基層巡察制度優(yōu)化研究
——以福建省X縣為例

中共福建省委黨校 黃興生，賴方方

一、文獻(xiàn)綜述

巡察制度是當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督的重要舉措。近年來，我國(guó)對(duì)巡察相關(guān)方面的研究越來越多，截止到2020年2月11日，通過查閱中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，搜索關(guān)鍵詞“巡視”相關(guān)文獻(xiàn)625條，搜索“巡察”86條，搜索“巡察制度”22條，搜索“基層巡察”4條，搜索“市縣巡察”3條。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)巡察的研究主要是以下幾個(gè)方面：

一是關(guān)于巡察的中國(guó)古代史研究。如金偉東（2014）認(rèn)為歷代王朝通過委派監(jiān)察官深入實(shí)地巡察，擴(kuò)大信息來源，強(qiáng)化對(duì)地方的監(jiān)督，有效防止地方權(quán)力過分集中和貪污腐敗，對(duì)推動(dòng)新時(shí)期巡視巡察工作有一定的現(xiàn)實(shí)意義。[1]陳晨（2017）梳理巡察御史的制度淵源與設(shè)立始末，檢視其介入地方政治并實(shí)現(xiàn)職權(quán)延伸的實(shí)態(tài)，研究其被廢置的深層制度原因。[2]

二是關(guān)于巡察工作方式方法的研究。如肖德福（2016）認(rèn)為應(yīng)該從巡察職能定位、巡察機(jī)構(gòu)設(shè)置、巡察方式方法、巡察成果運(yùn)用等方面下功夫，推進(jìn)巡察工作依規(guī)依紀(jì)、規(guī)范化開展。[3]王立峰、潘博（2017）針對(duì)當(dāng)前巡察工作存在的主要問題，探析從全國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃、明細(xì)職能定位、完善領(lǐng)導(dǎo)體制、改進(jìn)配套機(jī)制等方面加以完善優(yōu)化基層巡察制度。[4]吳紀(jì)樹（2017）認(rèn)為要解決基層巡察在實(shí)踐中遇到的種種困境，應(yīng)著力完善制度，推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型，并建立常態(tài)化巡察格局，從巡察的社會(huì)氛圍、工作重點(diǎn)、方法和制度以及結(jié)果運(yùn)用等方面進(jìn)行提升。[5]

三是關(guān)于巡察的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣。鐘循（2017）總結(jié)全國(guó)各地市縣巡察工作開展情況，認(rèn)為各地貫徹中央要求、緊貼基層實(shí)際、提高政治站位，巡察工作取得了一定的成效。[6]趙國(guó)利、劉芳源（2017）總結(jié)了黨的十八大以來各省區(qū)市黨委巡視巡察工作，分析歸納各地巡察方式方法及所取得的成效。[7]呂超、婁義鵬（2018）通過分析巡察反腐效能，認(rèn)為可從責(zé)任體制、制度、組織、思維及成果運(yùn)用機(jī)制等方面完善和發(fā)展巡察制度，提升工作實(shí)效。[8]

總的來說，當(dāng)前涉及到基層巡察制度的相關(guān)研究成果不多，對(duì)于基層巡察制度實(shí)踐深入的個(gè)案研究和實(shí)證研究比較少，多以各地經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、特色亮點(diǎn)介紹等新聞報(bào)道文章為主，對(duì)巡察制度、巡察工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、探索思考，缺乏學(xué)術(shù)論文的規(guī)范性和理論高度。同時(shí)由于沒有一個(gè)系統(tǒng)的和全面的分析，提出的建議也是浮于表面，沒有前瞻性，結(jié)合基層實(shí)際情況的研究也比較缺乏。

二、X縣巡察制度實(shí)施現(xiàn)狀分析

X縣巡察工作自2016年11月啟動(dòng)，其標(biāo)志是成立了巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，作為日常辦事機(jī)構(gòu)，地點(diǎn)為該縣黨委部門。巡察辦目前已設(shè)立3個(gè)巡察組，形成“一辦三組”的巡察機(jī)構(gòu)格局，履行日常巡察工作職責(zé)。

（一）制定巡察工作流程

X縣依照上級(jí)有關(guān)文件規(guī)定，并參照先行建立巡察制度的毗鄰縣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法。于2016年11月22日制定了《巡察工作流程（試行）》，對(duì)巡察工作流程做了相關(guān)規(guī)定，含括七個(gè)環(huán)節(jié)：一是巡察準(zhǔn)備階段。二是巡察了解階段。三是報(bào)告巡察情況階段。四是反饋巡察意見階段。五是巡察移交材料階段。六是督促整改階段。七是立卷歸檔階段。巡察工作繁瑣，且事無巨細(xì)，無一小事，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)，都將直接影響巡察制度整體質(zhì)效。

（二）逐步完善相關(guān)制度

經(jīng)過兩年多的實(shí)踐，X縣巡察辦逐步總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，依上級(jí)省、市相關(guān)要求，結(jié)合本地實(shí)際相繼出臺(tái)了關(guān)于巡察機(jī)構(gòu)與審計(jì)機(jī)關(guān)工作協(xié)調(diào)機(jī)制、巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作協(xié)調(diào)機(jī)制、機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)、巡察工作規(guī)劃等相關(guān)制度措施，對(duì)巡察工作相關(guān)制度進(jìn)行了完善補(bǔ)充。

（三）拓展延伸巡察方式

X縣在開展巡察工作實(shí)踐中，著力探索創(chuàng)新，如，針對(duì)項(xiàng)目多、資金量大，群眾反映較強(qiáng)烈的二級(jí)單位開展“機(jī)動(dòng)式”巡察；對(duì)縣屬國(guó)有企業(yè)采取“專項(xiàng)巡察”；在巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）時(shí)，對(duì)日常問題矛盾較多的村，采取“巡鄉(xiāng)延村”、縣鄉(xiāng)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)巡察。在所屬地級(jí)市下轄縣中，X縣率先開展對(duì)村一級(jí)的巡察，將全面從嚴(yán)治黨向村（社區(qū)）延伸，打通權(quán)力監(jiān)督“最后一米”。

三、X縣巡察制度實(shí)施中存在的主要問題及原因分析

（一）存在的主要問題

1.體制機(jī)制不夠健全

巡察領(lǐng)導(dǎo)體制不夠完善，基層黨組織在建立巡察制度，開展巡察相關(guān)工作中重視支持力度不夠。巡察由縣委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，巡察辦具體負(fù)責(zé)，從相關(guān)部門抽調(diào)人員共同開展工作。但巡察辦與巡察組關(guān)系未捋順，雖級(jí)別相同，形式上獨(dú)立，實(shí)際卻又依賴巡察辦組織領(lǐng)導(dǎo)開展工作，目前從上到下對(duì)巡察組的職責(zé)分工、工作規(guī)則、履職標(biāo)準(zhǔn)和要求等無明確的制度規(guī)定，實(shí)際工作權(quán)威性不足。

2.組織協(xié)調(diào)不夠順暢

巡察機(jī)構(gòu)受當(dāng)?shù)攸h委及上級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，雖然地方黨委及被巡察對(duì)象重視、支持巡察工作，自覺按巡察制度相關(guān)規(guī)定和要求開展工作，但在領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管主體行動(dòng)或認(rèn)識(shí)不一致，特別是涉及地方全局利益，觸碰地方發(fā)展大局或隊(duì)伍穩(wěn)定性時(shí)，容易陷入隱性的被動(dòng)支持。

3.措施保障不夠有力

發(fā)現(xiàn)問題是巡察的生命力，巡察往往時(shí)間緊、任務(wù)重，巡察人員能力素質(zhì)參差不齊，巡察的職責(zé)權(quán)限、方式方法有限，工作有阻力，部分被巡察單位配合巡察工作不夠積極主動(dòng)，或是提供有效政策、文件依據(jù)等資料不齊全、不及時(shí)，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問題難，發(fā)現(xiàn)深層次問題更難，一些問題即使發(fā)現(xiàn)，證據(jù)卻難以固定，部分巡察結(jié)論與實(shí)際情況不符，發(fā)現(xiàn)問題不夠精準(zhǔn)等，巡察質(zhì)效打折扣。

4.巡察成果運(yùn)用不充分

一是作為巡察勞動(dòng)成果的巡察報(bào)告在實(shí)際工作中往往未能得到充分利用。二是在實(shí)際巡察結(jié)果運(yùn)用中，涉及干部評(píng)先評(píng)優(yōu)、考核評(píng)價(jià)、選拔任用等方面，根據(jù)巡察干部在巡察中的表現(xiàn)，較難綜合、客觀地評(píng)價(jià)鑒定，組織部門通常無法有效運(yùn)用。三是對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題追責(zé)處理難。對(duì)巡察組發(fā)現(xiàn)問題，部分單位、部門未能及時(shí)組織核查辦理并反饋，存有拖延、核查不及時(shí)、查處不力的情況，導(dǎo)致相關(guān)違規(guī)違紀(jì)違法人員未得到或未及時(shí)得到相應(yīng)懲罰，造成不良影響。

（二）產(chǎn)生問題的原因分析

1.體制機(jī)制不夠科學(xué)有效

一方面領(lǐng)導(dǎo)和管理體制機(jī)制存在一些涉及頂層設(shè)計(jì)方面的問題，基層巡察由當(dāng)?shù)攸h委牽頭履行主體責(zé)任，各項(xiàng)工作有待上級(jí)統(tǒng)一作出規(guī)范，無法“自行升級(jí)和修復(fù)”，但領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)除會(huì)議、文件會(huì)簽、重大問題研判等工作，幾乎不涉及具體的工作，縣級(jí)黨委“五人小組”、領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)不夠有力，有的地方黨委把開展巡察工作和落實(shí)巡視巡察整改責(zé)任推給紀(jì)委、巡察辦，主體責(zé)任落實(shí)不夠到位，對(duì)巡察工作中存在的困難和問題解決不夠有力，支持力度不足，一些工作環(huán)節(jié)、流程不夠規(guī)范。另一方面，巡察工作涉及紀(jì)檢監(jiān)察、組織等多個(gè)重要部門的協(xié)作配合，而在實(shí)際中，因?qū)ΜF(xiàn)行巡察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理主體認(rèn)識(shí)不同，尚未形成統(tǒng)一、高效的領(lǐng)導(dǎo)管理體制機(jī)制，相關(guān)部門對(duì)巡察工作的配合機(jī)制也不夠健全。責(zé)任模糊、弱化容易導(dǎo)致推諉扯皮，產(chǎn)生對(duì)巡察發(fā)現(xiàn)的線索不夠重視等問題。

2.思想認(rèn)識(shí)不到位

一是部分被監(jiān)督對(duì)象思想站位不高，對(duì)巡察工作的認(rèn)識(shí)不足，沒有認(rèn)識(shí)到巡察監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的制度性安排，認(rèn)為巡察查找問題將帶來麻煩，產(chǎn)生一定的抵觸心理。二是巡察干部自我認(rèn)知不到位，政治站位不夠高，未能積極參與。三是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通常只是對(duì)部分工作進(jìn)行組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對(duì)巡察監(jiān)督的重要性未能充分認(rèn)識(shí)，甚至認(rèn)為巡察發(fā)現(xiàn)問題、移交問題線索成案率低影響其考核指標(biāo)，增加工作量，或是對(duì)移交的重要問題和線索、反映重點(diǎn)人重點(diǎn)事的信訪件等處理不及時(shí)、不重視。

3.保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制缺失

一是未能解決巡察后顧之憂，無干部保護(hù)措施，目前本級(jí)尚未出臺(tái)任何關(guān)于關(guān)心愛護(hù)巡察干部的相關(guān)文件或規(guī)定。二是目前相關(guān)制度、文件對(duì)巡察組、巡察干部履職方面無明確細(xì)化的規(guī)定，對(duì)素質(zhì)能力欠缺或巡察工作不力的，僅僅采取不再抽調(diào)的方式，無其它處罰措施。此外，對(duì)巡察工作缺乏全面完整的考核評(píng)價(jià)體系，無法對(duì)巡察人員和巡察工作產(chǎn)生剛性約束。

4.措施方法有限

根據(jù)巡視巡察工作規(guī)定，巡察組不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)，而實(shí)際巡察工作開展過程中，常常遇到巡察方式方法水平有限，問題線索證據(jù)難以固定等問題，巡察結(jié)束后經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組同意后移交縣紀(jì)委監(jiān)委過程中容易因?yàn)楸姸嗖淮_定因素引發(fā)問題，如相關(guān)人員泄密、毀滅證據(jù)、提前謀劃對(duì)抗審查調(diào)查的方法，或受人情干擾等。此外，紀(jì)檢監(jiān)察部門人員力量不足，調(diào)查力量水平均有限或未積極主動(dòng)調(diào)查等各類復(fù)雜因素，都會(huì)導(dǎo)致重點(diǎn)人、重點(diǎn)問題得不到及時(shí)解決，巡察難以取得良好的震懾效果，甚至產(chǎn)生負(fù)面影響。

5.外部因素制約多

“熟人社會(huì)”帶來較多問題。一是基層是“熟人社會(huì)”程度最高的地方，地域小，巡察只在本轄區(qū)實(shí)施，社會(huì)環(huán)境無法改變，人與人之間工作、生活交集多，回避難。許多人通過套近乎、探情況、打招呼、施壓力、透消息等方式干擾巡察，導(dǎo)致巡察干部思想有壓力，認(rèn)為深入查找問題容易影響工作生活中人際交往關(guān)系、政治升遷，擔(dān)心今后容易受到打擊報(bào)復(fù)，無法安心開展工作。二是人員抽調(diào)困難，認(rèn)為參加巡察將影響本職工作，不愿被抽調(diào)參與巡察工作。三是工作有阻力，有的被巡察對(duì)象希望借助熟人影響而躲避巡察監(jiān)督，配合巡察工作不夠積極主動(dòng)，或是提供資料不齊全、不及時(shí)。四是巡察作為在基層執(zhí)行的一種新制度，知曉率低，社會(huì)公眾普遍認(rèn)識(shí)不足，缺乏信任，未能充分配合，反映問題少。[9]

四、基層巡察制度優(yōu)化的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

一是完善制度建設(shè)。應(yīng)從法律法規(guī)層面制定相關(guān)巡察制度，將基層巡察制度規(guī)定提升至地方法律法規(guī)級(jí)別，要根據(jù)中央、省、市出臺(tái)的各項(xiàng)制度，對(duì)現(xiàn)行的基層巡察制度進(jìn)行全面梳理、調(diào)整、修改。二是捋順巡察機(jī)制。一方面捋順巡察機(jī)構(gòu)體制機(jī)制，明確工作要求，督促縣級(jí)黨組織切實(shí)履行主體責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，加大巡察機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)力度。另一方面規(guī)范巡察與其他監(jiān)督協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，健全組織機(jī)構(gòu)，明確巡察在基層權(quán)力監(jiān)督格局中的地位、職能、作用，推進(jìn)基層巡察監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通融合，實(shí)現(xiàn)紀(jì)律、監(jiān)察、派駐和巡察監(jiān)督一體化。[10]

（二）明確各方責(zé)任

（1）找準(zhǔn)職責(zé)定位。強(qiáng)化巡察機(jī)構(gòu)監(jiān)督意識(shí)，切實(shí)履行“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”職責(zé)。

（2）強(qiáng)化成果運(yùn)用。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)建立健全巡察問題清單臺(tái)賬，逐項(xiàng)跟蹤整改，對(duì)賬銷號(hào)，建立領(lǐng)導(dǎo)約談、線索交辦、點(diǎn)評(píng)復(fù)查、責(zé)任追究等制度，促各方履職擔(dān)責(zé)，確保整改到位。同時(shí)將巡察發(fā)現(xiàn)的問題納入落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考核內(nèi)容，將巡察整改過程中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)情況載入個(gè)人廉政檔案，并報(bào)組織部門備案，運(yùn)用到干部考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)和選拔任用當(dāng)中。

（3）強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)。要加大對(duì)基層巡察工作的指導(dǎo)力度，加強(qiáng)對(duì)基層巡察工作的監(jiān)督檢查，將基層開展巡察工作納入上級(jí)巡視監(jiān)督范圍。建立巡察工作考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)基層巡察工作的考核評(píng)價(jià)，將考核結(jié)果納入基層綜合目標(biāo)績(jī)效考核中。

（三）凝聚協(xié)作合力

（1）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作。巡察是一項(xiàng)綜合性工作，需要各職能部門的協(xié)同配合，協(xié)作聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮各職能部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和職能特點(diǎn)，促進(jìn)巡察工作取得更好實(shí)效。堅(jiān)持橫向協(xié)作，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、政法等有關(guān)部門的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、信息共享、工作聯(lián)動(dòng)、成果互通的協(xié)作配合格局。

（2）加強(qiáng)巡視巡察聯(lián)動(dòng)。探索省市縣三級(jí)協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)巡視巡察的有序銜接，在省對(duì)市縣開展巡視時(shí)，市縣同步派出巡察組配合開展巡察工作，巡察當(dāng)前哨、巡視作后盾，上下發(fā)力、同頻共振。

（四）筑牢保障支撐

首先，強(qiáng)化隊(duì)伍規(guī)范管理，加強(qiáng)巡察干部的選拔、管理、教育、考核和培訓(xùn)，嚴(yán)把入口關(guān)，暢通出口關(guān)。提高巡察人員準(zhǔn)入條件，把忠誠干凈擔(dān)當(dāng)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高作為選拔巡察干部的首要考慮因素，從入口上把好巡察干部的素質(zhì)關(guān)。其次，完善保護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立保護(hù)巡察干部的獎(jiǎng)懲制度，將巡察崗位作為發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、鍛煉干部的平臺(tái)，將巡察一線打造為干部人才遞進(jìn)培養(yǎng)的重要渠道及檢驗(yàn)干部政治素質(zhì)、個(gè)人能力的重要渠道。[11]再次，加強(qiáng)信息化建設(shè)。借力科技推進(jìn)信息化建設(shè)，推動(dòng)建立科學(xué)、高效、安全的巡察工作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。強(qiáng)化對(duì)信息數(shù)據(jù)的綜合分析和成果共享，充分運(yùn)用信息技術(shù)手段，優(yōu)化、改進(jìn)、提升巡察各環(huán)節(jié)工作，建立職能部門與巡察機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制。[12]