鹽穴地下空間的屬性特征及權(quán)屬管理探討
——以江蘇省為例

劉和花，韓紅慶，高 立

（1.江蘇省有色金屬華東地質(zhì)勘查局，江蘇·南京 210007；2.江蘇華東八一四地球物理勘查有限公司，江蘇·南京 210014；3.自然資源部地裂縫地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇·南京 210018；4.江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院，江蘇·南京 210018）

地下空間是由地表以下巖、土、水、氣等構(gòu)成的實(shí)體地質(zhì)結(jié)構(gòu)空間，是重要的自然資源之一。21世紀(jì)我國地表以下空間的開發(fā)利用進(jìn)入快速發(fā)展模式[1]。鹽穴作為特殊的地下空間，自1959年前蘇聯(lián)建成第一個(gè)鹽穴地下儲(chǔ)氣庫以來，美國、加拿大、法國、英國、德國等相繼建成鹽穴儲(chǔ)氣庫，目前全球在役鹽穴儲(chǔ)氣庫107座，總工作氣量3.58×1010m3[2]。此外，在鹽穴中還建有石油儲(chǔ)備庫、壓縮空氣儲(chǔ)能電站、氫氣儲(chǔ)能電站和核廢料處置庫[3]。2008年，我國建成了亞洲第一座金壇鹽穴地下儲(chǔ)氣庫，是利用鹽穴儲(chǔ)存用氣低峰期的富余天然氣，用于季節(jié)調(diào)峰和應(yīng)急調(diào)峰，發(fā)揮地下儲(chǔ)氣庫在天然氣供應(yīng)鏈中的調(diào)峰填谷作用，開創(chuàng)了中國鹽穴地下空間利用的先河[4]。2020年國家發(fā)展改革委等部門明確提出“優(yōu)先建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫”“對(duì)于擬作為地下儲(chǔ)氣庫的油氣田、鹽礦依法加快注銷礦業(yè)權(quán)，積極探索地下空間租賃新模式”，顯然，鹽穴地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略，成為礦業(yè)領(lǐng)域落實(shí)生態(tài)文明的重要舉措和必然要求。

1 江蘇鹽穴地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

江蘇巖鹽（含芒硝）礦產(chǎn)賦存于地下800～2000 m，金壇、淮安、洪澤和豐縣四大鹽盆累計(jì)查明巖鹽資源量（NaCl）2.08×1010t，芒硝（Na2SO4）資源量15.68×108t。目前金壇鹽盆下空雖建成儲(chǔ)氣庫，但其地下空間開發(fā)量不足整個(gè)鹽穴的10%，而淮安和洪澤鹽盆內(nèi)300多個(gè)鹽腔形成的8.7×107m3的鹽穴地下空間尚未得到有效利用。為此，《江蘇省“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃》提出“利用鹽穴等地下空間，構(gòu)建多載體多形式天然氣儲(chǔ)備體系”，《江蘇省“十四五”新型儲(chǔ)能發(fā)展實(shí)施方案》提出充分發(fā)揮金壇鹽穴壓縮空氣儲(chǔ)能項(xiàng)目的示范作用，目的是促進(jìn)地質(zhì)礦產(chǎn)和土地資源在規(guī)劃、保護(hù)、利用、監(jiān)測(cè)以及成果轉(zhuǎn)化等方面實(shí)現(xiàn)全方位協(xié)同一體化發(fā)展。目前我國的《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》均沒有明確地下空間的資源屬性和權(quán)屬問題，造成鹽穴地下空間的資源屬性及權(quán)屬關(guān)系不明，管理缺乏法律依據(jù)，確權(quán)登記和監(jiān)督管理困難[5-6]。因此，正確認(rèn)識(shí)鹽穴地下空間的屬性，明確所有權(quán)和使用權(quán)主體、地質(zhì)災(zāi)害治理責(zé)任主體及管理職權(quán)，可為鹽穴地下空間開發(fā)利用管理提供科學(xué)依據(jù)。

2 鹽穴地下空間的屬性特征

鹽穴地下空間的開發(fā)利用不僅受含鹽地層地質(zhì)條件的影響，而且受開發(fā)利用方式的影響。由于鹽穴地下空間的開發(fā)是建立在地下巖鹽地層中，其開發(fā)的安全、成本及可利用規(guī)模必然受到地質(zhì)條件及開發(fā)利用過程中的地面形變等環(huán)境問題的影響，因此，在科學(xué)規(guī)劃利用鹽穴地下空間時(shí)，要同時(shí)分析其資源屬性、環(huán)境屬性及經(jīng)濟(jì)屬性特征，最終確定合理的開發(fā)利用方案。

2.1 資源屬性特征

鹽穴地下空間是特殊的地下空間，而地下空間是自然資源的重要組成部分，是土地資源向地下的延伸，與地表土地、地上空間共同構(gòu)成土地資源的三維立體結(jié)構(gòu)，由此可見，鹽穴地下空間具有土地資源屬性，即是在一定技術(shù)條件和一定時(shí)間內(nèi)可為人類利用的、并從中得到收益的場(chǎng)所[7]。因此，鹽穴地下空間的開發(fā)利用應(yīng)作為土地資源的一部分來管理和規(guī)劃，而不能把鹽穴地下空間資源游離于土地資源之外，鹽穴地下空間的合理開發(fā)利用與規(guī)劃管理將成為我國土地資源管理部門面臨的新課題之一。

但是，鹽穴地下空間資源屬性的有限性是顯見的。其一是數(shù)量有限，鹽穴地下空間的開發(fā)受含鹽地層分布的限制，只有在鹽盆內(nèi)具有一定厚度和埋藏條件的巖鹽地層分布區(qū)域開發(fā)，其開發(fā)利用深度又受經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件限制，并非無限下延，鹽穴地下儲(chǔ)氣庫理想埋藏深度800～1200 m、含鹽厚度大于100 m[8]；其二是質(zhì)量有限，既受巖鹽純度、不溶物夾層特性限制（建庫技術(shù)能接受的礦層最低品位60%），又受地質(zhì)構(gòu)造發(fā)育特征及地表土地利用狀態(tài)的影響，斷裂構(gòu)造發(fā)育區(qū)或城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)不宜開發(fā)利用。其次，鹽穴地下空間資源屬性的不可逆性。鹽穴作為單體地下空間，往往單體規(guī)模較大，雖然儲(chǔ)存石油天然氣可反復(fù)抽注，但儲(chǔ)存空間難以進(jìn)行二次重建，地下空間的存在環(huán)境一旦破壞就很難恢復(fù)原狀，即地下空間潛在開發(fā)容量只會(huì)隨著人類的開發(fā)利用逐漸減少[9]，具有不可逆性。因此，對(duì)鹽穴地下空間前期的開發(fā)利用進(jìn)行合理、科學(xué)的規(guī)劃尤為重要。

2.2 環(huán)境屬性特征

采礦活動(dòng)是一定技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下的采礦環(huán)境再造，鹽穴地下空間即是采礦活動(dòng)的產(chǎn)物。無論是采鹵結(jié)束后廢棄的溶腔或天然氣儲(chǔ)存的運(yùn)行過程，均會(huì)引起采礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境的變化，緩變或漸變的表現(xiàn)形式是地面沉降地質(zhì)災(zāi)害，突變的表現(xiàn)形式是地面塌陷地質(zhì)災(zāi)害。顯然，鹽穴地下空間是資源與環(huán)境（災(zāi)害）的集合體，處于可利用狀態(tài)時(shí)是可利用的空間資源，開發(fā)不當(dāng)或生命周期后則成為地質(zhì)災(zāi)害隱患，即鹽穴地下空間具有一定的地質(zhì)災(zāi)害屬性，是地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與地質(zhì)災(zāi)害治理對(duì)象，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一部分。流變性的巖鹽在不采取有效措施的前提下，溶腔不斷收縮，就有可能引發(fā)地面沉降或地面塌陷。如安徽定遠(yuǎn)東興鹽礦2005、2006年相繼發(fā)生的兩起地面塌陷，塌陷面積分別達(dá)8300 m2和4000 m2，均是在溶腔封閉性能受到破壞之后，鹵水外溢，停采后溶腔內(nèi)液體減壓，頂板垮落所致[10]；鹽穴地下空間作為儲(chǔ)氣庫運(yùn)行后，雖一定程度上緩解上述災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展，但反復(fù)抽注天然氣仍會(huì)導(dǎo)致腔體的體積不斷縮小，產(chǎn)生地面沉降。

在金壇鹽穴腔體周邊也存在緩慢沉降現(xiàn)象。據(jù)2017～2020年InSAR監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，金壇區(qū)鹽盆內(nèi)最大沉降位于鮑塘村—大岸村，最大沉降速率超過30 mm/a，年沉降速率在10 mm/a。分析揭示監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與腔體體積的收縮具有較好的吻合性（圖1）[11]。因此，采用微地震、光纖、InSAR衛(wèi)星影像、GPS標(biāo)及基巖標(biāo)監(jiān)測(cè)技術(shù)，建立鹽穴地下儲(chǔ)氣庫監(jiān)測(cè)（腔體形態(tài)、溫度與壓力和地面沉降監(jiān)測(cè)）網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)測(cè)腔體溶腔垮塌及鹽穴上覆地質(zhì)環(huán)境要素的變化，可有效防控地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展。洪澤鹽盆已建成覆蓋現(xiàn)有開采區(qū)及規(guī)劃開采區(qū)的集地面沉降和地下水污染為一體的綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，包括2個(gè)基巖標(biāo)、41普通地面標(biāo)、6個(gè)GPS標(biāo)和15眼地下水監(jiān)測(cè)井，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不僅為研究采鹵誘發(fā)地面沉降提供可靠的基礎(chǔ)資料，而且為其他鹽礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)提供借鑒[12]。

圖1 金壇鹽礦區(qū)InSAR監(jiān)測(cè)地面沉降速率圖（2019年度）Fig.1 Land subsidence rate by InSAR monitored in Jintan Salt Mining Area (2019)

2.3 經(jīng)濟(jì)屬性特征

鹽穴地下空間資源開發(fā)的潛力巨大，其價(jià)值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了采鹵制鹽的價(jià)值，其經(jīng)濟(jì)屬性可從經(jīng)濟(jì)價(jià)值和間接經(jīng)濟(jì)價(jià)值兩方面論述。鹽穴地下空間開發(fā)利用的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)：一是鹽穴儲(chǔ)氣庫與地上儲(chǔ)氣庫相比，儲(chǔ)存量大且占地少，節(jié)約集約利用土地，金壇鹽穴儲(chǔ)氣庫測(cè)算，1000萬m3鹽穴儲(chǔ)氣庫相當(dāng)于100個(gè)10萬m3的標(biāo)準(zhǔn)儲(chǔ)罐，相應(yīng)庫容的地面儲(chǔ)罐占地約220 hm2，而鹽穴儲(chǔ)氣庫占地約26.7 hm2，節(jié)省土地資源顯而易見；二是鹽穴儲(chǔ)氣庫節(jié)省資金投入，降低能源使用成本，據(jù)金壇鹽穴儲(chǔ)氣庫建設(shè)成本，單位投資350元/m3，建一口25×104m3鹽穴儲(chǔ)氣庫約0.8億元，而地面儲(chǔ)罐投資1000～1100元/m3，建一個(gè)10×104m3的地面儲(chǔ)罐投資約1億元，兩者相比，鹽穴儲(chǔ)氣庫為建造相同容積的地面儲(chǔ)氣罐投資的30%，且運(yùn)行維護(hù)成本低很多。

鹽穴地下空間開發(fā)利用的間接經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)在環(huán)境和防災(zāi)等的間接作用。一是鹽穴地下空間的利用變隱患為資源，利于保護(hù)環(huán)境，采鹵形成采空區(qū)（鹽腔），如不采取有效的措施進(jìn)行治理，易坍塌形成鹽湖并造成地鹽堿化；二是鹽穴儲(chǔ)氣庫比地上儲(chǔ)氣庫防衛(wèi)自然災(zāi)害的能力要強(qiáng)得多，風(fēng)暴、龍卷風(fēng) 、霜凍對(duì)鹽穴儲(chǔ)氣庫幾乎沒有影響，地震破壞和火災(zāi)傷害都比地上儲(chǔ)氣庫要低得多[13]。因此，鹽穴作地下空間的開發(fā)利用，不僅有效避免采空塌陷隱患，而且減少了采空區(qū)治理的經(jīng)費(fèi)投入。

3 鹽穴地下空間開發(fā)利用中的權(quán)屬問題

鹽穴地下空間屬于超深層地下空間，是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的附屬產(chǎn)物，是采礦權(quán)人取得采礦權(quán)后，因采礦形成的地下空間。采礦權(quán)人只享有對(duì)礦產(chǎn)資源占有、開采和收益的權(quán)益，并沒有一并取得鹽穴地下空間的使用權(quán)，雖然在采礦期間內(nèi)可無償利用鹽穴地下空間，但采礦結(jié)束鹽穴地下空間使用權(quán)滅失。根據(jù)《物權(quán)法》136條，建設(shè)用地使用權(quán)可以分層設(shè)立，而鹽穴地下空間是特殊地下空間，理應(yīng)也是分層的建設(shè)用地使用權(quán)[14]。但與城市地下空間開發(fā)不同，其壓覆地都是集體土地為主，且多數(shù)為永久基本農(nóng)田，鹽穴地下空間投資人并不具有上覆土地的使用權(quán)，造成鹽穴地下空間的產(chǎn)權(quán)不清、使用權(quán)主體和責(zé)任主體不明。因此，如何確定鹽穴地下空間權(quán)屬問題，如何區(qū)別鹽穴地下空間與地表集體土地權(quán)之間的關(guān)系，如何規(guī)范鹽穴地下空間的確權(quán)登記及地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防的責(zé)任主體，是鹽穴地下空間開發(fā)利用中必須要解決的問題。

4 鹽穴地下空間開發(fā)利用管理建議

4.1 明確鹽穴地下空間的使用權(quán)

鹽穴地下空間使用權(quán)的取得是開發(fā)利用的前提，我國實(shí)行的制度是土地所有權(quán)和使用權(quán)分離制度，開發(fā)利用土地都必須依法取得國有土地使用權(quán)。因此，鹽穴地下土地空間的開發(fā)利用也必須依法得取鹽穴地下空間國有土地使用權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省416 km2的巖鹽礦產(chǎn)資源分布區(qū)，其上覆土地除淮安鹽盆的122 km2為城市規(guī)劃區(qū)，屬于國家所有外，其余均為集體土地，屬于農(nóng)民集體所有，且其中110 km2的土地為永久基本農(nóng)田，理論上鹽穴地下空間的土地使用權(quán)應(yīng)與地上建設(shè)用地使用權(quán)屬同一權(quán)利人。按《土地管理法》規(guī)定“需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，顯然當(dāng)前法律框架下，是沒可能改變基本農(nóng)田的土地利用性質(zhì)。由于鹽穴為超深層地下空間，開發(fā)利用并不影響地表基本農(nóng)田的使用，可在相關(guān)法律中明確基本農(nóng)田下的鹽穴地下空間使用按照建設(shè)用地管理，但應(yīng)充分考慮地表土地農(nóng)民集體的利益，讓農(nóng)民集體分享農(nóng)民集體所有土地下的鹽穴地下空間的收益，這也符合中央提出的提高農(nóng)民在土地增值收益中分配比例的要求，是避免鹽穴地下空間開發(fā)與基本農(nóng)田保護(hù)矛盾的關(guān)鍵。

采礦權(quán)人以儲(chǔ)氣為目的而建造鹽穴地下空間時(shí)，是以犧牲獲取礦產(chǎn)資源為代價(jià)，是鹽穴地下空間的投資人，自然是鹽穴地下空間權(quán)利人。基于不妨礙上覆土地使用權(quán)人依法對(duì)其一定程度地下空間合理的開發(fā)利用，同時(shí)遵循“誰投資，誰受益”原則及地上地下整體協(xié)調(diào)原則，本著“誰投資，誰受益”原則，將鹽穴地下空間與地表土地使用權(quán)分離而獨(dú)立存在，由鹽穴地下空間投資人在取得礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）和地面生產(chǎn)用地使用權(quán)的同時(shí)，依法申請(qǐng)取得鹽穴地下空間的土地使用權(quán)，但當(dāng)鹽穴地下空間進(jìn)入儲(chǔ)氣運(yùn)行時(shí)，應(yīng)依法注銷礦業(yè)權(quán)。參照相關(guān)法律規(guī)定，鹽穴地下空間取得的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓和抵押，依法轉(zhuǎn)讓使鹽穴土地使用權(quán)人獲得利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)鹽穴地下空間開發(fā)利用利益最大化，依法抵押使鹽穴土地使用權(quán)人可獲取融資的資金，為鹽穴地下空間開發(fā)利用提供大量資金，提高建設(shè)鹽穴地下儲(chǔ)氣庫的積極性，促進(jìn)鹽穴地下空間的進(jìn)一步利用和發(fā)展。

4.2 鹽穴地下空間的確權(quán)登記

鹽穴地下空間作為土地資源的一部分，自然要進(jìn)行確權(quán)登記，但鹽穴地下空間的利用狀況無法向其他不動(dòng)產(chǎn)那樣易于觀察和測(cè)量、權(quán)利登記、體積測(cè)量，缺少測(cè)量的技術(shù)規(guī)范或技術(shù)要求，利用聲納測(cè)量技術(shù)研制的聲納測(cè)量?jī)x器是目前唯一用于鹽穴腔體形狀測(cè)量的儀器，可提供鹽穴腔體內(nèi)部清晰的二維、三維、頂?shù)装鍒D像信息，得到不同深度的腔體水平圖像及整個(gè)腔體的三維圖像和體積[15]。因此，鹽穴地下空間權(quán)利人在依法取得鹽穴地下空間土地使用權(quán)后，應(yīng)響應(yīng)國家自然資源統(tǒng)一確權(quán)三維登記模式探索的號(hào)召，建立集礦產(chǎn)資源與鹽穴地下空間一體的三維信息登記平臺(tái)，開辟聲納測(cè)量技術(shù)在鹽穴地下空間三維登記管理的先河，鹽穴地下空間權(quán)利人也通過登記來彰顯其權(quán)利。

4.3 編制巖鹽礦產(chǎn)與鹽穴地下空間協(xié)同利用規(guī)劃

鹽穴地下空間不是孤立存在的，是巖鹽礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的產(chǎn)物，基于資源協(xié)同利用理論，鹽穴地下空間規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌鹽盆地上地下的巖鹽礦產(chǎn)、鹽穴地下空間及土地等多種資源的協(xié)同利用，因此，編制各鹽盆的鹽礦及鹽穴地下空間協(xié)同利用規(guī)劃是必然選擇。規(guī)劃要依據(jù)鹽礦資源稟賦條件與鹽穴地下空間特性，在全面分析鹽化工建設(shè)對(duì)巖鹽資源的需求、生態(tài)文明建設(shè)對(duì)綠色礦業(yè)發(fā)展的需求、儲(chǔ)氣儲(chǔ)能庫建設(shè)對(duì)鹽穴地下空間的需求、國土空間規(guī)劃對(duì)多種資源協(xié)同利用的需求的基礎(chǔ)上，把地下鹽礦資源和鹽穴地下空間資源及地表土地資源的開發(fā)作為一個(gè)整體來看待，全面摸清各種資源分布和權(quán)屬特征、交叉重疊關(guān)系及相互影響和制約，分類評(píng)價(jià)各種資源開發(fā)適宜性，由單一資源開發(fā)向多資源的協(xié)同開發(fā)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)綠色礦業(yè)發(fā)展和能源儲(chǔ)備體系構(gòu)建，增強(qiáng)鹽礦與鹽穴地下空間協(xié)同利用對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的支撐作用。

規(guī)劃要求優(yōu)先考慮具備鹽穴地下空間開發(fā)利用能力的企業(yè)出資勘查，形成鹽礦開發(fā)與鹽穴保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的新思維。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、協(xié)同利用原則，堅(jiān)持誰投資誰受益，誰承擔(dān)責(zé)任原則，協(xié)同規(guī)劃鹽礦開采及鹽穴地下空間利用布局，基于鹽化工及鹽穴地下空間需求確定開采總量，鹽礦開發(fā)形成“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。綜合地表土地利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的限制條件，從鹽穴地下空間利用角度劃分儲(chǔ)氣庫建設(shè)區(qū)、儲(chǔ)油庫建設(shè)區(qū)、儲(chǔ)能庫建設(shè)和存渣充填開采區(qū)等規(guī)劃區(qū)。

4.4 完善鹽穴地下空間開發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)體系

歐美多個(gè)國家都已形成比較完善的儲(chǔ)氣庫系列標(biāo)準(zhǔn)，美國《地下儲(chǔ)庫的設(shè)計(jì)推薦實(shí)施規(guī)程》提供了設(shè)計(jì)、建造鹽穴地下空間儲(chǔ)氣庫的基本指導(dǎo)，覆蓋相關(guān)建造的各個(gè)方面，包含造腔、選址、測(cè)試等內(nèi)容；《鹽穴地下儲(chǔ)氣庫的設(shè)計(jì)和運(yùn)行》提供了鹽穴地下儲(chǔ)氣庫存儲(chǔ)天然氣的功能建議，包括實(shí)施地質(zhì)力學(xué)評(píng)估、鹽穴儲(chǔ)氣庫設(shè)計(jì)和鉆完井、水溶造腔技術(shù)和操作以及監(jiān)測(cè)和維護(hù)實(shí)踐[16]。而目前我國雖然也發(fā)布了《鹽穴型儲(chǔ)氣庫鉆完井技術(shù)規(guī)范》《鹽穴型儲(chǔ)氣庫井筒及鹽穴密封性檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》《鹽穴儲(chǔ)氣庫腔體設(shè)計(jì)規(guī)范》《鹽穴儲(chǔ)氣庫造腔技術(shù)規(guī)范》《鹽穴儲(chǔ)氣庫聲納檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》等企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但尚未形成系統(tǒng)鹽穴地下儲(chǔ)氣庫（儲(chǔ)油庫等）建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)完善鹽穴地下空間開發(fā)利用建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)體系，解決鹽穴儲(chǔ)氣庫項(xiàng)目設(shè)計(jì)、鉆井施工、采鹵造腔、注采完井、氣庫運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)及穩(wěn)定性、密封性、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保障鹽穴地下空間的安全經(jīng)濟(jì)利用。

中國巖鹽開采規(guī)模已超過1.0×107t/a，自然形成的溶腔超過5.0×106m3/a，由于缺少鹽穴形狀以及鹽穴之間的位置關(guān)系參數(shù)，無法對(duì)鹽穴的形態(tài)進(jìn)行控制，也無法對(duì)鹽穴的氣密性、穩(wěn)定性進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，一旦鹽穴溶穿或者鹽穴最大直徑超過最大允許值造成地面塌陷，后果不堪設(shè)想[17]。因此，建立鹽穴地下空間環(huán)境監(jiān)測(cè)體系十分必要，一是要利用聲吶測(cè)量技術(shù)定期監(jiān)測(cè)采鹵及儲(chǔ)油儲(chǔ)氣庫運(yùn)營(yíng)的鹽穴及鹽穴群地下空間賦存狀態(tài)和地理空間位置關(guān)系，繼而評(píng)價(jià)鹽穴的氣密性和穩(wěn)定性；二是要通過光纖、GPS、基巖標(biāo)、水準(zhǔn)及InSAR監(jiān)測(cè)技術(shù)，定期監(jiān)測(cè)鹽礦區(qū)和鹽穴儲(chǔ)油儲(chǔ)氣庫區(qū)的地表變形，構(gòu)建地表變形反演模型，預(yù)測(cè)鹽穴及鹽穴群運(yùn)行過程中的地表沉降，為安全評(píng)估提供科學(xué)依據(jù)。

4.5 出臺(tái)鹽穴地下空間開發(fā)利用管理辦法

為加強(qiáng)鹽穴地下空間開發(fā)利用管理，保障鹽穴地下空間權(quán)利人的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)與鹽穴地下空間上覆土地所有權(quán)的關(guān)系，促進(jìn)鹽穴地下空間資源的二次開發(fā)利用，應(yīng)盡快制定出臺(tái)《鹽穴地下空間開發(fā)利用管理辦法》，從規(guī)劃管理、建設(shè)管理、使用管理、權(quán)屬登記和法律責(zé)任等方面著手，對(duì)鹽穴地下空間土地使用權(quán)取得、登記與使用、轉(zhuǎn)讓、抵押與租賃等做出系統(tǒng)規(guī)定。明確鹽穴地下空間的投資人對(duì)開發(fā)利用鹽穴地下空間的收益分配，明確地表農(nóng)民集體所有土地的農(nóng)民集體對(duì)鹽穴地下空間的收益分成，明確鹽穴地下空間監(jiān)督管理部門，明確鹽穴地下空間及環(huán)境監(jiān)測(cè)內(nèi)容與責(zé)任主體等政策，激勵(lì)鹽礦企業(yè)進(jìn)行造腔式采鹵，鼓勵(lì)公益性的投融資，吸引商業(yè)性的投融資。

鹽穴地下空間規(guī)劃管理應(yīng)在鹽盆巖鹽資源與地質(zhì)環(huán)境的調(diào)查與評(píng)估、鹽穴地下空間開發(fā)適宜性區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并納入國土空間總體規(guī)劃[18]；鹽穴地下空間建設(shè)管理必須依法取得鹽礦礦業(yè)權(quán)及鹽穴地下空間土地使用權(quán)，在災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、節(jié)能評(píng)估、鹽穴地下空間穩(wěn)定性評(píng)價(jià)、鹽穴儲(chǔ)庫密封性評(píng)估等必要評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并按要求匯交鹽穴地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)資料；鹽穴地下空間權(quán)屬登記應(yīng)在明確鹽穴地下空間所有權(quán)和使用僅的基礎(chǔ)上，充分利用聲吶測(cè)量技術(shù)和信息系統(tǒng)平臺(tái)，建立鹽穴地下空間三維確權(quán)登記體系，規(guī)定鹽穴空間信息和儲(chǔ)存信息登記的內(nèi)容，包括深度（頂?shù)装迓裆睿?、體積（聲吶測(cè)量體積、化學(xué)分析體積）、面積（不同水平投影面積）等等；鹽穴地下空間使用管理應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略儲(chǔ)備和商用租賃儲(chǔ)氣庫提出不同的使用管理要求，并提出鹽穴地下空間及環(huán)境監(jiān)測(cè)要求，保證鹽穴儲(chǔ)氣庫正常運(yùn)行。