協(xié)同治理視角下C市T社區(qū)老舊小區(qū)改造狀況及對策研究*

重慶科技學院 唐詩凡，郭鑄標

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化的高度發(fā)展，在城鎮(zhèn)化率已超60%的情況下，我國城鎮(zhèn)化也進入了存量提質(zhì)的關(guān)鍵階段。因此，保證城鎮(zhèn)居民良好的居住環(huán)境變得愈發(fā)重要。尤其是在2020年新冠疫情爆發(fā)后，經(jīng)濟出現(xiàn)低迷，老舊城區(qū)問題逐漸凸顯，社區(qū)治理短板暴露的情況下，黨中央國務(wù)院高度重視，提出老舊小區(qū)改造工程。該工程不僅成為拉動內(nèi)需的助推器，而且也是惠民生的有力保障，并改善了居民居住環(huán)境，提高了生活品質(zhì)和社區(qū)治理水平，在此背景下老舊小區(qū)改造工作也進入了高速發(fā)展的階段。目前，老舊小區(qū)改造工作雖已取得一定的成績，但是也存在著諸多問題，為解決這一系列問題，全面推進老舊小區(qū)改造工作保質(zhì)開展，做到共建共治共享，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）為老舊小區(qū)改造工作中的問題提出指導性的意見。但是由于我國幅員遼闊，實際情況各有不同，且老舊小區(qū)改造工作還在發(fā)展探索的階段。因此，為了做到因地制宜，本文將結(jié)合所在地C市T社區(qū)實際的情況，從多元主體協(xié)同治理的角度出發(fā)，對于老舊小區(qū)改造存在的協(xié)同問題進行具體分析，提出對策建議，為協(xié)同治理視角下老舊小區(qū)改造提供學術(shù)參考。

二、C市T社區(qū)老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀及協(xié)同治理現(xiàn)狀

（一）研究區(qū)域概況

T社區(qū)位于C市A區(qū)的老城區(qū)中心地帶，歷史悠久，人口密度較大，交通便利。C市T社區(qū)成立于2001年，幅員面積0.62平方公里。截至2021年底，現(xiàn)有社區(qū)兩委13人，黨員411人，設(shè)12個黨支部，99個院落，10個居民小組，8個網(wǎng)格，常住人口19493人，戶籍人口13447人（5302戶），居民代表121人，議事會成員55人，監(jiān)事會成員9人，商鋪共1337家。其中有不少小區(qū)建成于20世紀，建筑年限較長、設(shè)施老舊、場地和居民活動空間小、綠化少、存在私人違章搭建建筑、私家車停放占用消防通道、道路破損、架空線凌亂、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、沒有物業(yè)管理和衛(wèi)生臟亂差等情況。

（二）C市T社區(qū)老舊小區(qū)改造發(fā)展歷程

2020年以來，C市T社區(qū)陸續(xù)開展老舊小區(qū)改造工作，明確改造的對象為2000年底前建成的老舊小區(qū)。改造的范圍從初期的試點改造到后期的大面積改造。改造的內(nèi)容主要分為三類，依據(jù)不同小區(qū)改造的需求和擁有的資金進行改造。第一類水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)類改造；第二類升級到滿足居民便利生活需要和改善型生活需求的完善類改造；以及第三類豐富社區(qū)服務(wù)供給和提升居民生活品質(zhì)的提升類改造。

（三）C市T社區(qū)老舊小區(qū)改造效果分析

總體看來，通過改造以后，T社區(qū)不少老舊小區(qū)已經(jīng)舊貌換新顏。小區(qū)改建了原本經(jīng)常堵塞的雨污管網(wǎng)，新鋪了瀝青路面，劃上了停車線，增設(shè)了道閘、監(jiān)控和單元門，完善提升了硬件設(shè)施，并通過拆墻并院的老舊改造，使得居民擁有了更大的活動空間。

（四）C市T社區(qū)老舊小區(qū)改造中的協(xié)同治理現(xiàn)狀

1.資金籌措主體現(xiàn)狀

主要依靠政府財政專項撥款，以及地方政府的專項債券；有部分社會資本進入投資，但是參與投資渠道有限；居民通過自身和讓渡小區(qū)部分使用權(quán)給企業(yè)籌集資金，以及部分小區(qū)擁有的專項維護資金投入到改造中。

2.多元利益主體現(xiàn)狀

政府推進改造整體布局，確定改造的目標和任務(wù)；社會資本通過招標引入方式為老舊小區(qū)改造工作提供相應(yīng)的服務(wù)，并獲得相應(yīng)的經(jīng)濟利益；居民在改造過程中處于邊緣地帶，參與程度不高。

3.后期管理機制現(xiàn)狀

有一部分小區(qū)改造后依靠政府補助進行物業(yè)管理和治理；也有部分小區(qū)通過業(yè)主協(xié)商選取合適的物業(yè)進行管理；也有不少小區(qū)依靠居民自治來維護小區(qū)的正常運轉(zhuǎn)；還有些小區(qū)利用智能設(shè)備對小區(qū)進行管理。

三、協(xié)同治理視角下C市T社區(qū)老舊小區(qū)改造存在的問題及原因分析

雖然我國老舊小區(qū)改造有相應(yīng)的指導意見進行參考，但是在實際執(zhí)行過程中卻存在著不少的問題，改造的效果還不夠理想。這是因為各主體都有自身的利益訴求，忽視了協(xié)同合作實現(xiàn)效用最大化，導致協(xié)同治理的格局最終沒能有效形成。

（一）資金籌集主體不協(xié)同

充足的資金是保障老舊小區(qū)改造工作順利進行的必要保障。因此，老舊小區(qū)改造當中的資金籌集尤為重要。但是，目前看來資金的缺口較大，政府、市場和居民在資金籌集方面的相互協(xié)同合作能力較薄弱，導致沒能建立完善的資金籌措機制，主要存在以下三個方面的問題。

從政府角度看來，老舊小區(qū)改造需要投入改造的地方很多，問題層出不窮，涉及范圍廣。但是目前資金的來源單一，幾乎來自中央財政撥款和地方各級政府財政的支持，但是所需資金量龐大，財政負擔過重。

從市場的角度看來，首先，社會資本進入老舊小區(qū)改造的渠道有限，老舊小區(qū)改造并未建立完善相應(yīng)的融資機制。其次，由于老舊小區(qū)改造投資回報率低，盈利空間小，產(chǎn)權(quán)不明晰，利益牽扯復雜，回本時間較長。因此不少企業(yè)都處于觀望狀態(tài)，不愿意投資到老舊小區(qū)改造項目，導致資金投入較少。

從居民角度來看，老舊小區(qū)居民參與程度和出資意愿都較低，小區(qū)的專項維護資金難以啟用。

（二）多方利益主體不協(xié)同

老舊小區(qū)改造過程中，存在著多元的利益主體，主體的多樣性導致他們所代表的利益和目標大不相同。由于缺乏有效溝通，協(xié)同合作效率往往不高。

首先，利益直接受益主體和其他多元主體之間的利益訴求。例如，政府代表的公共利益、小區(qū)居民代表的改造直接受益者的利益訴求和社會資本代表的經(jīng)濟利益訴求，由于自身目標不同導致的利益導向不同。

其次，個體目標和共同目標的協(xié)調(diào)困難。即使在社區(qū)居民之中也存在著不同的訴求，如個人利益訴求訴求和大部分居民利益訴求不同的情況。例如，在老舊小區(qū)改造中電梯安裝這一熱點問題。在實際情況中一樓的居民由于沒有安裝電梯的需求以及電梯的安裝會導致房屋光線被遮蔽，以及電梯運作噪聲大的問題，常常不同意安裝；而一樓以上的住戶由于電梯的安裝對于他們存在便利，幾乎都是同意的。由此，可以看出即使處于相同主體內(nèi)部，由于自身的情況也會導致難以協(xié)調(diào)的問題出現(xiàn)。

最后，想要達到改造效果最大化，應(yīng)該做到協(xié)同治理的各主體地位平等，相互溝通和協(xié)商合作有效。然而實際操作中，還是存在由于各治理主體的不同，因此往往更加傾向于自身利益表達而不顧整體性，導致眾多協(xié)商困局。同時還存在自上而下的高位推動的壓力型改造，以及自下而上改造訴求被忽視的困境。例如，政府存在改造重“面子”，輕“里子”的情況，以及居民對于改造有自己的訴求，卻缺乏溝通表達的渠道和條件。

（三）后期長效管理機制不協(xié)同

都說老舊小區(qū)改造工程三分靠前期改造，七分靠后期治理。只有改造，缺乏治理的老舊小區(qū)即使完成了前期的改造工作，也會由于缺乏合理有效的后期維護，造成改造成果維護不佳。

后期治理當中，主要存在以下問題：第一，大多數(shù)居民把老舊小區(qū)改造工程看作是徹底改造小區(qū)面貌的重要機會,希望通過老舊小區(qū)改造解決所有問題。由于老舊小區(qū)居民缺乏付費購買服務(wù)的意識，對于后期的治理也能希望政府能夠包攬一切費用。第二，缺乏專業(yè)的物業(yè)公司進行后期改造成果的維護。由于不愿支付物業(yè)管理費用，有的時候往往是小區(qū)居民自身來進行維護或者直接不管不顧。但是即使自身進行維護，由于缺乏專業(yè)的物業(yè)管理知識和能力，以及責任意識薄弱，往往效果不盡人意。第三，居民內(nèi)部由于缺乏業(yè)主委員會，或者存在業(yè)委會但是卻忽視其他居民意見，導致后期治理維護工作進展慢。

四、協(xié)同治理視角下C市T社區(qū)老舊小區(qū)改造的對策建議

政府、市場、社區(qū)居民作為老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的重要主體，三者對于老舊小區(qū)改造工程有著不可或缺的作用。因此，為能夠有序地推進老舊小區(qū)改造工作，多元主體需要發(fā)揮自己的優(yōu)勢，并結(jié)合自身情況與其他主體進行協(xié)同合作，促使老舊小區(qū)改造工作能夠發(fā)揮最大的效用。

（一）完善資金多元籌措機制

想要通過多元主體籌措到資金，就要抓住各利益主體的特點，完善資金籌措的相關(guān)機制，推動各主體進行投資。實現(xiàn)政府出一部分，市場投一部分，居民承擔一部分，推動責任共擔，改造成果共享。

第一，對于條件相符的老舊小區(qū)改造項目，可積極爭取上級資金。地方政府可通過發(fā)行地方專項改造債券的方式，為改造項目籌集資金。劃撥老舊小區(qū)改造專項使用資金，?？顚Ｓ?，并對資金使用進行績效管理和監(jiān)督，提高資金的使用效率。

第二，社會資本實力雄厚，資金充足，要充分發(fā)揮社會資本的作用。政府應(yīng)該積極引導社會資本進入，放寬市場的準入門檻，根據(jù)實際情況對符合條件的企業(yè)可以采用特許經(jīng)營建設(shè)模式，按照區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌、資源補償、市場化運作，進一步完善籌資的渠道。由于老舊小區(qū)往往具有優(yōu)越的地理優(yōu)勢，可充分發(fā)揮社區(qū)現(xiàn)有的優(yōu)勢，發(fā)展自己的項目，吸引社會組織、企業(yè)進行投資。形成社會投資進入為主，政府補貼為輔助的資金籌措新格局。

第三，充分激發(fā)社區(qū)居民的主人翁意識和提高其主體地位。鼓勵居民進行出資，可以來自居民自身的資金。對于符合條件的，政府也可以幫助居民簡化公積金的提出使用流程，將公積金使用到改造上來。同時鼓勵地方銀行向居民提供貸款資金用于改造。并且可以通過盤活老舊小區(qū)公共資源的使用，例如廣告牌、便民攤位、便民小超市等，交給專業(yè)的物業(yè)公司進行管理，獲得增值收益。

（二）建立多方利益協(xié)調(diào)機制

在協(xié)同治理的改造過程中，各主體在關(guān)于自身利益的問題上雖然有爭議，但是為了共同目標也能夠做到協(xié)商合作。因此，協(xié)同治理下老舊小區(qū)改造的主體既有競爭關(guān)系，也有合作關(guān)系。由于在解決相關(guān)問題的過程中，單個主體很難靠自身實現(xiàn)改造的目標。因此，為了在相互作用的過程中得到想要的改造和治理效果，就需要這些主體進行相互的協(xié)同合作，將各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來。不僅要注重集體利益的表達，也要學會聆聽個體的利益訴求，做到利益協(xié)調(diào)下的公平與效率兼顧。

首先，因為目前我國政府在積極地推動建設(shè)服務(wù)型政府，所以不應(yīng)該對改造進行大包大攬，這樣不僅財政壓力巨大，也會忽視自下而上的民意，推進過程容易受阻，反而要明確政府的實施和工作機制，以及相關(guān)部門的權(quán)力和責任，確保老舊小區(qū)改造工作有序進行，做到抓大局，以及加強對其他主體的引導和協(xié)調(diào)各方主體的利益訴求，實現(xiàn)公共利益最大化。

其次，要建立相應(yīng)的小區(qū)業(yè)委會，將小區(qū)居民的問題進行匯總，將絕大數(shù)居民關(guān)注的問題以及個體的問題進行整理，經(jīng)過討論協(xié)商，根據(jù)小區(qū)資金實際情況，針對性地進行改造方案和工作的確定。

最后，應(yīng)該經(jīng)由街道、社區(qū)、實施運營主體等相關(guān)單位與居民協(xié)商確定改造方案和實施辦法，充分尊重居民的利益訴求，實現(xiàn)改造目標符合直接受益者也就是居民的認可，做到各主體地位平等。同時政府要做到自上而下的引導，然后居民做到自下而上的反饋。

（三）完善長效管理機制

由于改造各主體擁有的資源不同，因此治理過程可以依靠各主體的不同優(yōu)勢，進行整合，完善長效管理機制，達到后期改造成果的有效維護。在協(xié)同治理的過程中，政府不應(yīng)強制推行后期維護的任務(wù)，需要轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)包攬一切的方式，下放權(quán)力到基層，給予基層一定的自主權(quán)，并做到與其他治理主體進行合作和協(xié)商。只有各主體間協(xié)同治理，才能實現(xiàn)治理效能的最大化，協(xié)同治理的功能才能得到發(fā)揮。

第一，由于居民是老舊小區(qū)改造成果長期有效維護的關(guān)鍵，因此要培養(yǎng)居民治理意識，從依靠政府包辦管理到引導居民自治，要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，引導居民科學建立自治組織，通過完善居民公約，培養(yǎng)自治能力，完善自治組織結(jié)構(gòu)，達到保障自治組織合理運行的目的。

第二，做到自治與管理并舉，引導居民形成服務(wù)付費意識，因地制宜地引入物業(yè)管理公司，幫助進行改造效果的長期管理維護，推進物業(yè)管理的專業(yè)化和常態(tài)化，建立物業(yè)服務(wù)監(jiān)督、評價反饋機制，對物業(yè)公司的服務(wù)進行評價反饋，以期獲得更好的服務(wù)品質(zhì)。同時可引進一體化服務(wù)的企業(yè)，將老舊小區(qū)交由其管理，并將小區(qū)獲得的盈利收入，用于小區(qū)改造后的治理和設(shè)立專項維修資金進行維護，不斷鞏固改造成果。

第三，實現(xiàn)老舊小區(qū)居民的人文建設(shè)，挖掘小區(qū)的本地特色，推進老舊小區(qū)后期治理和小區(qū)文化建設(shè)共同發(fā)展，加強小區(qū)精神文明建設(shè)，共建和諧美麗小區(qū)，形成良好的環(huán)境氛圍。

五、結(jié)語

在我國大力推進老舊小區(qū)改造工作的大背景下，本文結(jié)合實際提出了協(xié)同治理視角下老舊小區(qū)改造過程中存在的資金籌集主體不協(xié)同、多方利益主體不協(xié)同、后期管理機制不協(xié)同這三大問題。并根據(jù)這三類在老舊小區(qū)改造工作中的老大難問題，進行具體分析，得到以下結(jié)論：第一是缺乏多元的資金籌措機制，資金來源單一，主要來源政府財政撥款，財政壓力巨大，僅靠政府一己之力很難負擔；第二是缺乏多方利益協(xié)調(diào)機制，在改造中涉及眾多居民和相關(guān)利益主體的利益協(xié)調(diào)，各方利益訴求可能存在差異，溝通存在壁壘，協(xié)調(diào)效率較低；第三是缺乏后期長效管理機制，由于居民改造成果維護意識不足，自我管理意識缺失，沒有長期維護和運營管理機制等原因都導致改造效果很難長期保持。并針對這三大問題從協(xié)同治理視角下提出完善多元籌資、多方利益協(xié)調(diào)、以及長效管理機制的對策，以促進老舊小區(qū)改造工作的有序進行。