)刈匀?、文化與生活方式的小型住宿設(shè)施。農(nóng)家餐館則是通過(guò)對(duì)農(nóng)戶的廚房設(shè)施改造，為游客提供衛(wèi)生安全的餐飲服務(wù)場(chǎng)所，體現(xiàn)農(nóng)家菜和民間菜的特色。

廣義的“農(nóng)家樂(lè)”還包括了農(nóng)民利用承包的耕地、林地、魚塘、果園等農(nóng)業(yè)資源打造的農(nóng)業(yè)觀光旅游項(xiàng)目，如花卉苗圃觀光、水果采摘、釣魚抓蟹等農(nóng)耕體驗(yàn)、農(nóng)事參與活動(dòng)。農(nóng)家樂(lè)向更多元化方向轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了外來(lái)業(yè)主承包鄉(xiāng)村的林地、魚塘、牧草地來(lái)經(jīng)營(yíng)的“林家樂(lè)”“漁家樂(lè)”“牧家樂(lè)”等形式[1]。廣義的農(nóng)家樂(lè)相當(dāng)于特色農(nóng)業(yè)旅游景點(diǎn)，也可稱為農(nóng)業(yè)旅游、鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。

1.2 農(nóng)家樂(lè)用地性質(zhì)

農(nóng)家樂(lè)一般使用的都是農(nóng)村集體土地。其土地所有權(quán)為集體所有，土地使用權(quán)為村民本人、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者為其他社會(huì)投資人取得。興建永久性建筑的狹義“農(nóng)家樂(lè)”占地，一般都是農(nóng)村集體建設(shè)用地。廣義“農(nóng)家樂(lè)”中，項(xiàng)目用地類型多，包括水田、果園、茶園、林地、坑塘水面及農(nóng)村宅基地、農(nóng)村其他經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等，用地性質(zhì)復(fù)雜[2]。有部分土地沒有興建建筑，利用農(nóng)用土地營(yíng)造田園風(fēng)光、農(nóng)業(yè)自然景觀，所占用的土地屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。為農(nóng)家樂(lè)配套的農(nóng)村道路、停車場(chǎng)，其土地用途已經(jīng)非農(nóng)化，屬于集體建設(shè)用地。

農(nóng)家樂(lè)使用的集體土地是經(jīng)營(yíng)性的用途。過(guò)去農(nóng)村集體建設(shè)用地主要用于農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)用地，農(nóng)家樂(lè)的功能本身主要是餐飲、住宿、購(gòu)物、娛樂(lè)等旅游服務(wù)，所以其使用的土地性質(zhì)應(yīng)明確為經(jīng)營(yíng)性用地，永久性建筑占地應(yīng)為建設(shè)用地，土地分類上為企業(yè)用地。

有人以投資主體是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)區(qū)分“農(nóng)家樂(lè)”和旅游用地的政策界限，把本村農(nóng)戶或者村集體組織的經(jīng)營(yíng)作為確定“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目的條件，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的投資主體經(jīng)營(yíng)的大型“農(nóng)業(yè)旅游”“休閑農(nóng)業(yè)”“鄉(xiāng)村旅游”等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目列為旅游項(xiàng)目范疇，并規(guī)定前者無(wú)償使用、后者有償使用土地。這種劃分明顯是不合法不合理的。不論是誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，所有農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目都是經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)旅游功能，都應(yīng)該體現(xiàn)有償使用土地的原則。

2 南京市高淳區(qū)農(nóng)家樂(lè)（民宿）用地現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)家樂(lè)基本狀況調(diào)查

2022年7月份，在高淳區(qū)開展了旅游農(nóng)家樂(lè)（民宿）調(diào)查工作。目前高淳區(qū)上線民宿（指經(jīng)文旅局認(rèn)定符合民宿標(biāo)準(zhǔn)，公安聯(lián)網(wǎng)，具有特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)許可的民宿）共53家，多以依托宅基地和民居簡(jiǎn)單改造為主。其中有48家位于椏溪街道，是伴隨著椏溪國(guó)際慢城發(fā)展而興起的一批民宿，淳溪街道2家，固城街道1家，東壩街道2家。未上線的農(nóng)家樂(lè)有12家。除此之外，還有一些季節(jié)性的“農(nóng)家樂(lè)”或“鄉(xiāng)村飯店”無(wú)法統(tǒng)計(jì)，如有些沒有工商登記，只是在旅游旺季的雙休日或者節(jié)假日經(jīng)營(yíng)的農(nóng)家樂(lè)，或是在螃蟹上市期間提供幾桌預(yù)約餐飲服務(wù)的農(nóng)家樂(lè)。

我們對(duì)在營(yíng)的農(nóng)家樂(lè)建筑面積、占地面積進(jìn)行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)（表1），高淳區(qū)53家上線農(nóng)家樂(lè)（民宿）平均建筑面積443.8平方米，平均床位數(shù)20.5個(gè)、平均占地面積（含院落、車位）約為270平方米。建筑面積低于250平方米（農(nóng)民住房面積上限）的僅有9家，250-500平方米的有26戶，500-800平方米的有11戶（淺水灣山莊、田園御莊、三星竹苑、蘭園民宿、孔雀山莊、涵穎民宿、大山之家、劉翠民宿、金騰農(nóng)家樂(lè)、花聯(lián)山莊、淳味農(nóng)家樂(lè)），800-1000平方米的有4家（莉莉家民宿、正福草堂、田中苑、花澗堂），大于1000平方米的有3戶（枕松酒店、小日子民宿、開元宜居）。

表1 南京市高淳區(qū)農(nóng)家樂(lè)基本情況Table 1 Basic situation of agritainment in Gaochun District of Nanjing

2.2 開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式調(diào)查

高淳區(qū)農(nóng)家樂(lè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)大致有三種模式：

一是自有自營(yíng)模式，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民改造自有房屋、自己直接經(jīng)營(yíng)的模式。這種模式的農(nóng)家樂(lè)其特點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)清晰，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)仍在農(nóng)民自己手里，經(jīng)營(yíng)成本低，用工靈活自主，抗淡旺季變化能力強(qiáng)；缺點(diǎn)是規(guī)模小，接待能力差，比較分散，服務(wù)能力和標(biāo)準(zhǔn)不高。農(nóng)民自營(yíng)模式在高淳區(qū)比較普遍，共有47家，占全區(qū)農(nóng)家樂(lè)的88.7%。

二是民企或個(gè)人租賃經(jīng)營(yíng)模式。外來(lái)企業(yè)或者投資人直接租賃農(nóng)民的閑置住宅，統(tǒng)一重新裝修，開辦農(nóng)家樂(lè)，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)不變，房屋使用權(quán)暫時(shí)流轉(zhuǎn)到企業(yè)或投資人手上，也有的是企業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂一定時(shí)間的土地租用協(xié)議，建設(shè)新的民宿。目前社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)的農(nóng)家樂(lè)共有5家，正福草堂是街道盤活閑置用地及村民閑置農(nóng)房后（改造2幢、新建6幢）引進(jìn)社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理。蘭園民宿、孔雀山莊、花聯(lián)山莊、花澗堂等都是社會(huì)資本以租用的方式參與，本身不合規(guī)，企業(yè)無(wú)法取得合法產(chǎn)權(quán)，投資有風(fēng)險(xiǎn)，如果租用的不是建設(shè)用地，則要面臨非法占用農(nóng)用地被拆除的風(fēng)險(xiǎn)。近期，高淳區(qū)以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租模式的，引進(jìn)南京慕青農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，投資3500萬(wàn)建設(shè)慕青精品民宿。該民宿以村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社名義與企業(yè)簽訂出租合同，提供14.5畝集體建設(shè)用地。

三是“官辦”官營(yíng)或民營(yíng)模式。這里的“官辦”是指政府為示范引領(lǐng)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)，再租賃或承包給專業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)。該區(qū)先依托村集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)、租賃農(nóng)民空置房屋，并整合村內(nèi)其他邊角地、空閑建設(shè)用地資源，然后由高淳區(qū)國(guó)資平臺(tái)統(tǒng)一租賃，進(jìn)行民宿開發(fā)。目前這一類的農(nóng)家樂(lè)也不多，以慢城枕松為代表。

3 農(nóng)家樂(lè)用地管理存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)家樂(lè)使用宅基地存在法理上的不合法

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。宅基地是因農(nóng)民具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格而獲得。集體經(jīng)濟(jì)組織為保障其成員基本的生存條件和居住條件，可以無(wú)償取得一處宅基地，體現(xiàn)的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員理所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和“福利”。農(nóng)村宅基地在分配方式上，以農(nóng)戶為單位、平均分配、無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，且無(wú)期限性。有人認(rèn)為，“農(nóng)家樂(lè)”占用農(nóng)村宅基地行為的法律性質(zhì)上存在問(wèn)題：宅基地的社會(huì)福利性與“農(nóng)家樂(lè)”的經(jīng)營(yíng)性相矛盾；“農(nóng)家樂(lè)”用地主體超出了農(nóng)民范圍；劃撥的宅基地只能用于建造住宅，用于農(nóng)家樂(lè)違法[3]。目前，高淳區(qū)的53戶上線農(nóng)家樂(lè)和其他未上線的“黑戶”農(nóng)家樂(lè)，基本都是農(nóng)民自己或者出租給他人依托于宅基地發(fā)展起來(lái)的，既改變宅基地用途還存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

現(xiàn)在農(nóng)家樂(lè)使用宅基地興辦在法理上就有四個(gè)方面的沖突：一是宅基地的用途被改變，農(nóng)家樂(lè)使用的宅基地不再是農(nóng)民的居住保障功能，而成為投資者的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，使用人超出了集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍，宅基地的資格權(quán)被濫用，法律上也規(guī)定不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)；二是農(nóng)家樂(lè)是經(jīng)營(yíng)性用途，不應(yīng)當(dāng)無(wú)償使用土地；三是主體不合法，宅基地的主體是農(nóng)民，但農(nóng)家樂(lè)的主體不符合使用宅基地的條件，其經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)該以市場(chǎng)方式取得，不能以劃撥方式，且不可以無(wú)期限使用；四是村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)沒有獲得任何收益，利益分配不合理。

當(dāng)然，農(nóng)家樂(lè)使用農(nóng)民宅基地有其不合法一面的同時(shí)，也有一定的必然性和合理性。一是農(nóng)民的住宅房屋與作為營(yíng)業(yè)的場(chǎng)所是一體的，同一土地兼具住宅與商業(yè)用途，土地合二為一，在物理上很難區(qū)分；二是農(nóng)民可以盤活閑置資源，一地兩用，一房?jī)捎?，讓資源變資產(chǎn)，帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入；三是為農(nóng)村發(fā)展旅游節(jié)約了土地，提高經(jīng)濟(jì)效益。

3.2 普遍存在違法占用宅基地和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

大多數(shù)農(nóng)家樂(lè)都是在農(nóng)村宅基地上發(fā)展起來(lái)的。農(nóng)家樂(lè)的開辦經(jīng)營(yíng)為了保證一定的規(guī)模，往往都是以現(xiàn)有建筑為基礎(chǔ)，在自己的宅基地再違章搭建新的房屋，甚至超出宅基地范圍，在其周圍違法占地新建房屋和一些配套設(shè)施。農(nóng)家樂(lè)建設(shè)違法用地、占地成為普遍現(xiàn)象，且農(nóng)民之間彼此效仿和攀比。高淳區(qū)農(nóng)民宅基地的標(biāo)準(zhǔn)是每戶135或170平方米，即：人均耕地在1畝以下的鎮(zhèn)（街道），每戶宅基地不得超過(guò) 135平方米；人均耕地在1畝以上的鎮(zhèn)（街道），每戶宅基地不得超過(guò) 170平方米，比《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第五十九條的規(guī)定嚴(yán)格一些。單戶住宅建筑面積標(biāo)準(zhǔn)一般按人均50平方米執(zhí)行，上限5人及5人以上戶250平方米。但從這次調(diào)查情況來(lái)看，宅基地轉(zhuǎn)為農(nóng)家樂(lè)的絕大多數(shù)占地面積和建筑面積都超出了法定標(biāo)準(zhǔn)。全區(qū)農(nóng)家樂(lè)的平均占地面積為270平方米，平均建筑面積341.5平方米。部分農(nóng)家樂(lè)的建筑面積大于1000平方米，因?yàn)閷?shí)際占地和建筑面積嚴(yán)重超標(biāo)而被暫停營(yíng)業(yè)。農(nóng)家樂(lè)發(fā)展與違法占地的矛盾突出。在這輪農(nóng)村宅基地調(diào)查和確權(quán)登記中，有很多居民因?yàn)檎剞D(zhuǎn)為農(nóng)家樂(lè)且超占超建嚴(yán)重而無(wú)法進(jìn)行合法登記。

有些農(nóng)家樂(lè)的違法建設(shè)往往還是在政府支持或者默許下進(jìn)行的。如高淳區(qū)為提升特色旅游村的接待能力，提高民宿標(biāo)準(zhǔn)，2021年初統(tǒng)一提升打造了石墻圍村7家標(biāo)準(zhǔn)精品民宿，改造后建筑面積和土地面積都大大增加，平均占地面積為363.9平方米，平均建筑面積至443平方米。另外，基層對(duì)宅基地的申請(qǐng)資格的條件設(shè)定有很大的自主性，對(duì)宅基地使用權(quán)主體資格要求不嚴(yán)苛，容易造成一些想要開辦農(nóng)家樂(lè)的經(jīng)營(yíng)主體濫用他人的身份申請(qǐng)宅基地，基層干部自主權(quán)過(guò)大，農(nóng)村宅基地建設(shè)審批比較隨意，農(nóng)民選哪就批哪，規(guī)劃和法規(guī)意識(shí)淡薄，把關(guān)不嚴(yán)。依托宅基地發(fā)展農(nóng)家樂(lè)的經(jīng)營(yíng)戶趁機(jī)擴(kuò)大占地規(guī)模，占用耕地、浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.3 農(nóng)家樂(lè)發(fā)展缺乏規(guī)劃控制引導(dǎo)

當(dāng)前農(nóng)家樂(lè)建設(shè)基本都是政府有一些鼓勵(lì)發(fā)展的文件，但并沒有列入鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的規(guī)劃，或者說(shuō)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃只是提出一些建設(shè)數(shù)量、規(guī)模等級(jí)、接待能力等目標(biāo)，在哪些村重點(diǎn)發(fā)展也不明確。如高淳區(qū)政府在《關(guān)于推進(jìn)高淳鄉(xiāng)村民宿業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》中只是明確了全區(qū)鄉(xiāng)村民宿床位數(shù)量、年?duì)I業(yè)總收入、改造完成民宿戶和民宿村的數(shù)量等等建設(shè)目標(biāo)，在空間布局上并沒有細(xì)化落實(shí)。這就導(dǎo)致一方面是自發(fā)無(wú)序的發(fā)展和惡性競(jìng)爭(zhēng)，與旅游資源分布不匹配，布局不合理。另一方面，農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目的規(guī)劃未能與土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃等做好銜接，項(xiàng)目建設(shè)無(wú)法解決符合規(guī)劃和用地指標(biāo)分配問(wèn)題，項(xiàng)目難以落地，土地?zé)o法報(bào)批，只能以違法占地、違法建設(shè)狀態(tài)存在，也難以建成較大規(guī)模和富有特色的農(nóng)家樂(lè)。

3.4 農(nóng)家樂(lè)用地缺少合法合規(guī)的供地路徑

農(nóng)家樂(lè)使用的是集體建設(shè)用地，同時(shí)又具有經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)，但目前并沒有明確針對(duì)農(nóng)家樂(lè)的合法合規(guī)的供地路徑。不論是農(nóng)民使用自己的宅基地改造成為農(nóng)家樂(lè)，還是外來(lái)投資者租賃村民住宅興辦農(nóng)家樂(lè)，或者是流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村集體建設(shè)用地來(lái)建設(shè)農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目，都缺乏用地保障的規(guī)范性政策引導(dǎo)，沒有統(tǒng)一的農(nóng)家樂(lè)土地用途分類，相關(guān)職能部門往往也難以審批。

高淳區(qū)在具體操作中，農(nóng)家樂(lè)常常以兩種形式違規(guī)審批，一是辦理臨時(shí)用地審批手續(xù)。農(nóng)家樂(lè)一般都是興建的永久性建筑，而臨時(shí)用地是有期限的（一般兩年），且要求恢復(fù)土地原狀，這實(shí)際上做不到的，所以農(nóng)家樂(lè)是不能按照臨時(shí)用地性質(zhì)來(lái)管理的。二是假借設(shè)施農(nóng)業(yè)的名義打擦邊球。當(dāng)?shù)鼗蛘咄獾氐霓r(nóng)業(yè)大戶承包足夠面積的農(nóng)用土地后，按照設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)政策建設(shè)一定占地比例的設(shè)施用房，但實(shí)際全部或者部分是用于農(nóng)家樂(lè)的經(jīng)營(yíng)。設(shè)施農(nóng)用地是指在農(nóng)用地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)設(shè)施，常常也具有觀光采摘、農(nóng)事參與、農(nóng)業(yè)科普教育等旅游服務(wù)功能。但是農(nóng)家樂(lè)用地不可與設(shè)施農(nóng)用地混淆，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)不需要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按照農(nóng)用地來(lái)管理。假借設(shè)施農(nóng)用地之名建農(nóng)家樂(lè)則完全是違法的。國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕155號(hào)）文件明確規(guī)定：“嚴(yán)格把握設(shè)施農(nóng)用地范圍。在以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理”。比如“大棚房”，就是假借建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施的名義占用耕地建設(shè)了餐飲娛樂(lè)等非農(nóng)業(yè)設(shè)施。

4 規(guī)范農(nóng)家樂(lè)建設(shè)的用地政策建議

上海等地很早就做了“農(nóng)家樂(lè)”用地政策的探索，徐小峰等建議[2,4]，研究制定相關(guān)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策，適當(dāng)拓展農(nóng)村集體建設(shè)用地用途及流轉(zhuǎn)范圍，允許依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在符合各類規(guī)劃的前提下用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)支持“農(nóng)家樂(lè)”等項(xiàng)目建設(shè)。也有建議[1]，在國(guó)家層面編制統(tǒng)一的農(nóng)家樂(lè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在地方層面勇于探索先試先行的農(nóng)家樂(lè)用地政策。南京市高淳區(qū)目前發(fā)展農(nóng)家樂(lè)的建設(shè)用地支持政策主要有：支持利用荒地、荒坡、廢棄礦山和未利用地等非耕地建設(shè)農(nóng)家樂(lè)；對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目，可通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式獲得使用權(quán)；對(duì)村莊內(nèi)的設(shè)施農(nóng)業(yè)自用屋篷、游樂(lè)設(shè)施、公廁以及竹樓、木屋等非永久性建筑設(shè)施，參照臨時(shí)建筑予以審批管理；充分利用村里閑置的學(xué)校、會(huì)堂、倉(cāng)庫(kù)、廠房等房產(chǎn)資源和集體建設(shè)用地，發(fā)展農(nóng)家樂(lè)配套項(xiàng)目（中共高淳區(qū)委《關(guān)于推進(jìn)高淳鄉(xiāng)村民宿業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（高委辦〔2017〕76號(hào)））。但這些供地政策還是無(wú)法讓大部分農(nóng)家樂(lè)以合法路徑取得土地。

2015年全國(guó)在33個(gè)縣啟動(dòng)了“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）試點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是區(qū)別于宅基地、公益性公共設(shè)施用地，直接用于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是指在所有權(quán)不變的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織把一定期限的建設(shè)用地使用權(quán)以經(jīng)營(yíng)性用途掛牌拍賣出讓給使用者。受讓人可以不受村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的限制，獲得的是可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

本文前面分析了農(nóng)家樂(lè)的用地性質(zhì)，農(nóng)家樂(lè)是提高餐飲住宿服務(wù)的，是商業(yè)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，不論其土地是自己的宅基地還是租賃來(lái)的宅基地，或者是其他方式取得的集體建設(shè)用地，其用地性質(zhì)都已經(jīng)改變，成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，都可以用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策取得合法手續(xù)或者補(bǔ)辦手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市政策的出臺(tái)，可以為解決農(nóng)家樂(lè)供地政策、規(guī)范農(nóng)家樂(lè)建設(shè)提供法律路徑。據(jù)《浙江日?qǐng)?bào)》2020-06-12“全國(guó)首宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目在德清啟用”的報(bào)道，全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的第一宗交易發(fā)生在浙江省德清縣的莫干山鎮(zhèn)，2015年8月，鎮(zhèn)集體將該鎮(zhèn)原鎮(zhèn)辦企業(yè)德清縣富康機(jī)械廠用地協(xié)議出讓給醉清風(fēng)度假酒店，出讓面積6.06畝，使用年限40年，用途為商服旅游業(yè)，出讓總價(jià)307.11萬(wàn)元。后來(lái)高淳區(qū)也成功進(jìn)行了試點(diǎn)，2021年1月漆橋街道茅山村五組高崗地塊實(shí)施掛牌出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，總面積為17.2畝，用地性質(zhì)為商業(yè)用地，南京高淳水木芳華公司以1208萬(wàn)元競(jìng)得土地建設(shè)酒店。

首先是農(nóng)家樂(lè)土地使用主體可以合法化。

按目前政策，農(nóng)民利用自己的宅基地開辦農(nóng)家樂(lè)是改變了宅基地使用用途，依法應(yīng)該收回，而非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員則無(wú)資格申請(qǐng)宅基地[5]。如果開辦農(nóng)家樂(lè)的土地都明確為經(jīng)營(yíng)性用地公開出讓，則受讓的主體資格就沒有限制，其用地性質(zhì)基本類似于過(guò)去鄉(xiāng)辦企業(yè)、村辦企業(yè)取得建設(shè)用地，但不是劃撥而是有償出讓方式取得，在土地調(diào)查分類中就可以明確為“企業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。投資人按受讓方式取得土地的，很多權(quán)益就可以在法律上得到保障，房產(chǎn)土地可以辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，權(quán)證可以抵押，解決融資困難。

其次是農(nóng)家樂(lè)用地不再受宅基地制度的限制。

用經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策發(fā)展農(nóng)家樂(lè)，對(duì)當(dāng)前宅基地的保障功能和無(wú)償使用性質(zhì)沒有突破和改變，維護(hù)了宅基地制度的公正公平。農(nóng)戶可以根據(jù)需要申請(qǐng)?jiān)黾油恋亟ㄔO(shè)農(nóng)家樂(lè)，不受一戶一宅的限制，建筑面積標(biāo)準(zhǔn)也不受宅基地政策的限制，只要對(duì)開辦農(nóng)家樂(lè)的土地補(bǔ)辦有償出讓的手續(xù)實(shí)現(xiàn)商業(yè)化和合法化。對(duì)于非本集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)投資人私下交易買來(lái)的宅基地開辦的農(nóng)家樂(lè)，也可以補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)現(xiàn)合法化，不受宅基地資格的限制。對(duì)規(guī)模較大、標(biāo)準(zhǔn)更高的農(nóng)家樂(lè)（酒店），其用地規(guī)模也可以不再受宅基地供地政策和標(biāo)準(zhǔn)的限制，可以依據(jù)鄉(xiāng)村空間規(guī)劃用地，以公開出讓的方式取得經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

第三，可以更好地統(tǒng)籌做好發(fā)展農(nóng)家樂(lè)的用地規(guī)劃與計(jì)劃。

明確了供地路徑，就可以在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制時(shí)，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃和預(yù)留，統(tǒng)籌考慮發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂(lè)的用地需求。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有就地入市、調(diào)整入市和集中整治入市等方式，綜合用好這些方式就可以更加科學(xué)合理的規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂(lè)的用地布局，確保規(guī)劃的銜接，不會(huì)出現(xiàn)占用基本農(nóng)田現(xiàn)象，在規(guī)劃需要撤并的村莊也不會(huì)再發(fā)展農(nóng)家樂(lè)。符合規(guī)劃但需要占用農(nóng)用地的，可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用后再掛牌出讓給投資人。

第四，可以在經(jīng)營(yíng)性用地出讓定價(jià)制度上支持農(nóng)家樂(lè)建設(shè)。

用經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策保障農(nóng)家樂(lè)用地可以實(shí)現(xiàn)合法規(guī)范，但發(fā)展鄉(xiāng)村旅游不能門檻太高，土地取得成本太大，且農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)淡旺季分明，還是需要“放水養(yǎng)魚”，給予支持，發(fā)揮好農(nóng)家樂(lè)帶動(dòng)農(nóng)民致富的作用。在農(nóng)家樂(lè)發(fā)展初期，土地出讓底價(jià)要充分考慮產(chǎn)業(yè)培育期和投資人的接受度，補(bǔ)辦手續(xù)的農(nóng)家樂(lè)價(jià)格可以在市場(chǎng)交易價(jià)基礎(chǔ)上打7-8折。對(duì)利用自己的宅基地自辦農(nóng)家樂(lè)的，可以與社會(huì)投資人經(jīng)營(yíng)取得土地的有所區(qū)別，如宅基地政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的土地面積和建筑面積給予豁免（保障面積部分是村集體成員資格的“福利”），扣除計(jì)算有償使用費(fèi)用，但完全出租給別人經(jīng)營(yíng)的則不扣除。擁有產(chǎn)權(quán)的本村村民住宅改農(nóng)家樂(lè)還可以探索用土地年租制方式實(shí)現(xiàn)有償使用。村集體經(jīng)濟(jì)組織在取得土地出讓收益后，要投資鄉(xiāng)村環(huán)境整治，不斷提升鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)和改善農(nóng)家樂(lè)的基礎(chǔ)設(shè)施配套。

第五，合法用好其他土地政策為農(nóng)家樂(lè)提供配套服務(wù)。

農(nóng)家樂(lè)辦理臨時(shí)占地手續(xù)應(yīng)僅限于非永久性的、不破壞耕作層的架空集裝箱、小木屋、廊橋等設(shè)施和構(gòu)筑物。旅游旺季時(shí)可以允許經(jīng)營(yíng)戶在家前屋后的空閑地和公共用地用于臨時(shí)接待，曬谷場(chǎng)可以臨時(shí)改為停車場(chǎng)。設(shè)施農(nóng)用地如果與農(nóng)家樂(lè)旅游功能結(jié)合的，農(nóng)業(yè)用途部分仍按農(nóng)用地管理，其余用于餐飲酒店功能的永久性建筑（包括“大棚房”）占地，應(yīng)該補(bǔ)辦經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地手續(xù)。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革還處于在試點(diǎn)區(qū)縣審慎穩(wěn)妥推進(jìn)階段，建議可以在試點(diǎn)區(qū)縣先把過(guò)去已經(jīng)未征先用但符合規(guī)劃的工業(yè)、商業(yè)、鄉(xiāng)村旅游酒店、農(nóng)家樂(lè)等（“小產(chǎn)權(quán)房”除外）建設(shè)永久性建筑的用地，按照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策補(bǔ)辦供地手續(xù)。農(nóng)家樂(lè)使用的是農(nóng)村集體建設(shè)用地，具備商業(yè)經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)，引導(dǎo)農(nóng)家樂(lè)按照集體經(jīng)營(yíng)性用地入市政策辦理合法手續(xù)規(guī)范建設(shè)，既可以將其納入正常監(jiān)督管理，在房屋安全、消防等不留盲區(qū)，也可讓這些投資人通過(guò)補(bǔ)繳出讓費(fèi)用獲得合法權(quán)證，盤活資產(chǎn)。