公共管理的公共性與社會(huì)性分析

中共葫蘆島市連山區(qū)委黨校 陳建新

公共管理是指具有法律權(quán)力的公共服務(wù)組織，如法院、政府等部門(mén)，嚴(yán)格依據(jù)具體的程序履行與公共事務(wù)以及公共服務(wù)相關(guān)的行政工作。現(xiàn)階段，隨著人口數(shù)量的增加，信息技術(shù)水平的提升，公共管理的社會(huì)方面必須從源頭上進(jìn)行分類，更好地提升公共管理效率。

一、公共管理概述

（一）公共管理的概念

公共管理與其他的經(jīng)營(yíng)管理之間有很多的共同點(diǎn)，但公共管理與經(jīng)營(yíng)管理之間的特點(diǎn)、研究對(duì)象之間也有很大的不同。例如，工商管理研究的一般目標(biāo)是企業(yè)和機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過(guò)程，但是公共管理主要是對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)、政府等進(jìn)行研究。首先，工商管理的主要目標(biāo)是最大限度地提升其組織的盈利能力，公共行政服務(wù)則是重點(diǎn)在于對(duì)社會(huì)的利益進(jìn)行維護(hù)；其次，管理性質(zhì)上有很大的差異，在工商管理的工作中存在非常強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，而公共管理具有比較強(qiáng)壟斷性；最后，以不同的方式進(jìn)行，工商管理主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)行為，由行政命令和法律行為進(jìn)行補(bǔ)充，而公共管理的方式則是相反。在進(jìn)行公共管理的過(guò)程中，不僅需要尋找其中的共同點(diǎn)，同時(shí)還要了解其中的不同之處，更加充分地認(rèn)識(shí)到公共管理的重要性。

（二）公共管理的類型

原則上，公共管理包括其管理的所有公共事務(wù)，在宏觀的角度，公共管理可以從社會(huì)、政府以及公共管理三個(gè)角度進(jìn)行闡述。

首先，社會(huì)的公共管理。這里提到的社會(huì)，不單是指“人類社會(huì)”，主要是指相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)以及政治管理職能，與人們?nèi)粘Ｉ钪g緊密相連的社會(huì)事物管理。如比較常見(jiàn)的科學(xué)技術(shù)、教育、體育、醫(yī)藥衛(wèi)生以及文化藝術(shù)等公共管理機(jī)構(gòu)。這些公共機(jī)構(gòu)與人們的根本利益是緊密相連的，主要是由人執(zhí)行，并在社會(huì)中發(fā)揮著強(qiáng)大的作用。

其次，政府的公共工作?！耙话阋饬x上的政府是指民族國(guó)家及其地方政府的法定程序和基本組織機(jī)構(gòu)，它適用于國(guó)家機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)體?！庇纱丝梢?jiàn)，某個(gè)社會(huì)或者國(guó)家的治理機(jī)構(gòu)就是我們常講的政府。必須說(shuō)明的是這種概述是指狹義上的政府，專門(mén)用以指某個(gè)國(guó)家的中央和地方行政機(jī)關(guān)。此種意義上的政府公共事務(wù)包含國(guó)家安全公共事務(wù)、國(guó)家禮儀與行政區(qū)劃方面的政治性公共事務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)及財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)。

再次，國(guó)家公共事務(wù)。狹義層面上的國(guó)家是指廣義國(guó)家定義中最為重要的司法和部分立法。這些國(guó)家問(wèn)題主要包括制定法律和法規(guī)、維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土和主權(quán)、維護(hù)社會(huì)和公共秩序以及關(guān)注國(guó)家機(jī)構(gòu)、政治機(jī)構(gòu)和有形公共事務(wù)。

二、公共管理的公共性分析

（一）公共管理概念的公共性

首先，主體的公共性。從根本上說(shuō)，國(guó)家、政府和其他管理問(wèn)題是人民的代表，代表人民的根本利益，管理和負(fù)責(zé)公共事務(wù)，謀求人民的福祉。國(guó)家和政府的公共行政涉及廣泛的公共問(wèn)題，這是區(qū)分公共行政和私人管理的最基本特征。公共管理必須嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行，不能超出國(guó)家所賦予的職權(quán)。換言之，國(guó)家、政府和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信譽(yù)在很大程度上取決于人民的意愿，而創(chuàng)造、剝削、實(shí)體的管理和終止等都會(huì)受公眾的監(jiān)督，國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，并賦予政府機(jī)關(guān)合法性。

其次，目標(biāo)具有公共性。公共管理也是管理模式中的分支，其管理的目標(biāo)具有非常強(qiáng)的公共性。其目標(biāo)需要反映出平等、正義、平等以及民主的價(jià)值觀，從而更加符合我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的要求，著眼于政府與人民之間的有效溝通，為社會(huì)和人民提供更好的福利。相反，以私營(yíng)化和經(jīng)濟(jì)自由化為前提的管理模式，主要目的是為某一團(tuán)體或個(gè)人謀取最大利益。在公共管理的目標(biāo)方面，公共管理與于私人管理有很大的不同，更好地維護(hù)公眾利益，消除社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等價(jià)值，也是公共行政的基本要素和必要價(jià)值。

最后，方式的公共性。賦予具有公共權(quán)力的公共管理機(jī)構(gòu)，作為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的基礎(chǔ)，也是公民監(jiān)督公共行政主體的合法來(lái)源。目前，擬議的公共管理改革和改進(jìn)在一定程度上加強(qiáng)了其管理方式的公共性，例如加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督，以避免侵犯公共利益。通過(guò)加強(qiáng)公共關(guān)系和權(quán)力監(jiān)督，可以改進(jìn)公共管理過(guò)程中的一些制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公平正義的追求。

（二）我國(guó)公共管理公共性方面的存在問(wèn)題

第一，公共管理價(jià)值觀的偏頗。政府的目標(biāo)是為公眾提供更舒適的環(huán)境，并最終使公眾利益最大化。但是，如果過(guò)于重視公共管理，就會(huì)失去相應(yīng)的公共性，偏離正確的價(jià)值軌道，最終導(dǎo)致公共管理的效率不足，政府忽視對(duì)行政改革價(jià)值的追求，投入了大量的人力物力，卻沒(méi)有取得相應(yīng)的效果，降低了行政效率。

第二，政府機(jī)制需要進(jìn)行調(diào)整。宏觀調(diào)控是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，實(shí)際上可以提高資源的分配效率。我國(guó)政府在實(shí)施調(diào)節(jié)的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些漏洞，在市場(chǎng)不均衡的情況下，政府失靈的情況也時(shí)有發(fā)生。政府失靈主要是由三個(gè)方面的原因所導(dǎo)致的：一是信息不完整，信息量過(guò)大，無(wú)法及時(shí)掌握；二是成本效益分離，政府活動(dòng)不受所有權(quán)的影響。政府缺乏市場(chǎng)價(jià)格導(dǎo)向，資本和生產(chǎn)過(guò)剩的最終結(jié)果是社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。三是，自然壟斷環(huán)境下，政府是公共產(chǎn)品的供給者，也是公共服務(wù)的維護(hù)者，政府的供給地位有利于降低風(fēng)險(xiǎn)程度，由于有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏以及政府管理人員對(duì)企業(yè)管理概念的缺失，在沒(méi)有較好激勵(lì)機(jī)制的情況下，政府經(jīng)營(yíng)效率低下。

（三）公共管理的未來(lái)發(fā)展

公共管理是民主實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，特別是對(duì)于政治目標(biāo)和總體民主治理進(jìn)程而言。公共關(guān)系是衡量政府基本價(jià)值觀及其活動(dòng)性質(zhì)的工具，在長(zhǎng)期發(fā)展和確定政府目標(biāo)方面發(fā)揮著重要作用。

首先是政府本身。在公共管理需求方面，以人為本原則要求政府部門(mén)的公共管理“以人民為中心，始終以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和支撐點(diǎn)”。黨和國(guó)家遵循“服務(wù)管理”的理念，符合社會(huì)管理原則的需要，適應(yīng)公平和正義的價(jià)值要求強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平和正義，所有公民都應(yīng)該從中受益。因此，政府應(yīng)樹(shù)立更好的服務(wù)理念，將公共管理作為政府工作的重要組成部分，在維護(hù)人民主權(quán)的前提下，充分發(fā)揮政府控制職能和作用，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，讓公眾滿意，建立和改進(jìn)政府系統(tǒng)的運(yùn)作方式。

其次，加強(qiáng)公民教育。通過(guò)對(duì)公民的教學(xué)，讓公民自覺(jué)形成民族意識(shí)，自覺(jué)保持宣傳，為我國(guó)真正實(shí)現(xiàn)民主奠定基礎(chǔ)。公民教育的目的是把道德教育與法制教育結(jié)合起來(lái)，使公民在認(rèn)識(shí)和尊重法律的前提下開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)。政府將健康人格的發(fā)展視為主要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)社會(huì)教育管理公共教育，注重解決國(guó)家與人民之間的實(shí)際關(guān)系，提高公民對(duì)政治制度和民主化的理解。提高公民參與程序的能力和要求，切實(shí)推進(jìn)公共管理，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

三、公共管理中的社會(huì)性

（一）公共管理機(jī)構(gòu)的社會(huì)相關(guān)性

首先，在社會(huì)事務(wù)的管理中，其主體是社會(huì)組織，通過(guò)自我管理提供服務(wù)。在現(xiàn)階段的社會(huì)中，不同的社會(huì)組織都是為政府和國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)的，具有很強(qiáng)的政治色彩。同時(shí)，隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)的自我完善、自我調(diào)節(jié)水平不斷提高，而這樣的社會(huì)組織注定要逐步脫離以前的從屬地位。如果政府和國(guó)家一旦消亡，社會(huì)必將會(huì)依靠此類組織進(jìn)行社會(huì)管理，只是這時(shí)的社會(huì)組織將會(huì)完全失去其政治性和階級(jí)性。在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)組織還不具備相應(yīng)的獨(dú)立性，需要與政府、國(guó)家同時(shí)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理。然而，這不能夠?qū)ι鐣?huì)組織的社會(huì)性質(zhì)進(jìn)行相應(yīng)的否定。隨著政府公共管理體制的不斷完善，政府職能也將隨之發(fā)生變化。政府將逐步恢復(fù)其現(xiàn)有的社會(huì)職能，并將其轉(zhuǎn)移到相應(yīng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)。在這一趨勢(shì)下，必須不斷改善這一社會(huì)組織的社會(huì)組成部分，不斷提高社會(huì)自主性，并促使其成為一個(gè)真正的社會(huì)組織。

其次，國(guó)家源于社會(huì)，是社會(huì)發(fā)展到相應(yīng)階段進(jìn)行轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，是社會(huì)產(chǎn)生的力量。國(guó)家的出現(xiàn)表明社會(huì)與國(guó)家有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，社會(huì)是國(guó)家出現(xiàn)和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，國(guó)家是社會(huì)發(fā)展中的必然結(jié)果。此外，需要結(jié)合社會(huì)發(fā)展需要的不同，國(guó)家在社會(huì)中所發(fā)揮出的作用也是不一樣的。結(jié)合社會(huì)發(fā)展中存在的規(guī)律以及趨勢(shì)，社會(huì)在不斷發(fā)展的過(guò)程中，自我調(diào)節(jié)的水平就越高，國(guó)家在社會(huì)中發(fā)揮的力量就越小。因此，社會(huì)在發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家的主體必然會(huì)從政治治理的主體職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理的主體職能。簡(jiǎn)言之，國(guó)家是以社會(huì)為基礎(chǔ)的，我們無(wú)法脫離社會(huì)去研究國(guó)家的存在與作用。

最后，政府是國(guó)家非常關(guān)鍵的組成部分，政府的出現(xiàn)不僅是社會(huì)發(fā)展的必然，也是塑造社會(huì)公共角色的前提。政府無(wú)法有效的反映、代表和吸納社會(huì)對(duì)其要求，無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)的需要，將不再是一個(gè)合格的政府。因此，在一定程度上，社會(huì)性是政府活力和政府效能的源泉。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性

結(jié)合公共服務(wù)的性質(zhì)，可以分為國(guó)家、政府和社會(huì)的公共服務(wù)。首先，公共管理是在公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)中開(kāi)展的，進(jìn)行管理的主體是國(guó)家以及社會(huì)機(jī)構(gòu)。其次，公共事務(wù)的社會(huì)性在公共管理活動(dòng)的性質(zhì)上也有非常大的影響，主要是為公眾提供相應(yīng)的服務(wù)。第三，公共服務(wù)的社會(huì)性在公共管理中的社會(huì)責(zé)任以及效率中也有非常明顯的體現(xiàn)。在公共管理的社會(huì)性要求中，對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)不能使用盈利或效率的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。最后，公共管理中的社會(huì)性也是公眾參與公共管理活動(dòng)的重要表現(xiàn)。同時(shí)，公眾在公共管理活動(dòng)中進(jìn)行參與時(shí)，能夠充分反應(yīng)公眾對(duì)公共管理決策產(chǎn)生的影響，從而影響政府公共政策?，F(xiàn)階段，電子政務(wù)的實(shí)施進(jìn)一步拓展了公共行政活動(dòng)的開(kāi)放，社會(huì)性已成為現(xiàn)階段公共行政的主要特征。

（三）公共管理的社會(huì)性需要注意的問(wèn)題

在公共管理中，應(yīng)該正確把握社會(huì)性和政治性的關(guān)系。公共管理中的社會(huì)性和政治性是相輔相成的，社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，反之，政治性是社會(huì)性的保證，只有堅(jiān)持政治性的指導(dǎo)作用，才能讓公共管理向著正確方向發(fā)展。為此，在公共管理工作中，必須將政治性貫穿于公共管理的整個(gè)過(guò)程中，科學(xué)處理政治性與社會(huì)性的關(guān)系。國(guó)家政府在產(chǎn)生之前就已經(jīng)有了社會(huì)的存在，所以社會(huì)性要比政治性的存在更長(zhǎng)久，公共管理中的只有著眼未來(lái)，重視當(dāng)前，才能做好每一項(xiàng)公共管理工作。除此之外，現(xiàn)階段公共管理的學(xué)科體系問(wèn)題也需要得到更多的重視，學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)，在公共管理學(xué)科建設(shè)中，應(yīng)該對(duì)公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵進(jìn)行充分分析，解決在學(xué)科建設(shè)中存在的課程設(shè)置問(wèn)題。

四、公共管理中公共性與社會(huì)性之間的關(guān)系

從概念意義上講，社會(huì)性一詞既包括“公共”，也包括“私人”，也就是說(shuō)，“社會(huì)”一詞是指“公共”和“私人”。在一段時(shí)間內(nèi)，政府權(quán)力的行使，遠(yuǎn)大于私人權(quán)利。同時(shí)，我們生活在一個(gè)發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)團(tuán)體日益強(qiáng)大，在公共管理方面表現(xiàn)出與政府合作和共同管理的意愿，以及社會(huì)性的增長(zhǎng)。

從實(shí)踐的角度來(lái)看，公共管理中的公正標(biāo)準(zhǔn)之一是社會(huì)性。從公共管理開(kāi)始到運(yùn)行、監(jiān)督以及終止的所有步驟都與公民的生活是緊密相連的，聯(lián)系越緊密，社交能力越強(qiáng)，宣傳效果越明顯，反之亦然。比如，在公共管理過(guò)程中，聽(tīng)取民意，解決民生問(wèn)題，通過(guò)解決停車(chē)、醫(yī)療和教育等讓人們尷尬的社會(huì)問(wèn)題，確認(rèn)了政府和人民的社會(huì)進(jìn)步，這也反映了公共行政的性質(zhì)。

民主、科學(xué)、自由、平等的理念深深的扎根在人們的心中，從發(fā)展的趨勢(shì)出發(fā)，隨著國(guó)家和社會(huì)的進(jìn)步，政府公共管理中的公共性和社會(huì)性也就是大眾化與社會(huì)化的結(jié)合，推動(dòng)社會(huì)向著共產(chǎn)主義進(jìn)行發(fā)展。

公共管理的公共性與社會(huì)性從混亂到統(tǒng)一，反映了社會(huì)相互關(guān)聯(lián)的過(guò)程和歷史發(fā)展，這也是我國(guó)公共管理發(fā)展的重要方向。因此，公共管理的發(fā)展必須使公共部門(mén)的活動(dòng)符合公眾利益，不斷提高社會(huì)和公眾的生活水平，使公共管理服務(wù)更加民主，在公共行政領(lǐng)域更好地維護(hù)公民權(quán)利，真正符合廣大人民群眾的合法利益和實(shí)際需要，積極推進(jìn)政府職能社會(huì)化之路。

公共行政中的社會(huì)性與社會(huì)性的區(qū)別。從字面意義上講，社會(huì)性不同于社會(huì)定義以及概念屬性，社會(huì)發(fā)展比社會(huì)發(fā)展早得多。社會(huì)主義伴隨著人的出現(xiàn)，社會(huì)性伴隨著階級(jí)和國(guó)家的出現(xiàn)。從基本要求看，國(guó)家組織的權(quán)利和權(quán)限，社會(huì)則代表公民的知識(shí)和參與。

公共管理中的公共性與社會(huì)性的關(guān)系。社會(huì)性是在社會(huì)基礎(chǔ)上形成的，社會(huì)性是在社會(huì)基礎(chǔ)上形成的，它們相互作用和互動(dòng)。公共性只有在社會(huì)中付諸實(shí)踐，在實(shí)踐中在社會(huì)性中得到體現(xiàn)，才能變得更加突出。因此，我國(guó)公共管理發(fā)展應(yīng)將公共部門(mén)的管理活動(dòng)更貼近社會(huì)、貼近公眾，不斷提升公共性和社會(huì)性的標(biāo)準(zhǔn)，使得公共管理服務(wù)更趨向民主、公共管理領(lǐng)域更貼近民生，公共管理目標(biāo)更維護(hù)民權(quán)，真正為廣大公眾的合法權(quán)益和實(shí)際需求考慮和服務(wù)，積極地邁向政府職能社會(huì)化的光明道路。

五、結(jié)語(yǔ)

簡(jiǎn)而言之，公共性和社會(huì)性是公共管理新時(shí)代的主題。研究發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)因素基本上比較平衡，但集中在不同的社會(huì)階段。因此，既要注意其意義，又要根據(jù)不同的歷史時(shí)期調(diào)整公共性與社會(huì)性的關(guān)系。社會(huì)是衡量社會(huì)開(kāi)放程度的一個(gè)靈活指標(biāo)，對(duì)提高社會(huì)的社會(huì)知名度是一個(gè)有力的幫助，二者既是獨(dú)立，又相互加強(qiáng)。只有做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的基本目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)的利益和權(quán)利。