劉立國，梁子亮，彭 慧，閆保銀

（1.江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇·南京 210017；2.江蘇省基礎(chǔ)地理信息中心，江蘇·南京 210013；3.南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，江蘇·南京 210023）

國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)是自然資源管理和年度高質(zhì)量考核的重要依據(jù)，年度變更調(diào)查集中在年底變更，存在工作量大、時間短、任務(wù)重、現(xiàn)勢性差和出數(shù)慢等問題。為了能及時為規(guī)劃、利用、耕保、執(zhí)法及政府其他部門提供現(xiàn)勢數(shù)據(jù)，滿足自然資源日常管理及政府其他部門工作需求，探索創(chuàng)新日常變更調(diào)查工作機制和技術(shù)方法，制定有效措施，推動日常變更調(diào)查工作開展。

1 年度變更調(diào)查存在問題

1.1 年底集中變更工作量大

第三次全國國土調(diào)查后，年度變更調(diào)查由原來的只對新增建設(shè)用地圖斑監(jiān)測，升級到對農(nóng)用地變化圖斑、建設(shè)用地變化圖斑、未利用地變化圖斑和專項圖層等所有圖斑監(jiān)測，變更調(diào)查工作量相對往年增加了3～5倍。

1.2 調(diào)查成果質(zhì)量難以保證

國家遙感監(jiān)測圖斑下發(fā)較晚，要求成果提交時間不變，工作任務(wù)時間緊、強度大，工作人員有時為了趕進度，容易出現(xiàn)漏報、錯報等現(xiàn)象，導致調(diào)查數(shù)據(jù)成果質(zhì)量難以保證。

1.3 舉證的季節(jié)性和時效性

部分圖斑在年底變更調(diào)查舉證時已經(jīng)無法反映地類特征。如耕地水旱輪作的情況，在7～8月份舉證反映的地類特征是水田，在年底舉證時反映的地類特征是旱地；年中動工的推（堆）土用地到年底已長滿雜草，錯過了圖斑舉證的季節(jié)性和時效性，調(diào)查地類也隨之發(fā)生變化。

1.4 數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性差

年度變更調(diào)查每年年底開展，基本是本年度發(fā)布上年度的變更調(diào)查數(shù)據(jù)，相關(guān)的統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)無法滿足自然資源管理日常監(jiān)測監(jiān)管的需求，難以通過實時的調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)管中存在的問題。

1.5 日常工作協(xié)同性差

年度變更調(diào)查年底集中進行，無法及時與衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地開發(fā)復墾整理等工作協(xié)同進行，無法實現(xiàn)國土變更調(diào)查成果在自然資源日常管理工作中的共享應用，自然資源日常管理工作成果也無法及時更新到國土變更調(diào)查成果中。

2 日常變更調(diào)查工作機制創(chuàng)新探索

2.1 工作方式創(chuàng)新

探索在日常變更調(diào)查中利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，通過“云空間”擴充調(diào)查、核查時間，將縣級調(diào)查和省級核查由當前的“串聯(lián)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤安⒙?lián)”模式，實現(xiàn)調(diào)查、核查同步開展。年度變更調(diào)查先由縣級變更調(diào)查先開始內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、外業(yè)調(diào)查舉證，建立縣級變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，生成外業(yè)舉證DB包，一并上交省級核查單位檢查。省級核查單位檢查完成后，將檢查意見反饋給縣級，縣級根據(jù)檢查意見整改數(shù)據(jù)后再次上交省級檢查，直至成果合格。這種“串聯(lián)”的工作方式導致縣級調(diào)查和省級核查不能同步開展，嚴重影響了變更調(diào)查工作進程。省級實時通過線上核查的方式，審核縣級變更調(diào)查方案，利用“國土調(diào)查云”平臺對地方舉證照片、圖斑屬性等進行核查，實時反饋檢查意見?？h級根據(jù)檢查意見及時修改完善后再次提交核查，待全部變更圖斑通過省級檢查后，再建數(shù)據(jù)庫、上交外業(yè)舉證DB包，省級核查合格后上交國家核查。

2.2 核查模式創(chuàng)新

將當前“線下”集中核查模式升級為“線上”核查模式，解決當前因疫情防控等原因工作人員無法集中辦公、無法跨區(qū)域流動等問題，實現(xiàn)“在線”核查。年度變更調(diào)查省級核查單位集中在統(tǒng)一區(qū)域辦公，這種檢查方式容易受疫情防控影響。采用“線上”核查模式，省級檢查單位可以在各自辦公點通過“線上”核查系統(tǒng)對縣級成果進行核查，實時反饋檢查意見，實現(xiàn)不受疫情防控影響，按部就班開展省級核查工作。

2.3 共享應用創(chuàng)新

依托動態(tài)建庫技術(shù)，實現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀統(tǒng)計數(shù)據(jù)“一年出一次”向“實時出數(shù)”轉(zhuǎn)變。將日常變更調(diào)查成果套合用地管理信息，生成各種專項匯總表格，共享給相關(guān)部門使用，實現(xiàn)“一查多用”。相關(guān)部門將本部門圖斑變化情況及時反饋，實時更新到日常變更調(diào)查成果中，實現(xiàn)“雙向互動”。

2.4 工作頻次創(chuàng)新

改變年度變更調(diào)查“一年調(diào)查一次，一次調(diào)查一年”的工作頻次，日常變更調(diào)查根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容和日常工作需要分為實時、月度和季度變更，根據(jù)工作頻次對變更調(diào)查數(shù)據(jù)進行匯總分析，實現(xiàn)實時動態(tài)出數(shù)。具體工作內(nèi)容和變更頻次見表1。

表1 日常變更調(diào)查數(shù)據(jù)變更頻次表Table 1 Change Frequency of Daily Change survey Data

3 日常變更調(diào)查技術(shù)創(chuàng)新探索

鑒于年度變更調(diào)查存在的問題，通過總結(jié)第三次全國國土調(diào)查及歷年變更調(diào)查工作經(jīng)驗，探索對日常變更調(diào)查技術(shù)方法進行創(chuàng)新研究。

3.1 利用各種資源，多種方式舉證

變更調(diào)查要求“應舉盡舉”，為保證調(diào)查成果質(zhì)量和工作效率，可采取無人機舉證、連續(xù)圖斑分段舉證、類似圖斑典型舉證、“慧眼守土”舉證、高清影像舉證等多種舉證方式。無人機技術(shù)目前已經(jīng)在公安執(zhí)法、環(huán)保監(jiān)測、森林防火等多領(lǐng)域應用，無人機舉證具有視域廣、不受地形限制、照片清晰等優(yōu)點（圖1）。人員難以到達的區(qū)域和面積較大的圖斑，無人機舉證優(yōu)勢明顯。在舉證過程中根據(jù)實際的情況采用人工和無人機等多種舉證方式相結(jié)合，提高舉證效率。

圖1 無人機外業(yè)舉證Fig.1 Field proof of UAV

3.2 打通數(shù)據(jù)接口，舉證數(shù)據(jù)共享

耕地保護督察、衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)察、年度變更調(diào)查等都有舉證平臺，打通不同舉證數(shù)據(jù)平臺之間的數(shù)據(jù)接口，把用地審批、用地供應、土地利用、耕地保護、衛(wèi)片執(zhí)法等舉證照片數(shù)據(jù)的共享到“國土調(diào)查云平臺”之中（圖2），根據(jù)日常變更調(diào)查需要，隨時調(diào)用不同平臺的舉證數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“一舉多用”。

圖2 國土調(diào)查云日常變更調(diào)查舉證接口Fig.2 Evidence interface for daily change survey of land survey cloud

3.3 實時推送圖斑，實現(xiàn)閉環(huán)管理

圖斑地類是隨著土地開發(fā)利用程度逐漸發(fā)展變化的，地類變化與調(diào)查監(jiān)測、執(zhí)法和耕保等部門的日常管理工作緊密聯(lián)系，調(diào)查監(jiān)測部門將發(fā)現(xiàn)的疑似違法圖斑的信息及時反饋給執(zhí)法監(jiān)察、耕地保護等部門，相關(guān)部門及時制止，根據(jù)實際情況查處整改，并將整改圖斑的相關(guān)變化信息反饋給調(diào)查監(jiān)測部門進行日常更新，實現(xiàn)自然資源系統(tǒng)內(nèi)的“閉環(huán)”管理（圖3）。

3.4 在線核查，及時反饋

傳統(tǒng)線下離線集中檢查，地方提交完整的質(zhì)檢合格的數(shù)據(jù)庫和舉證DB包檢查。數(shù)據(jù)建庫和過質(zhì)檢都需要時間，集中下載舉證DB包造成網(wǎng)絡(luò)擁堵，受網(wǎng)絡(luò)帶寬限制，下載耗時長，效率低。數(shù)據(jù)整改幾次需要重復提交幾次。研發(fā)在線核查系統(tǒng)，直接連接舉證平臺在線上進行核查，地方不需要提交數(shù)據(jù)庫和舉證DB包，核查單位可以根據(jù)在線檢查系統(tǒng)提示的地方調(diào)查舉證進度，實時開展變更圖斑核查工作。根據(jù)檢查情況，將檢查意見在線反饋地方，地方根據(jù)檢查意見，及時調(diào)整錯誤的作業(yè)方法，降低變更圖斑錯誤率，提高檢查和數(shù)據(jù)整改的效率（圖4）。

圖4 線上核查系統(tǒng)Fig.4 Online verification system

3.5 線上建庫，動態(tài)出數(shù)

研發(fā)線上建庫軟件，基于通過核查的變更圖斑層和上年度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫疊加，實現(xiàn)“一鍵”變更和在線建庫。根據(jù)省、市、縣各級自然資源監(jiān)測監(jiān)管需求，實時輸出一二級分類面積匯總表、新增建設(shè)用地、新增耕地、耕地“進出平衡”、耕地流量平衡表等相關(guān)統(tǒng)計匯總表格，將相關(guān)表格推送給各部門，有效輔助各部門進行分析和決策（圖5）。

圖5 動態(tài)出數(shù)Fig.5 Dynamic output

3.6 建立線上地類樣本庫

變更調(diào)查的主要工作是地類認定，結(jié)合各地實地情況，建立覆蓋全省地類的線上地類樣本庫，尤其是一些易混淆、易出錯、模棱兩可的地類樣本（圖6）。各地在日常變更過程中，發(fā)現(xiàn)樣本庫中疏漏的一些特殊地類樣本，上傳線上平臺，經(jīng)省級技術(shù)組審核通過后對線上地類樣本庫及時更新，指導地方地類認定工作。

圖6 地類樣本庫Fig.6 Land type sample library

3.7 基于Arcgis SDE多方協(xié)編輯

通過搭建ArcGIS SDE服務(wù)器，實現(xiàn)多人協(xié)同編輯變更圖斑上圖（圖7）。根據(jù)工作分工，外業(yè)工作人員根據(jù)實地變化編輯圖斑邊界，內(nèi)業(yè)工作人員同步更新內(nèi)業(yè)變更方案。實現(xiàn)多人同時對一張工作底圖實時更新、匯總的功能，提高日常變更工作效率。

圖7 多方協(xié)同編輯Fig.7 Multi party collaborative editing

4 制定日常變更調(diào)查有效措施

4.1 建立專班

將日常變更調(diào)查工作上升為“一把手”工程，成立工作專班，一把手掛帥，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)查、利用、耕保、規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復、測繪、登記、林業(yè)、執(zhí)法監(jiān)察等業(yè)務(wù)部門，同技術(shù)單位一起全程參與日常變更調(diào)查工作全過程，做好組織、協(xié)調(diào)，確保數(shù)據(jù)的真實性。在目前正在開展的林、草、濕地調(diào)查監(jiān)測和“三區(qū)三線”劃定等工作中，工作專班對整個工作的順利進行起到了很大的推動作用。

4.2 先內(nèi)業(yè)后外業(yè)

先將國家下發(fā)圖斑逐個按照圖斑類型梳理，套合用地管理圖層，疊加最新遙感影像，會同規(guī)劃、耕保、利用、執(zhí)法和土管所相關(guān)人員逐個圖斑確定初步變更方案，內(nèi)業(yè)無法確定的標注清楚原因外業(yè)實地核查，待外業(yè)核查后根據(jù)外業(yè)調(diào)查情況確定變更方案。將內(nèi)業(yè)初步確定的變更方案輸入到圖斑屬性表中，外業(yè)舉證人員到實地調(diào)查與內(nèi)業(yè)方案一致的，按照內(nèi)業(yè)變更方案拍照舉證，填寫外業(yè)調(diào)查地類、記錄權(quán)屬和種植屬性等相關(guān)信息。若圖斑實地已經(jīng)發(fā)生變化，外業(yè)人員依據(jù)實地變化情況進行拍照舉證，填寫外業(yè)調(diào)查地類、判定邊界范圍和圖斑補測等工作。

4.3 全民舉證

日常變更調(diào)查要求根據(jù)圖斑變化情況實時舉證，社區(qū)網(wǎng)格員、田長等對所在地區(qū)的交通、地形和人員都很熟悉，對其進行舉證培訓，培訓合格人員發(fā)舉證培訓合格證書，持證上崗進行舉證工作。舉證任務(wù)可以采取網(wǎng)上“下單”，在圖斑附近的舉證人員隨時“接單”舉證。依據(jù)年度變更調(diào)查成本測算，舉證費用占總費用的一半以上，本地人員利用工作之余進行拍照舉證，能有效降低舉證成本，使日常變更調(diào)查工作更加實時、準確。

5 結(jié)論

日常變更調(diào)查是對年度變更調(diào)查的有效補充，日常變更調(diào)查與年度變更調(diào)查充分結(jié)合，能實現(xiàn)對變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果實時更新，提高變更調(diào)查成果現(xiàn)勢性、準確性，更好地服務(wù)于自然資源日常管理和經(jīng)濟發(fā)展的需要。本文分析年度變更調(diào)查工作中存在的問題，總結(jié)第三次全國國土調(diào)查及歷年變更調(diào)查工作經(jīng)驗，工作機制方面探索縣級調(diào)查和省級核查由“線下”分步進行，改為“線上”同步進行。改變以往統(tǒng)計數(shù)據(jù)“一年出一次”，實現(xiàn)根據(jù)工作需要“實時出數(shù)”。改變以往“一年調(diào)查一次，一次調(diào)查一年”的工作頻次，調(diào)整為根據(jù)工作需要實時、月度和季度開展工作；技術(shù)方法方面探索利用無人機等先進技術(shù)輔助外業(yè)舉證。打通不同部門之間舉證數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)“一舉多用”。根據(jù)日常變更進度實時向相關(guān)部門推送變更圖斑，相關(guān)部門及時查處、整改，并將圖斑變化情況反饋，實現(xiàn)“閉環(huán)管理”。研發(fā)在線核查系統(tǒng)，優(yōu)化數(shù)據(jù)上交、核查流程，實現(xiàn)利用在線核查系統(tǒng)及時在線核查地方上交成果，實時反饋檢查意見。研發(fā)線上建庫系統(tǒng)，實現(xiàn)根據(jù)管理需要線上“一鍵”變更，輸出各種統(tǒng)計表格?；诰€上核查系統(tǒng)，建立線上地類樣本庫，縣級和省級共同更新維護地類樣本庫，統(tǒng)一地類認定標準。通過搭建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器，實現(xiàn)多方協(xié)同編輯變更圖斑；“建立專班”，從管理上制定措施。“先內(nèi)業(yè)后外業(yè)”，從程序上制定措施?！叭衽e證”，從降低費用上制定措施。相關(guān)研究成果已在開展試點縣區(qū)日常變更調(diào)查工作中取得良好效果，能有效提高變更調(diào)查工作效率、提升變更數(shù)據(jù)準確性、現(xiàn)勢性，對日常變更調(diào)查工作起到一定的指導作用。