對我國事業(yè)單位重塑性改革的分析

洛陽市城市垃圾管理中心 馮建武

一、我國事業(yè)單位重塑性改革的背景和改革歷程

（一）我國事業(yè)單位改革的背景

中華人民共和國成立后，各行各業(yè)都百廢待興，為了集中力量辦大事，國家在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等領(lǐng)域都實行計劃經(jīng)濟，老百姓的衣食住行都有政府統(tǒng)攬，如供銷社、糧店、公交、水電氣（煤）暖、路燈、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)都是事業(yè)單位，社會性的服務業(yè)如科學、教育、文化、衛(wèi)生等也都由政府承擔起來，形成了中國特色的社會主義國家事業(yè)單位。這些事業(yè)單位在保障國家政治、經(jīng)濟、文化活動正常進行以及老百姓的吃穿住行等方面都發(fā)揮了重要作用，事業(yè)單位人數(shù)也形成了一個龐大的群體。國家企業(yè)不論生產(chǎn)銷售產(chǎn)品還是購買原材料都按照國家計劃進行，隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)品形式的多樣化，以及人們對生活質(zhì)量要求的提高，國家認識到市場和計劃都是調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的手段，該回歸市場的要回歸市場。1978年以后，中國改革開放大門緩緩打開，隨著民營企業(yè)的迅速崛起，原有的集體企業(yè)很快就土崩瓦解了，對內(nèi)改革對外開放成了主旋律。20世紀80年代末期，我國的國企被推到了經(jīng)濟體制改革的前沿，經(jīng)歷了近十年的改改革，我國國企經(jīng)歷了陣痛、蛻變、發(fā)展，從原有的國家一切都靠國家計劃到逐步建立政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，已逐步走向成熟。同時我國事業(yè)單位存在的內(nèi)部管理、外部服務都難以適應新時期經(jīng)濟發(fā)展的需求，改革也就隨之拉開了序幕。

（二）我國事業(yè)單位的改革歷程

20世紀90年代，我國事業(yè)單位有120多萬個，涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水等多個領(lǐng)域，人數(shù)超過3千萬，是公務員的4倍左右，覆蓋面廣且人數(shù)多。隨著行政管理體制改革穩(wěn)步推進，事業(yè)單位改革成了行政體制改革的重要組成部分。1989年國家頒布了《關(guān)于事業(yè)單位預算管理的若干規(guī)定》，將我國事業(yè)單位納入政府預算類型分為全額、差額、自收自支三種方式，即老百姓所說的財政全供、財政差供、自籌自支。2011年，國務院頒布實施《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，意見要求按照自身功能把事業(yè)單位分為承擔有行政職能的事業(yè)單位、實際從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位和向社會提供基本公共服務的公益性事業(yè)單位三個類別。公益性事業(yè)單位又細分為公益一類和公益二類兩種情況，公益一類是指涉及國家安全、公共衛(wèi)生等政府應承擔的基本職能，不宜由市場配置資源的事業(yè)單位，像黨校、基礎(chǔ)性科研機構(gòu)、義務教育等。公益二類指為政府履行職能提供支持的事業(yè)單位，可部分由市場配置資源，如非營利性醫(yī)療機構(gòu)、公立性幼兒園、社會福利機構(gòu)、公共體育館等。

根據(jù)分類，各省市分別根據(jù)事業(yè)單位類型，把承擔有政府行政職能或執(zhí)行國家法律（具有執(zhí)法權(quán)）的事業(yè)單位按照精簡效能原則轉(zhuǎn)為參公（參照公務員方式管理），把原承擔任務已完成或?qū)嶋H從事生產(chǎn)經(jīng)營類的事業(yè)單位通過撤并機構(gòu)或轉(zhuǎn)為企業(yè)等方式進行了改革。同時，對事業(yè)單位的人事制度、收入分配制度、激勵制度、養(yǎng)老保險制度等方面進行了補充和完善。從2006年起，全國就啟動了事業(yè)單位崗位設置制度，人員全部由固定用人制向合同用人制轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位全員簽訂合同，建立績效工資制度，公開招聘制度逐漸推廣，到2015年，全國基本上完成了事業(yè)單位的分類改革。經(jīng)過了十多年的改革，解決了一些機制僵化的問題，增強了事業(yè)單位的活力，公益服務總量逐漸擴大，服務水平不斷提高。但是，中國用40多年走過了歐美國家用200多年走過的經(jīng)濟發(fā)展歷程，要適應經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和我國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化，就需要不斷前進不斷改革。目前，事業(yè)單位的內(nèi)部控制、外部招聘等機制亟待改進，以適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件的新形勢。2020年以來，有些省市把當前深化事業(yè)單位的改革稱為事業(yè)單位的重塑性改革，也充分體現(xiàn)了各地對深化事業(yè)單位改革的決心和力度。

二、事業(yè)單位重塑性改革的必要性

（一）辦事效率、服務意識有待提高

我國的事業(yè)單位在人事管理上依賴于政府主管部門的“分配”，雖然多次提出要打破身份界限，干部能上能下，但是多數(shù)事業(yè)單位工作人員的“國家干部身份”并未取消，存在依賴思想，有慢、懶、散等行為。事業(yè)單位全面推行的所謂的“全員聘用”實際上是“全部聘用”，設置了績效工資，但是由于事業(yè)單位量化指標較難制定，基本能“旱澇保收”，就造成有些人有“多干不如少干，多干有可能多犯錯”的思想。有些領(lǐng)導有老好人思想，績效把關(guān)不嚴，勞動合同流于形式，下屬晉升渠道狹窄，影響了職工工作的積極性，工作效率有待提高。許多單位職稱的評審聘用制度，不是根據(jù)單位需要多少而設置，由于地方財政等因素制約，事業(yè)單位中有“結(jié)構(gòu)比例”的限制，影響了專業(yè)技術(shù)人員的積極性。

事業(yè)單位大多是政府機關(guān)的二級機構(gòu)，經(jīng)常出現(xiàn)政事混編（領(lǐng)導是公務員，其他工作人員屬于事業(yè)單位）的現(xiàn)象，按行政機關(guān)的方式管理和運行，崗位設置有待細化，職責權(quán)限有交叉情況，容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，事業(yè)單位工作人員服務意識、責任意識、大局意識都有待加強。一般員工對領(lǐng)導布置任務較為負責，而對崗位職責要求就容易形成拖拉，甚至出現(xiàn)臉難看、事難辦現(xiàn)象。有學者提出事業(yè)單位的企業(yè)化管理思想，按照企業(yè)管理模式管理事業(yè)單位的績效，但是由于各種條件的限制，在實踐中難以發(fā)揮作用，激勵制度作用有限，亟待解決政事不分現(xiàn)象，建立事業(yè)單位現(xiàn)代法人制度。

（二）存在事業(yè)單位內(nèi)部控制問題

事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指為保證本單位業(yè)務活動正常進行，所有資產(chǎn)或資金的安全，保證會計數(shù)據(jù)的真實，提高事業(yè)單位服務能力而執(zhí)行的上級或本單位制定的各項財務制度。我國的事業(yè)單位一般是以社會公益為目的，所有資產(chǎn)是國家的,有公共財政提供資金，所以，假如執(zhí)行不到位，會給國家?guī)砭薮蟮膿p失。有些事業(yè)單位負責人內(nèi)控意識不足，存在內(nèi)部控制體制、控制制度不夠完善，崗位設置、業(yè)務流程不盡合理，信息溝通、經(jīng)費運行透明度需要提高等問題。甚至有的單位內(nèi)部控制部門缺失，把內(nèi)控看成只是財務工作的一部分，無法形成大家參與內(nèi)部控制活動的大環(huán)境。有些會計專業(yè)薄弱，財務管理制度不健全而導致內(nèi)部控制松懈。這種情況和事業(yè)單位的建設和運營資金基本來自政府財政，影響著其財產(chǎn)的獨立性有關(guān)，當然也不利于其通過盤活資產(chǎn)進行優(yōu)化配置讓資產(chǎn)保值增值。

（三）機構(gòu)設置、用人機制需要改進

很多公益性事業(yè)單位是知識密集性組織，單位主要構(gòu)成人員是專業(yè)技術(shù)人員，提供服務的主要手段是用科學文化知識。事業(yè)單位的科技人員的發(fā)明創(chuàng)造對社會進步起著重要的推動作用，也是社會生產(chǎn)力的重要組成部分，甚至在國家科技創(chuàng)新體系中居于重要地位。然而由于我國事業(yè)單位歷史遺留下來的如部門權(quán)責不清，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)影響著內(nèi)部公正、公平。有些事業(yè)單位存在機構(gòu)設置臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。有些機構(gòu)職責相互交叉或相近，容易引起互相推諉扯皮的問題。隨著社會科技的發(fā)展，人們生活方式的改變，事業(yè)單位服務社會的方式?jīng)]有跟上，就會造成新的社會問題的產(chǎn)生。事業(yè)單位的用人機制受限于主管部門的制約，主管部門習慣于管人而非管事，事業(yè)單位在自主用人方面缺乏靈活的引進人才機制，考核中也缺乏嚴格的激勵與約束機制，而深化事業(yè)單位的重塑性改革要做到按事設崗、人隨崗走，從根本上優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、完善治理體系。

三、事業(yè)單位重塑性改革的途徑、目標

（一）重塑性改革的途徑

我國事業(yè)單位改革以來，也運用了“勞務派遣”“政府購買服務”等形式多樣的市場參與因素，加強了市場競爭，但是從政府財政投入上看，明顯少于體制內(nèi)的報酬，政府機關(guān)只是用這種形式來補充了所謂“正式人員專業(yè)或能力的不足”，對社會上新增加的專業(yè)技術(shù)人員吸引性小。

2020年2月14日，中央全面深化改革委員會通過了《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導意見》，意見指出深化事業(yè)單位改革要先試點，成熟后再推廣，先在山西、內(nèi)蒙、浙江、陜西、四川等部分省、市、自治區(qū)作為試點，改革取得成效后，逐步推廣至全國，在壓縮總量基礎(chǔ)上兼顧改革發(fā)展穩(wěn)定，首先解決的是機構(gòu)人員少、職能分散、職責打架、定位不清的問題。深化事業(yè)單位改革不能簡單地追求減員減機構(gòu)，應堅持“減肥”和“健體”相結(jié)合，通過確權(quán)、放權(quán)的手段，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，逐步理順不同單位、不同部門間的職責邊界，保證邊界清楚、職責分明。隨著我國經(jīng)濟由快速增長到穩(wěn)定、綠色、高質(zhì)量增長的需要，事業(yè)單位改革也要服從“全國一盤棋”。

（二）重塑性改革的目標

激活內(nèi)生動力、厘清職責關(guān)系、優(yōu)化資源配置是重要目標。深化事業(yè)單位重塑性改革在人員數(shù)量總體上做減法，要減少一些冗余人員，切實提高公共服務水平，核心是轉(zhuǎn)換用人機制，健全聘用制度，建立機制靈活的人事管理制度，真正做到按崗聘用、合同管理、獎懲分明。深化事業(yè)單位體制改革主要針對目前事業(yè)單位部門條塊分隔的現(xiàn)狀，將不同部門所屬、職能相近的事業(yè)單位進行整合，從而達到協(xié)同高效的目標，這是在國家行政機構(gòu)改革后的又一次深刻變革。事業(yè)單位重塑性改革將以事業(yè)單位的分類為前提，對科研、培訓、療養(yǎng)、地質(zhì)勘查、檢驗檢測、信息服務等部門，有重復設置的機構(gòu)和編制較少、職能交叉、資源配置不合理的機構(gòu)進行整合。全面貫徹“總量不增、統(tǒng)籌使用、動態(tài)平衡、保證民生重點、服務創(chuàng)新發(fā)展”的要求，調(diào)整優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、撤并機構(gòu)、均衡配置編制資源，理順權(quán)責關(guān)系，促進符合現(xiàn)階段新時期社會公益事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)，提高事業(yè)單位公益屬性和服務質(zhì)量，進一步提高事業(yè)單位運行效能和服務水平，破除制約社會發(fā)展的體制機制障礙，促進公益服務均衡、普及、便捷，讓事業(yè)單位更好地發(fā)展，更好地服務人民。

四、事業(yè)單位重塑性改革是要重塑什么

（一）重塑布局結(jié)構(gòu)

我國的公益性事業(yè)單位與國外非營利性組織（NGO）既有相似點，也有社會主義市場經(jīng)濟體制的特點。事業(yè)單位改革的實質(zhì)實際上是把由國家提供公共服務轉(zhuǎn)化為由社會組織提供服務。對這些事業(yè)單位機構(gòu)的管理,目標是國家不再直接管理其日常事務，而是主要通過對其提出指導性意見、實行項目管理、經(jīng)營績效評估、按制度審計財務，通過社會監(jiān)督體制去制約其日?；顒?，并定期向社會公眾發(fā)布信息。有些公益性組織是為特定需求的個體提供公共服務產(chǎn)品，這些服務一般具有一定公共性和較高的市場性，可以通過服務性收費來獲取適當利潤而減少財政負擔。事業(yè)單位重塑性改革是我國事業(yè)單位改革的重要節(jié)點，重塑布局結(jié)構(gòu)是依據(jù)我國現(xiàn)代化建設和經(jīng)濟發(fā)展新的需求，要“因事設機構(gòu)”，職能不能適應時代發(fā)展需要的單位要撤并，職能相近的機構(gòu)要整合，同時要擴大急需發(fā)展的領(lǐng)域。比如要促進城鄉(xiāng)人才流動，探索招聘、支教等多渠道、多層次的鄉(xiāng)村教師配備機制，提高鄉(xiāng)村教育水平。

（二）重塑編制資源

重塑性改革要減少冗余崗位，總體減少編制，重塑編制資源，減少功能重復交叉的編制，減編的同時要增加符合國家政策的義務教育、公共衛(wèi)生等重要民生領(lǐng)域以及用于引進高層次人才和急需緊缺專業(yè)技術(shù)人員的編制，吸引青年人才，激發(fā)事業(yè)單位活力，提升事業(yè)單位管理水平，在加強農(nóng)村、農(nóng)業(yè)技術(shù)、基層治理人才方面，推動農(nóng)林、文旅等方面發(fā)展，為促進貫徹國家大政方針、適應新時期要求服務。

（三）重塑治理體系

重塑性改革要明確政事權(quán)限，探索事業(yè)單位機構(gòu)章程管理，優(yōu)化組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和管理機制，加快實現(xiàn)事業(yè)單位現(xiàn)代化的法人治理，重塑治理體系。重塑事業(yè)單位的收入分配制度，完善工資分配激勵約束機制，能夠體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度，探索不同類型的績效工資管理，鼓勵對高層次人才實行年薪制、協(xié)議工資制等靈活的分配形式，探索制定技能人才工資分配制度。建立更加靈活的新型用人體制，支持特設崗位引進，積極引導社會力量參與市場競爭，增強環(huán)境活力，使供給體系多層次、多元化。優(yōu)化資源配置，引導資源共享，從而提高公共產(chǎn)品的服務質(zhì)量和效率，發(fā)揮市場機制的同時加強監(jiān)管制度的執(zhí)行。

改革需要各個部門進行相互協(xié)調(diào)和配合，也需要相互進行制約和監(jiān)督，避免出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，使深化事業(yè)單位改革具有連續(xù)性和穩(wěn)定性。改革后不同部門之間權(quán)責分明、相互協(xié)作。制度設計時要根據(jù)實際情況，在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計處理方面設計科學、執(zhí)行有效，切實提升事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。

五、對事業(yè)單位重塑性改革的愿景

重塑性事業(yè)單位改革是繼分類改革后促進需求平衡充分發(fā)展、滿足人民群眾對美好生活向往的必然要求，進一步深化事業(yè)單位機構(gòu)改革，有些省市制定了事業(yè)單位機構(gòu)總數(shù)精簡20%以上的改革目標。通過壓縮編制、精簡機構(gòu)、優(yōu)化整合，打造一支權(quán)責清晰、機制靈活、服務高效、人民滿意的中國特色公益性事業(yè)單位。

統(tǒng)籌規(guī)劃、持續(xù)推進公益性事業(yè)單位重塑性改革，既要靠市場，也要靠制度，既要有創(chuàng)新，又要有連續(xù)性。我國改革開放四十多年，從主動打開國門到大中型企業(yè)改革都經(jīng)歷過壯士斷腕的決心和自我革新的過程，自古不破不立，堅定不移地走改革開放之路不可動搖。我國社會主義事業(yè)單位具有社會性、公益性和非營利性，這是由事業(yè)單位的社會功能決定的，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，在有些領(lǐng)域，卻不能讓市場野蠻提供。公益性事業(yè)單位是為滿足公眾需求提供服務的行業(yè)，政府既不能讓其自由發(fā)展，也不能束其手腳太緊而失去活力。中華民族是一個有著優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、豐富國家治理經(jīng)驗的民族，從三千年歷史文化傳承到四十多年改革開放經(jīng)歷，我們有充分的文化自信、充分的制度自信，能把我國經(jīng)濟體制改革、政治體制改革包括事業(yè)單位的改革做好。

六、結(jié)論

事業(yè)單位重塑性改革不是終點，而是我國整個政治體制、經(jīng)濟體制改革旅途中的一個小站，事業(yè)單位改革會隨著我國社會主義經(jīng)濟新的發(fā)展而逐漸完善。目前，世界形勢正在經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪的產(chǎn)業(yè)變革正在重塑世界，我國事業(yè)單位改革只有適應新時代發(fā)展，滌舊生新、立破并舉，才能更好地服務國家和人民，為我國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標貢獻力量。