網(wǎng)格化社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)特征、運(yùn)行邏輯及效用邊界

姜裕富

(中共衢州市委黨校，浙江衢州 324002)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

作為鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的有效治理，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，早已成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的話題。就基層治理而言，學(xué)術(shù)界從不同視角提出了許多分析框架，如運(yùn)動(dòng)式治理、項(xiàng)目化治理、整體性治理等，有效地推進(jìn)了基層治理研究的深入。

相關(guān)研究表明，當(dāng)學(xué)界和政界在談及基層治理的議題時(shí)，很少關(guān)注“基層”的真正含義。在國(guó)家提出社會(huì)治理重心下沉并將各種資源也下沉到基層社會(huì)之后，國(guó)家主導(dǎo)的基層治理與村民自治如何協(xié)調(diào)、村民自治的主體與基層治理的主體的關(guān)系等問題都需要對(duì)“基層是什么”作出回答。許多研究已經(jīng)關(guān)注到這個(gè)問題，認(rèn)為村民自治組織已經(jīng)不是一個(gè)有效的治理組織或治理單元，并提出了“微治理”“網(wǎng)格化管理”等概念，試圖回到“基層”邏輯[1]來重構(gòu)基層治理單元。社會(huì)治理的“基本單元”已不限于學(xué)術(shù)界的探討，2018年的中央一號(hào)文件和中央發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》都提出了“基本單元”命題。基本單元意指構(gòu)成物質(zhì)的最小的獨(dú)立的單位，具備三個(gè)基本特征：一是獨(dú)立存在的，二是最小的，三是系統(tǒng)的。作為一個(gè)社會(huì)治理的基本單元，指的是能夠承擔(dān)起社會(huì)治理功能的、獨(dú)立運(yùn)行的、最基本的社會(huì)系統(tǒng)。許多研究證實(shí)了村民自治的治理效果不明顯，在實(shí)踐中村民自治逐漸淪為形式化的選舉過程[2]，而選舉后的治理卻被弱化、虛化[3]。自然村所具有的利益相關(guān)、地域相近、文化相連、群眾自愿等特性使自然村或者村民小組更適宜于自治[4]。村民自治重心下沉能夠借助自然村等熟人社會(huì)單元化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的“搭便車”行為[5]。一些學(xué)者甚至將村民小組繼續(xù)劃分為更細(xì)致的網(wǎng)格，再通過網(wǎng)格來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，這就是“微治理”。通過微治理，可以彌補(bǔ)村居作為初級(jí)治理單元所存在的不足[6]，或應(yīng)對(duì)基層政權(quán)“內(nèi)卷化”[7]。

何為“微治理”，一般都是從治理組織體系及功能上來理解，也可以從治理技術(shù)上將“微治理”解釋為細(xì)微、精細(xì)化治理，即通過微結(jié)構(gòu)、微機(jī)制、微項(xiàng)目、微參與等來實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的差異化治理和精細(xì)化治理[8]，或者通過對(duì)基層治理系統(tǒng)運(yùn)行的內(nèi)生機(jī)理要素的協(xié)調(diào)，也能實(shí)現(xiàn)微治理目標(biāo)[9]。這類研究認(rèn)為城鄉(xiāng)社區(qū)治理關(guān)鍵在于構(gòu)建打通上下浮動(dòng)的“毛細(xì)血管”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的無縫隙運(yùn)作，是繼“無縫隙政府”模式后在政府管理流程上的一個(gè)重大變革和突破[10]。特別是治理中“小事”的公共參與機(jī)制和“微行動(dòng)”機(jī)制，能從中培育出“微單元”組織，由社區(qū)內(nèi)無數(shù)的小規(guī)模組織促成大集體的生產(chǎn)以及城鄉(xiāng)社區(qū)居民的參與意識(shí)、參與能力、合作協(xié)商能力的提升[11]。

從組織或治理技術(shù)層面的“微治理”研究，將治理單元從行政村下沉到自然村或村民小組，再推進(jìn)到以村民小組為基礎(chǔ)劃分的數(shù)個(gè)網(wǎng)格，以網(wǎng)格為單元，對(duì)村民提供服務(wù)或完成村級(jí)公共事務(wù)的需要，實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的目標(biāo)，這就是網(wǎng)格化管理和網(wǎng)格化治理。網(wǎng)格成為一個(gè)最基本治理單元的時(shí)候，網(wǎng)格化治理與微治理就是同等意義上概念。自2013年十八屆三中全會(huì)報(bào)告中提出了網(wǎng)格化管理目標(biāo)以來，以網(wǎng)格為單元的城鄉(xiāng)服務(wù)和基層治理研究成為一個(gè)重要學(xué)術(shù)議題。本文將延續(xù)基層邏輯，研究網(wǎng)格化管理是怎樣形成的、基層有效治理單元究竟是如何落在了網(wǎng)格上、網(wǎng)格能否成為一個(gè)有效的治理單元等問題，進(jìn)而探討網(wǎng)格化治理的結(jié)構(gòu)特征、運(yùn)行邏輯、效用邊界等問題。

二、網(wǎng)格化社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)特征

總體上來看，微治理存在三種可能：一是從性質(zhì)上看，相對(duì)于大而言，微治理指的是對(duì)影響力較小的事務(wù)的治理；二是從系統(tǒng)論上看，相對(duì)于整體而言，微治理指的是對(duì)部分事務(wù)的治理，指的是構(gòu)成整體的小事務(wù)、小環(huán)節(jié)的治理；三是從層級(jí)上看，相對(duì)于上級(jí)而言，微治理指的是最基層組織的治理，即原本村民自治組織的部分功能下放到網(wǎng)格組織，由網(wǎng)格組織實(shí)際承擔(dān)著部分基層治理職能。網(wǎng)格化管理作為微治理的表現(xiàn)形式，大多是從組織角度而言的，把網(wǎng)格視為微治理的一種組織形式。網(wǎng)格原本是用來解決計(jì)算機(jī)、電力、城市供水等技術(shù)領(lǐng)域問題的，將一個(gè)區(qū)域按照一定原則劃分為不同網(wǎng)格，便于查找、解決、防范運(yùn)行中的技術(shù)問題。2004年北京市率先將這種理念運(yùn)用到城市管理中，2010年浙江舟山提出“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”將網(wǎng)格化管理提升到網(wǎng)格化治理，2013年十八屆三中全會(huì)將其上升為國(guó)家政策，在全國(guó)推廣網(wǎng)格化治理。從網(wǎng)格到網(wǎng)格化管理，再到網(wǎng)格化治理，反映了基層治理中對(duì)“基層”認(rèn)識(shí)逐漸深入的過程。

(一)從網(wǎng)格到網(wǎng)格化管理

國(guó)家通過對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行一定信息編碼，根據(jù)信息收集、編制途徑將權(quán)力觸角延伸到基層社會(huì)。信息能力決定了國(guó)家治理的深度和邊界[12]。從中國(guó)政治史上看，中央集權(quán)下對(duì)基層社會(huì)的控制，實(shí)現(xiàn)攫取資源和維持秩序的雙重目標(biāo)，都依賴對(duì)基層信息的有效掌控。受當(dāng)時(shí)信息偵查、傳遞、監(jiān)控的局限，將信息與家戶或田地捆綁起來是一種有效的途徑。井田制、保甲制、編戶齊民等制度均出于這種目的，但家戶與田地變動(dòng)的信息無法及時(shí)跟蹤，這些制度最終成為基層社會(huì)沉重的負(fù)擔(dān)，這也反映了傳統(tǒng)社會(huì)中國(guó)家統(tǒng)治的局限性。

到了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，這種編戶齊民的方式在電子網(wǎng)絡(luò)中得到廣泛應(yīng)用。把“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)用到社會(huì)治理的實(shí)踐中，形成了網(wǎng)格化社會(huì)管理，依靠信息技術(shù)為支撐，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，以社會(huì)化、法治化、人本化為管理原則，從社會(huì)管理的目的、內(nèi)容、方式、手段、路徑、格局改變了改革開放以后國(guó)家政權(quán)上浮帶來的基礎(chǔ)社會(huì)管理效能下降的趨勢(shì)，再次將國(guó)家權(quán)力融入基層社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)管理的目標(biāo)。

以國(guó)家為中心的基層管理，總會(huì)面臨國(guó)家權(quán)力控制的極限，最后導(dǎo)致基層組織的“內(nèi)卷化”。網(wǎng)格化管理本質(zhì)上一種行政主導(dǎo)模式，在其誕生之際，傳統(tǒng)社會(huì)中鄉(xiāng)土意識(shí)已經(jīng)淡化，內(nèi)聚機(jī)制基本消散，試圖通過自上而下的控制總是存在與基層權(quán)益訴求上的張力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，網(wǎng)格化社區(qū)管理只是社區(qū)治理模式演進(jìn)進(jìn)程中采取的過渡模式，隨著公民社會(huì)的成長(zhǎng)和居民參與的活躍，它將為政府與居民合作共治的復(fù)合治理模式所取代[13]。

(二)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理

行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理將科層制的一些弊端也帶到了基層社會(huì)，造成了基層民主自治的困境。從組織層次上看，國(guó)家權(quán)力無法延伸的末端就是基層。自古就有“皇權(quán)不下縣”，縣以下組織就是基層組織，縣級(jí)以下事務(wù)只要不涉及皇權(quán)問題皆有自治可能。在壓力型體制下，“懸浮”的基層政府被維穩(wěn)任務(wù)所困擾，要把各種指標(biāo)向下傳導(dǎo)，可自治組織又無法承擔(dān)任務(wù)。改造自治組織為壓力的承受者成為基層政府的目標(biāo)，必須在以行政村為網(wǎng)格單元的基礎(chǔ)上建立更有效的網(wǎng)格來承接維穩(wěn)重任，建立更有效的信息傳導(dǎo)機(jī)制，及時(shí)傳送基層社會(huì)矛盾信息，消除矛盾于萌芽狀態(tài)。已建成的以村民小組為中心的服務(wù)網(wǎng)格，在功能上必須向治理網(wǎng)格延伸。

網(wǎng)格化管理“實(shí)際是根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對(duì)每一網(wǎng)格實(shí)施動(dòng)態(tài)、全方位管理”[14]?；鶎由鐣?huì)的網(wǎng)格化管理本質(zhì)特征表現(xiàn)為管控思維和維穩(wěn)主導(dǎo)，網(wǎng)格化治理超越了網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理存在無法及時(shí)回應(yīng)群眾需求、動(dòng)員群眾參與、發(fā)揮群眾組織力量等問題，網(wǎng)格化管理必須向網(wǎng)格化治理升級(jí)。網(wǎng)格化治理作為一種新型的基層治理模式，一方面影響和構(gòu)造新的社會(huì)治理方式，另一方面也對(duì)政府治理如何回應(yīng)基層需要的能力提出了挑戰(zhàn)，網(wǎng)格化治理成為國(guó)家治理、基層社會(huì)、政府行動(dòng)的一個(gè)新機(jī)制。

從網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理，達(dá)成了鄉(xiāng)村社會(huì)新的社會(huì)整合[15]。網(wǎng)格化管理某種程度上切斷了基層政府和自治組織與群眾之間的聯(lián)系，縣級(jí)以上政府及部門通過網(wǎng)格與群眾之間建立直接的聯(lián)系渠道，可以跳過鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)直接把資源落實(shí)到網(wǎng)格上；同時(shí)也掐斷了縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的責(zé)任機(jī)制，導(dǎo)致被鄉(xiāng)鎮(zhèn)忽視的網(wǎng)格公共管理與公共服務(wù)無法得到及時(shí)有效的維護(hù)和協(xié)調(diào)。網(wǎng)格化治理看到了行政權(quán)力與村社利益訴求差異的事實(shí)，從提升村社服務(wù)為突破口，確立網(wǎng)格化治理的邊界，鼓勵(lì)村社的自主性建設(shè)，培育不同村社組織，構(gòu)建不同主體之間的協(xié)同治理機(jī)制。網(wǎng)格化社會(huì)治理改變了國(guó)家在基層的治理思維，使得生活區(qū)域、產(chǎn)權(quán)單位、治理單元一體化的網(wǎng)格成為真正意義上的基層治理。

(三)網(wǎng)格化社會(huì)治理的特征

作為基層社會(huì)治理基礎(chǔ)的網(wǎng)格化治理，因?yàn)槠淦鹾狭朔稚⒌幕鶎由鐣?huì)對(duì)利益保護(hù)、組織參與、情感交流等方面的需求，從而具有積極的作用。但在網(wǎng)格劃分和網(wǎng)格運(yùn)行中，由于網(wǎng)格主體、權(quán)限、資源、手段等方面存在一定的缺陷，網(wǎng)格化治理效能難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

1.治理主體形成的非自發(fā)性

理論上講，網(wǎng)格的形成是高度自發(fā)性的。而現(xiàn)階段網(wǎng)格形成是非自發(fā)、非自主的，這是因?yàn)榫W(wǎng)格并非是真實(shí)的自治主體，而是在自治組織下的內(nèi)部空間再劃分，網(wǎng)格的劃分是行政命令的結(jié)果。村民小組大多由歷史上的一個(gè)生產(chǎn)小隊(duì)組成，一定的集體記憶使得內(nèi)部融合性較強(qiáng)。有的網(wǎng)格與村民小組重合，一個(gè)村民小組即為一個(gè)網(wǎng)格，原來的村小組長(zhǎng)就是網(wǎng)格員，這類網(wǎng)格治理就比較有效；有的村民小組與網(wǎng)格劃分不一致，一個(gè)村民小組分散在不同網(wǎng)格或一個(gè)網(wǎng)格包含了幾個(gè)村民小組，不同村民小組之間的復(fù)雜關(guān)系會(huì)影響到網(wǎng)格治理的效果。

2.治理范圍的非自決性

在有村(社)自治組織的前提下，大量的自治事務(wù)在村(社)組織中實(shí)現(xiàn)，而網(wǎng)格化治理事務(wù)大多是一些日常生活中瑣碎事務(wù)，即所謂對(duì)“微事務(wù)”的治理。因?yàn)榇寮?jí)事務(wù)中的許多事項(xiàng)涉及面較廣、影響較大，這些需要基層政府全面介入的“高權(quán)行為”不宜在網(wǎng)格中實(shí)施，網(wǎng)格化治理的主要是以服務(wù)為中心的“低權(quán)行為”實(shí)現(xiàn)，從而在治理范圍上呈現(xiàn)非自決性的特征。

3.治理資源的非自給性

作為一種社會(huì)治理主體，必然需要活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、人員、組織、技術(shù)等要素支撐，而網(wǎng)格中生存資源需要政府部門和村(社)自治組織的提供。受資源的約束，網(wǎng)格化治理大多只能完成資源提供者交辦的項(xiàng)目以獲取生存資源，自治性色彩不濃。

4.治理手段的非強(qiáng)制性

網(wǎng)格的主要工作是服務(wù)，具體表現(xiàn)在宣傳黨和國(guó)家的法律政策、收集傳送各類信息、協(xié)調(diào)處理各類糾紛、代辦各類事項(xiàng)、開展民主協(xié)商等活動(dòng)，這些活動(dòng)大多遠(yuǎn)離公共權(quán)力的運(yùn)作，只能依靠說服、自愿、引導(dǎo)、合作等方式來實(shí)現(xiàn)，網(wǎng)格化治理過程體現(xiàn)了非強(qiáng)制性的特征，只能在細(xì)微服務(wù)中實(shí)現(xiàn)認(rèn)同與秩序的目標(biāo)。

5.網(wǎng)格化治理權(quán)威來自于精細(xì)化的服務(wù)

基層社會(huì)治理中權(quán)威一般來自三種形式：第一種是上級(jí)組織賦予的權(quán)威。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)依靠對(duì)資源的掌控而對(duì)基層治理絕對(duì)的控制，各種信息傳達(dá)、輿情研判、政策制定、監(jiān)督考核等集中在上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)手中，自治組織成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)而被賦予相應(yīng)的權(quán)威。第二種是自治中內(nèi)生的權(quán)威。高度自治的組織，在其權(quán)限內(nèi)能自主決定公共事務(wù)，對(duì)村域內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目、資源來源、日常管理等事務(wù)擁有高度的自決權(quán)，因而獲得村民的認(rèn)同。第三種是在與政府合作治理中獲得權(quán)威。在服務(wù)型政府取向下，精細(xì)化服務(wù)要求對(duì)基層信息的精準(zhǔn)掌握和對(duì)服務(wù)過程的精準(zhǔn)把控，而基層組織的行政化無法配合基層政府完成任務(wù)，網(wǎng)格組織填補(bǔ)了基層組織虛化、弱化后的空缺，許多事務(wù)基層政府和自治組織都需要依靠網(wǎng)格單元的合作才能完成。顯然，第一種模式已被拋棄，第二種模式屬于理想化類型，第三種模式是現(xiàn)實(shí)選擇。網(wǎng)格化管理正是在自治組織功能弱化后才得以迅速發(fā)展的，但受重控制輕服務(wù)慣性思維的影響，致使網(wǎng)格化管理效用受到限制。在網(wǎng)格精細(xì)化服務(wù)中，網(wǎng)格單元功能得到發(fā)揮，在資源整合、社會(huì)控制和權(quán)威重構(gòu)中實(shí)現(xiàn)了從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理的飛躍。

三、網(wǎng)格化社會(huì)治理的運(yùn)行邏輯

基層社會(huì)中的各種矛盾需要社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。從2007年浙江舟山市進(jìn)行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”開始，經(jīng)過10年的探索，浙江衢州市率先制定了《衢州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理?xiàng)l例》，這是全國(guó)第一部關(guān)于網(wǎng)格化管理的地方性法規(guī)，標(biāo)志著網(wǎng)格化治理方式正式成為通過法律規(guī)范的社會(huì)治理方式，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)治理法治化具有重要意義。

(一)基層治理網(wǎng)格化建設(shè)的規(guī)范化要求

基層社會(huì)治理網(wǎng)格化是旨在克服基層政府社會(huì)調(diào)控能力不足、社會(huì)組織整合能力不足、基層社會(huì)居民參與不足等因素而興起的，某種程度上契合了基層社會(huì)治理的需要。網(wǎng)格化治理成功運(yùn)行的條件是科學(xué)的網(wǎng)格劃分、網(wǎng)格組織架構(gòu)、網(wǎng)格黨建、資源保障等要素統(tǒng)一協(xié)調(diào)。從各地實(shí)踐來看，網(wǎng)格建設(shè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化操作體系包括如下幾個(gè)方面要求。

1.網(wǎng)格劃分

按照屬地性、整體性、適度性、覆蓋性原則劃分網(wǎng)格，農(nóng)村原則上以自然村落、片組等劃分單元；城市社區(qū)原則上以居民小區(qū)、路街或樓宇等劃分單元。劃分網(wǎng)格要因地制宜、分門別類，切忌“一刀切”。網(wǎng)格劃分要考慮到管理成本，在行政村下劃分網(wǎng)格時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，可以一村一格。鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，可以在學(xué)校、醫(yī)院、專業(yè)市場(chǎng)、園區(qū)等地設(shè)立專屬網(wǎng)格。網(wǎng)格大小也由實(shí)際而定，但要確保每一寸土地有人管、每件事情有人做。

2.網(wǎng)格組織架構(gòu)

每個(gè)網(wǎng)格必須由村(社)“兩委”班子成員任網(wǎng)格長(zhǎng)，黨組織書記一般不宜兼任網(wǎng)格長(zhǎng)；從“兩委”成員、專職社區(qū)工作者或優(yōu)秀黨員骨干中選任專職網(wǎng)格員，重點(diǎn)網(wǎng)格可以設(shè)立多個(gè)專職網(wǎng)格員；每個(gè)網(wǎng)格可以選任一個(gè)或多個(gè)兼職網(wǎng)格員；駐村干部或其他聯(lián)系村社的干部擔(dān)任網(wǎng)格指導(dǎo)員，原則上“一格一指導(dǎo)員”，人手不夠時(shí)也可以兼任2個(gè)網(wǎng)格。

3.網(wǎng)格黨建

每個(gè)網(wǎng)格上必須成立黨的組織，網(wǎng)格黨支部書記或黨小組組長(zhǎng)原則上由網(wǎng)格長(zhǎng)擔(dān)任，網(wǎng)格長(zhǎng)非黨員的也可以由其他黨員骨干擔(dān)任。網(wǎng)格支部必須符合有議事場(chǎng)所、鮮明標(biāo)示、必備設(shè)施、制度規(guī)范、工作經(jīng)費(fèi)等條件，黨的活動(dòng)必須與網(wǎng)格治理融合在一起，防止出現(xiàn)黨建與治理“兩張皮”現(xiàn)象。

4.資源保障

網(wǎng)格是黨和政府與群眾連接點(diǎn)，各種資源都必須通過一定渠道集聚在網(wǎng)格中，組織、人才、技術(shù)、資金、政策等優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為網(wǎng)格化治理效能是考核網(wǎng)格工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。始創(chuàng)于衢州的“周二無會(huì)日”制度要求，每個(gè)周二各級(jí)組織不得舉辦會(huì)議，所有聯(lián)村干部下沉到網(wǎng)格，會(huì)診鄉(xiāng)村治理中的難題，真正實(shí)現(xiàn)資源下沉、治理下沉的目標(biāo)。網(wǎng)格化治理需要經(jīng)費(fèi)的保障，也需要科技支撐，同時(shí)也要規(guī)范網(wǎng)格事務(wù)準(zhǔn)入制，必須在網(wǎng)格事務(wù)清單范圍內(nèi)督考，防止加大基層負(fù)擔(dān)。

(二)網(wǎng)格化社會(huì)治理的不同模式

基層社會(huì)是一個(gè)利益、道德、情感多種因素共存的生活共同體，作為一個(gè)治理單元，國(guó)家權(quán)力必須與基層社會(huì)團(tuán)結(jié)因素有機(jī)地結(jié)合起來，才能形成有效的治理機(jī)制。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)里，皇權(quán)與基層自治有機(jī)的結(jié)合，既滿足了自治的需要，又實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基層資源汲取、社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。基層社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)回到基層、走向有效治理雙重目標(biāo)，從利益的視角構(gòu)建起網(wǎng)格化治理機(jī)制是可行的選擇。從各地農(nóng)村網(wǎng)格化治理實(shí)踐來看，網(wǎng)格與利益的結(jié)合方式與治理效果密切相關(guān)。

1.產(chǎn)權(quán)單位與治理網(wǎng)格相結(jié)合

如果以村民小組為單位來劃分網(wǎng)格，因?yàn)榇迕裥〗M即產(chǎn)權(quán)單位，則產(chǎn)權(quán)單位與治理網(wǎng)格相一致帶來了村民對(duì)公共事務(wù)高度參與，共同利益帶來了有效治理。如果網(wǎng)格劃分割裂了村民小組，不易形成共同利益，則治理成本較高。

2.治理單元與治理網(wǎng)格相結(jié)合

當(dāng)治理單元與治理網(wǎng)格一致時(shí)，治理效果最佳。當(dāng)前治理單元一般是行政村為單位的，而網(wǎng)格劃分只有在特殊情況下才是一村一網(wǎng)格。以網(wǎng)格化治理的要求，行政村并不是最佳治理單元。如果以網(wǎng)格為治理單元，則網(wǎng)格化治理才有可能。

3.傳統(tǒng)村落與治理網(wǎng)格相結(jié)合

傳統(tǒng)村落可能是一個(gè)村民小組，也可能是一個(gè)行政村。如果是一個(gè)傳統(tǒng)村落即為一個(gè)治理網(wǎng)格，則可取得最佳治理效果。村民之間的認(rèn)同度較高，公共道德與習(xí)俗在治理中的作用明顯，通過村落里“長(zhǎng)老型”人物的說服教化就可以維系村莊秩序。

4.精英主導(dǎo)與治理網(wǎng)格相結(jié)合

在普遍的村莊合并情況下，中心村模式不斷出現(xiàn)，網(wǎng)格化管理大多是指這類行政村的。合并后的行政村大多是以活躍在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的精英主導(dǎo)下的治理模式，精英們?cè)诖迩f利益中擁有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，如何促使精英在處理利益沖突時(shí)保持中立地位、監(jiān)督精英公平公正行使村莊公共權(quán)力，必須依靠制度的力量。從精英的來源可分細(xì)為“國(guó)家任命型”和“能人型”兩類：前者是通過組織程序任命但村民在決定人選時(shí)并無多大的發(fā)言權(quán)，其權(quán)威大多建立在權(quán)力基礎(chǔ)上，依靠命令方式來運(yùn)作；后者大多是村莊內(nèi)生的，依靠個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力和道德影響村民選舉而上任的，大多通過利益引導(dǎo)方式來維系治理。從一般實(shí)踐來看，后者治理效果高于前者[16]，網(wǎng)格化治理效果與村莊經(jīng)營(yíng)有必然的聯(lián)系。

(三)網(wǎng)格化社會(huì)治理的功能

網(wǎng)格化治理克服了網(wǎng)格化管理方式帶來的各種弊端，回到了基層治理邏輯軌道上，極大地發(fā)揮了基層治理的效能。

1.奠定了基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)

以行政村為自治單元帶來的根本性問題在于行政與自治的分離，行政村的工作重心在完成基層政府交辦的各種事項(xiàng)，一定程度上脫離了基層自治的需求。以網(wǎng)格為單元的自治，把以往群眾個(gè)體化的參與轉(zhuǎn)向了以網(wǎng)格組織化的參與，將分散的個(gè)體利益表達(dá)轉(zhuǎn)化為有組織的集體行動(dòng)，有助于群眾利益需求的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)格化治理消除國(guó)家權(quán)力下沉基層社會(huì)的各種障礙，沿著層級(jí)體系滲透到網(wǎng)格中，與群眾的需求相契合，使得基層治理有了扎實(shí)的組織基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化了黨建引領(lǐng)下的社會(huì)治理

無論基層社會(huì)如何變遷，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)不可改變的原則?；鶎由鐣?huì)治理中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不只是政治、思想、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，更是服務(wù)群眾的具體事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)。網(wǎng)格化治理把黨建與群眾工作相結(jié)合，創(chuàng)新了黨建工作的新載體。基層黨組織充分利用組織優(yōu)勢(shì)，將下沉到網(wǎng)格的政策、人才、資金、項(xiàng)目等資源與基層黨組織建設(shè)融合起來，發(fā)揮黨員干部在治理中的引領(lǐng)功能，極大地提高了治理效能。實(shí)踐中，基層黨組織通過項(xiàng)目支部、黨員突擊隊(duì)、黨員聯(lián)村聯(lián)戶等方式，完善資源整合機(jī)制，使各種資源集中在村民服務(wù)之中，提升了治理效益。

3.促進(jìn)了基層社會(huì)的有效治理

2018年中央一號(hào)文件中特別指出，推動(dòng)鄉(xiāng)村自治重心下移是為了盡可能地將管理、服務(wù)及資源下放到最基層。網(wǎng)格中的日常生活瑣碎事務(wù)需要一個(gè)低成本的信息甄別、監(jiān)督、合作機(jī)制，網(wǎng)格化治理主要依靠情感、道德機(jī)制和利益引導(dǎo)來動(dòng)員，提高治理效益。網(wǎng)格化管理在管控思維下，依靠科層制的組織體系和行政命令手段推動(dòng)工作，而網(wǎng)格化治理在向基層分權(quán)共治的理念下，賦予網(wǎng)格主體一定的自治權(quán)，在信任合作的基礎(chǔ)上形成伙伴關(guān)系，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)多元化的治理。

4.實(shí)現(xiàn)了技術(shù)優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化

信息化時(shí)代對(duì)社會(huì)治理的觀念、主體、組織、制度等方面造成了很大的影響，通過信息技術(shù)促成了公共行政理念的產(chǎn)生、公務(wù)員制度的創(chuàng)新、治理組織的扁平化網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、控制性的權(quán)力結(jié)構(gòu)向參與性的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等等，一系列以信息技術(shù)為媒介，融合不同社會(huì)主體、利益訴求于網(wǎng)格之中，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

5.鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

網(wǎng)格化治理重建了縣級(jí)以上政府及部門與群眾之間的直接聯(lián)系渠道，可以跳過鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)直接把資源落實(shí)到網(wǎng)格上，減少了資源下沉的層級(jí)，提高資源使用效益，也便于從縣級(jí)層面上對(duì)村級(jí)治理的調(diào)控。網(wǎng)格化治理打破了網(wǎng)格化管理中的條塊分割的局面，將所有活躍在網(wǎng)格內(nèi)的主體整合為一個(gè)有效的治理組織，為網(wǎng)格內(nèi)的個(gè)體創(chuàng)造充分的知情和參與的機(jī)會(huì)，從而有效地提升了群眾對(duì)政權(quán)、政黨、政策的認(rèn)同，夯實(shí)了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

四、網(wǎng)格化社會(huì)治理的效用邊界

農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)村的自治組織與分散個(gè)體之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)，鄉(xiāng)村組織承接基層政府轉(zhuǎn)移的工作越來越多，卻與群眾的距離越來越遠(yuǎn)。網(wǎng)格化治理雖然未從根本上觸及現(xiàn)有行政體制，但也形成一套信息掌控、問題解決和需求回應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，重建基層治理結(jié)構(gòu)，是行政權(quán)力及資源向基層下沉并實(shí)現(xiàn)全方位管理的精細(xì)裝置[17]。如果能克服行政化治理的弊端，網(wǎng)格化治理模式必然是適應(yīng)我國(guó)基層社會(huì)治理需要的新機(jī)制。

(一)網(wǎng)格化治理的局限

通過網(wǎng)格化的治理是基層社會(huì)治理的一種創(chuàng)新形式，有效地解決了基層群眾參與、治理效果等問題，在實(shí)踐中也存在各種問題。主要原因是網(wǎng)格很大程度上成為政府部門向基層延伸的觸須，部門官僚化、碎片化弊端仍然會(huì)借助這個(gè)通道也深深影響網(wǎng)格管理中。具體表現(xiàn)在：

1.網(wǎng)格化治理主體身份

在村民委員會(huì)組織法中，村民委員會(huì)和村民小組都是法定的治理主體。法律規(guī)定，凡屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，需由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定。村民小組的小組長(zhǎng)需由村民小組會(huì)議推選。實(shí)踐中網(wǎng)格劃分并非與村民小組重合，往往是根據(jù)村務(wù)管理的需要而劃分，網(wǎng)格組織架構(gòu)具有濃厚的行政色彩，因沒有合法的身份而產(chǎn)生了網(wǎng)格組織內(nèi)沒有表意機(jī)構(gòu)、缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)、非自治的運(yùn)作等問題。行政化主體取代法定主體，引發(fā)了網(wǎng)格化治理主體的合法性問題。

2.基層政府與自治組織的銜接與互動(dòng)

實(shí)踐中的網(wǎng)格化治理事務(wù)大多是承接基層政府或縣級(jí)政府有關(guān)部門的事務(wù)，避開了村級(jí)自治組織直接將各種資源延伸到網(wǎng)格中。非常容易將基層政府治理中的各種治理弊端和壓力傳導(dǎo)到網(wǎng)格組織上，形成網(wǎng)格化治理中的官僚化與形式化問題。而且，延伸到網(wǎng)格中的項(xiàng)目很多是政府部門的專項(xiàng)資金，項(xiàng)目的專屬性要求專業(yè)技術(shù)的支撐，與網(wǎng)格合作的項(xiàng)目運(yùn)作過程中，基層政府及自治組織有可能被排擠在外，從技術(shù)上加劇了基層社會(huì)治理的碎片化趨勢(shì)。網(wǎng)格化管理過程本身就是行政化的產(chǎn)物，網(wǎng)格運(yùn)作的“人”“財(cái)”兩大要素掌握在基層政府手中，網(wǎng)格組織的附屬性就無法得到根本的擺脫。在自治組織之下又建立了網(wǎng)格化的組織，為了減少不斷增加的管理成本，基層政府或有關(guān)部門必須建立與網(wǎng)格化組織的直接聯(lián)系機(jī)制，從而弱化了基層政府與自治組織之間的互動(dòng)。

3.基層社會(huì)自治的困境

基層社會(huì)對(duì)政府的依賴建立在政府對(duì)資源的控制上，基層政府正是通過資源輸入，要求自治組織按照統(tǒng)一要求規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施、處理公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的介入并加以控制。自上而下的國(guó)家資源投入模式，也必須與農(nóng)民需求的對(duì)接才能發(fā)揮應(yīng)有的效益，如何組織農(nóng)民反映需求，成為影響自治組織、基層政府、農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵。資源依賴關(guān)系決定了基層自治組織在組織設(shè)置、公共事務(wù)的處理等受制于資源控制方的意志，即使在網(wǎng)格化治理時(shí)期，仍然高度依附于基層政府，基層社會(huì)自治難以到達(dá)制度預(yù)設(shè)的目標(biāo)。資金使用的效率與基層社會(huì)治理的效果有直接的關(guān)系，基層政府必然強(qiáng)力介入鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程，引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理來推動(dòng)資金使用效率，創(chuàng)造有利于自己的政績(jī)。后果是根據(jù)事務(wù)需要將自治組織之下分割為不同的網(wǎng)格，壓縮了社會(huì)自治的空間，加劇了基層治理的碎片化。

(二)網(wǎng)格化治理局限性的克服

隨著以行政村為自治單元的問題逐漸暴露，網(wǎng)格化治理方式也得到了中央的認(rèn)可。2017年5月中央多部委聯(lián)合發(fā)文，確定在全國(guó)18個(gè)縣(市、區(qū))的24個(gè)村開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作，標(biāo)志著網(wǎng)格化治理方式全面推行。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理，必須在堅(jiān)持黨建引領(lǐng)原則下，采取有效措施克服實(shí)踐中的缺陷。

1.通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段來整合各種資源

以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革以及部門利益的分化，導(dǎo)致基層治理的碎片化、利益化。在信息化時(shí)代，分散化的管理有了重新整合的技術(shù)條件，整體化治理符合技術(shù)時(shí)代治理的需要。在官僚制組織結(jié)構(gòu)影響下，網(wǎng)格化管理往往重復(fù)行政村自治模式下的各種弊端，網(wǎng)格化治理流于形式、功能蛻化，使得基層治理成本更加高昂、治理過程更加復(fù)雜，而且它所沿襲的“壓力型”責(zé)任機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化了網(wǎng)格管理員有選擇性的行政目標(biāo)，并在一定程度上抑制了基層自治所必須的社會(huì)資本的生成與成長(zhǎng)，陷入官僚式“技術(shù)治理”的悖論[18]?？茖W(xué)的網(wǎng)格劃分和網(wǎng)格組織架構(gòu)，只是解決了網(wǎng)格化治理的形式問題，實(shí)質(zhì)問題在于將各種資源整合進(jìn)網(wǎng)格內(nèi)，通過網(wǎng)格發(fā)揮資源效益。改變以往條塊分割、各自為政的狀況，讓各種資源在網(wǎng)格單元上得到高度的整合，必須以技術(shù)為依托，實(shí)現(xiàn)人員、組織、制度的變革，把技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，使得決策層與需求層建立高度敏感的聯(lián)接機(jī)制，從各種需求產(chǎn)生之刻起就得到了有效的回應(yīng)。

2.通過創(chuàng)新服務(wù)方式來重構(gòu)政府與社會(huì)關(guān)系

治理變革的核心問題是重新建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)管理到基層社會(huì)自治的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格治理權(quán)威來自于服務(wù)中的認(rèn)可，網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢(shì)是將治理要求融入服務(wù)過程中，通過有效服務(wù)提高基層組織的合法性認(rèn)同。服務(wù)中需要聽取基層意見，從網(wǎng)格管理的“給什么”理念到網(wǎng)格治理的群眾“需要什么”理念轉(zhuǎn)變，必然要求改善國(guó)家與群眾交流方式，才能真正明白群眾在想什么、想要什么、從哪里做起等實(shí)踐問題。網(wǎng)格化治理需要改變鄉(xiāng)村自治的行政化趨勢(shì)，在國(guó)家與社會(huì)之間建立起非正式的群眾動(dòng)員機(jī)制、內(nèi)部化的利益平衡機(jī)制和微觀化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，這是小微治理持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵[19]。網(wǎng)格化治理中的國(guó)家與社會(huì)之間不再是管理與被管理、命令與服從的關(guān)系，而是服務(wù)中的合作共建共治共享關(guān)系，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)基層治理有效性與合法性。

3.通過廣泛參與來重建網(wǎng)格治理機(jī)制

與網(wǎng)格化管理相比，網(wǎng)絡(luò)化治理是理念上的根本性轉(zhuǎn)變，是自上而下的社會(huì)管理與自下而上的社會(huì)自治的多重結(jié)合，是多元參與主體之間的合作，是多元社會(huì)利益之間的和諧共生，是政府與社會(huì)之間的包容與信任。首先，網(wǎng)格化治理機(jī)制需要規(guī)范基層政府權(quán)力的運(yùn)作方式，給自治組織更多的松綁，把基層事務(wù)處理真正地讓位給基層組織，在輸入資源的同時(shí)，又防止了基層組織的“內(nèi)卷化”。其次，網(wǎng)格化治理需要重構(gòu)動(dòng)員方式。網(wǎng)格化管理中政治動(dòng)員、行政動(dòng)員大多停留在自治組織層面上，而網(wǎng)格化治理主要依靠情感、道德機(jī)制和利益引導(dǎo)來動(dòng)員，這是基層治理中不同主體互動(dòng)、協(xié)同所必須的機(jī)制。熟人社會(huì)中的凝聚共識(shí)需要心照不宣的合作，強(qiáng)制性手段效力遠(yuǎn)低于非強(qiáng)制性的引導(dǎo)。在自治組織出現(xiàn)行政化、官僚化趨勢(shì)下，只能從行政村以下去發(fā)現(xiàn)“基層”，才能回歸到基層社會(huì)自治的初衷。

4.通過制度建構(gòu)來加強(qiáng)基層社會(huì)自治建設(shè)

網(wǎng)格化實(shí)現(xiàn)了國(guó)家基層政權(quán)滲透和提升國(guó)家治理績(jī)效的目標(biāo)，但沒有完成推動(dòng)社會(huì)自組織治理的任務(wù)[20]。網(wǎng)格化治理把由村居委員會(huì)實(shí)施的社區(qū)治理進(jìn)行垂直延伸和下沉，把治理實(shí)踐融入居民日常生活，有效地彌補(bǔ)村居作為初級(jí)治理單元所存在的不足[21]。然而，行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理，社區(qū)或社會(huì)組織沒有成為真正的社會(huì)自治組織，地方政府成為網(wǎng)格化社會(huì)管理的主要推手[22]。各種基層政府主導(dǎo)考評(píng)制度、責(zé)任體系實(shí)際效果是加重行政化趨勢(shì)，削弱了基層自治的力量，阻礙了網(wǎng)格化治理的發(fā)展。基層社會(huì)自治是網(wǎng)格化治理成功的先導(dǎo)因素，首先要從制度上厘清網(wǎng)格管理的邊界，建立行政事務(wù)下沉網(wǎng)格的準(zhǔn)入機(jī)制，讓網(wǎng)格專注于服務(wù)的功能。其次要著力培育網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)組織，把分散的個(gè)體融入不同的社會(huì)組織內(nèi)，通過組織化的參與實(shí)現(xiàn)通過網(wǎng)格的治理目標(biāo)。再次要培育分散個(gè)體的公共意識(shí)，網(wǎng)格化治理中的網(wǎng)格需要充滿公共利益、公共規(guī)則、公共參與、公共服務(wù)精神，才能把網(wǎng)格培育成治理的力量。

五、結(jié)語

網(wǎng)格化管理更多地指一種借助網(wǎng)格技術(shù)實(shí)施管理或治理的具體工具和策略，而網(wǎng)格化社會(huì)治理則是一種以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)的社會(huì)治理模式或治理體系，通過的網(wǎng)格的治理是當(dāng)前社會(huì)治理的重要制度安排。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)為依托的網(wǎng)格化治理，不應(yīng)只是政府行政管理向基層延伸的觸須，而應(yīng)成為構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的載體。網(wǎng)格重置了基層利益單元、再造內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，從整體上降低了基層治理成本，提高社會(huì)治理效能，適應(yīng)了政府治理碎片化下的社會(huì)治理需求，構(gòu)成了大國(guó)治理與民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)，但由于網(wǎng)格化治理中的缺陷導(dǎo)致提升基層社會(huì)自治功能還不明顯?；鶎由鐣?huì)治理重心下移，必然會(huì)有一個(gè)限度，網(wǎng)格是一個(gè)介于基層自治組織(包括村民小組)與家庭和個(gè)人之間的組織，代表了國(guó)家權(quán)力的終端與個(gè)體的集合點(diǎn)。網(wǎng)格化治理是建立在信息技術(shù)、組織變革、資源整合、黨建引領(lǐng)基礎(chǔ)之上的，是釋放基層活力而不是管控基層、是鼓勵(lì)基層參與自治而不是代包代辦事務(wù)、是提高服務(wù)效益而不是增加管理成本，將自上而下的管理目標(biāo)與自下而上的治理需求完美地融合在網(wǎng)格上，網(wǎng)格化社會(huì)治理反映了我國(guó)基層社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)。