協(xié)同治理、網(wǎng)絡化治理、整體性治理概念辨析

首都師范大學政法學院 朱寧

一、問題的提出

黨的十九大以來，黨和國家高度重視社會管理問題，在十九屆四中全會上提出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創(chuàng)新社會治理”“完善社會協(xié)同，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”?；谏鐣卫淼膶嶋H需要，近幾年國內(nèi)學者圍繞著協(xié)同、網(wǎng)絡化和整體性治理展開了較為廣泛的研究。在對理論進行概念梳理的過程中，發(fā)現(xiàn)三個概念不僅名稱相近，且概念內(nèi)涵彼此聯(lián)系，極易混淆。與三個概念同構的三個不同的治理理論均是西方舶來品，在實際運用中有不同的意涵，急需對三個概念及其關系進行梳理和界定。

二、三大治理理論綜述

伴隨著20世紀90年代新公共管理運動的浪潮，“Governance”被廣泛應用，一個新概念和理論范式被賦予新的內(nèi)涵，治理和統(tǒng)治逐漸分離，非正式的社會管理機制被納入國家治理的框架內(nèi)，治理強調(diào)沒有強制權力的情況下，各個主體通過協(xié)商和共識實現(xiàn)共同的目標[1]。按照參與主體和方式的不同，治理被劃分為網(wǎng)絡化治理、整體性治理和協(xié)同治理等多個理論范式，以下是對三個治理理論的由來和中國化的綜述。

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同理論源于1971年德國物理學家赫爾曼·哈肯在物理實驗中的發(fā)現(xiàn)，他認為協(xié)同是系統(tǒng)中各要素和模塊之間的協(xié)作，并基于系統(tǒng)內(nèi)部新的結構和特征的共同運作而更加高效的狀態(tài)[2]。2004年，哈佛大學學者Donahue 提出“協(xié)同治理”即“Collaborative Governance”的概念[3]。國內(nèi)學者對協(xié)同治理理論進行了深入研究，解亞紅和周志忍以中國行政體制改革為背景闡釋了協(xié)同治理的中國價值[4]；燕繼榮探討了協(xié)同治理理論在國家和社會治理中的作用，而能夠有效克服公共管理的碎片化[5]；張賢明和郁建興則進一步明確了政府主導、社會協(xié)同和多元參與的協(xié)同治理理論的內(nèi)涵和價值[6]，并強調(diào)協(xié)同治理理論對民主意識和能力的建構有積極影響[7]。至此，國內(nèi)學者對協(xié)同治理概念的含義、特征以及應用價值都有了較為明確的定義。

（二）網(wǎng)絡化治理理論

“網(wǎng)絡化”即“Network”起源于政府大規(guī)模的外包服務合作，用于在高風險、高競爭環(huán)境中生產(chǎn)出復雜的產(chǎn)品和服務。與治理理論的發(fā)展背景相同，在21世紀初，全球化以及數(shù)字化革命加速了政府變革，政府角色從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕??！熬W(wǎng)絡化治理”即“Network Governance”，指政府將其核心職責從管理人員重新確定為協(xié)調(diào)各種社會資源以創(chuàng)造更大的公共價值[8]。在國內(nèi)網(wǎng)絡化治理研究上，陳振明明確了網(wǎng)絡化治理參與的多元主體之間的關系，即政府部門和非政府部門等眾多行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中共享公共權力，共同管理公共事務[9]。田凱和黃金則強調(diào)網(wǎng)絡化治理多元主體關系的復雜性，在網(wǎng)絡化治理中同時包括多個治理關系，如政府與企業(yè)之間互動產(chǎn)生的市場治理、政府與非政府部門之間互動產(chǎn)生的公民社會治理、企業(yè)與非政府部門之間互動產(chǎn)生的私人治理[10]。陳剩勇和于蘭蘭在網(wǎng)絡化治理復雜關系的基礎上，強調(diào)多元主體關系間的責任共擔和利益共享，更強調(diào)管理模式的串聯(lián)整合[11]。

（三）整體性治理理論的發(fā)展

與治理理論發(fā)展背景相同，整體性治理也是新公共服務學派在新公共管理的批判反思中提出的，也稱為“整體治理”，即“Holistic Governance”。1997年，這個理論的旗手人物佩里·?？怂固岢稣w性治理的兩大核心要義，即運用信息化技術使之在治理中起到技術支撐的作用，并在政府直接建立協(xié)調(diào)整合的聯(lián)結性機制，使之在治理中起到組織支撐作用[12]。國內(nèi)學者孫迎春則強調(diào)政府的整體性治理要借助大部制改革重建政府，破解政府碎片化難題[13]。胡象明和唐波勇進一步剖析了整體性治理的治理結構和機制，強調(diào)政府需要在“網(wǎng)絡結構”的管理中不斷實現(xiàn)整合和優(yōu)化。實際上整體性治理是基于治理的內(nèi)涵，在治理中對政府提出了更高的要求[14]。

三、概念內(nèi)容

協(xié)同治理、整體性治理、網(wǎng)絡化治理等理論都是20世紀末到21世紀初對國家政治生活和社會公共事務管理產(chǎn)生重要影響的思潮，作為治理理論的分支，三者在概念上略有不同。

（一）協(xié)同治理

協(xié)同治理是以政府為主導力量，社會各個主體共同參與公共事務的管理，以促進公共利益提升的持續(xù)動態(tài)過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，又包括各種促進協(xié)商和和解的非正式的制度。這之間的協(xié)同就如同協(xié)同論所說，在一個復雜的大系統(tǒng)內(nèi)，各個子系統(tǒng)為實現(xiàn)系統(tǒng)總體目標相互配合、相互支持而形成的一種良性循環(huán)[15]。

（二）整體性治理

整體性治理就是政府通過組織和技術手段整合社會資源，使整體產(chǎn)生以整體主義為核心價值的一致行動體系，強調(diào)機構間的協(xié)調(diào)、政府功能的整合與行動的緊密化，最后提供整體性而不是碎片化的公共服務[16]。

（三）網(wǎng)絡化治理概念

網(wǎng)絡化治理是政府與社會組織等其他網(wǎng)絡參與者組成的較為松散的聯(lián)盟體系，各參與主體相互協(xié)作、相互依賴，并分享利益，在充分考慮共同目標的基礎上，把保護和促進其自身利益作為著重點考慮。即在網(wǎng)絡化治理的體系內(nèi)，每一個參與者出于自身利益，靈活采取與其他成員協(xié)作配合的行動[17]。

四、概念辨析

本文將從整體性治理、協(xié)同治理、網(wǎng)絡化治理的概念主體、內(nèi)涵、特征和實現(xiàn)機制方面對三大治理理論進行辨析。

（一）主體辨析

治理概念的主體是指參與治理的主體，即“誰治”。在概念主體上，不同治理理論的主體范圍不同，主體間的地位不同。協(xié)同治理的主體范圍包括政府、社會（包括營利組織和非營利組織）和個人，但協(xié)同治理的核心是政府，社會和個人是以政府為中心活動的，政府作為治理的發(fā)起者，對于社會和個人起指導作用，因此在協(xié)同治理中不同主體間的地位不同。整體性治理的主體范圍雖不囿于政府與其他社會組織和個人，但整體性治理因強調(diào)整體主義的理念，主體范圍更聚焦于政府以及政府內(nèi)部的不同部門。對各個政府部門實現(xiàn)高度整合，其他治理主體在政府的引導下促進共同利益的實現(xiàn)。在主體地位上，對整體性治理的兩種關系進行分類討論。第一，政府不同部門職責邊界有重合交叉，以整體主義觀念克服搭便車行為，所以整體性治理并不強調(diào)政府平行部門間的主次之分。第二，政府和其他非政府參與者之間，政府起指導和相互監(jiān)督的作用，在這個層面主體間的地位不同。網(wǎng)絡化治理的參與主體范圍更大，囊括政府、社會、市場與個人多個主體。為有效激活各個參與主體，提高參與主體的積極性，網(wǎng)絡化治理沒有固定的發(fā)起者，因此更強調(diào)治理參與主體之間地位的平等[18]。

綜上從概念的主體范圍上看，網(wǎng)絡化治理和協(xié)同治理參與的主體范圍大，整體性治理范圍稍小。從概念的主體地位上看，協(xié)同治理和整體性治理均強調(diào)政府的主導地位，網(wǎng)絡化治理則強調(diào)參與主體地位的平等。

（二）內(nèi)涵辨析

治理的概念內(nèi)涵，即回答“為誰而治、為何而治”等問題，是治理的根本出發(fā)點，也是治理主體參與治理的內(nèi)生動力。三大理論作為治理理論應用于實踐中都強調(diào)通過調(diào)動參與主體的積極性，通過協(xié)商共識解決公共問題。但同樣以解決公共問題作為根本目標，不同治理方案所秉持的根本出發(fā)點不同。協(xié)同治理倡導在解決公共問題的過程中實現(xiàn)公共利益的最大化，這既是政府主導的出發(fā)點，也是參與治理其他主體之間形成有效協(xié)同的根本出發(fā)點[19]。網(wǎng)絡化治理則把若干主體置于網(wǎng)絡中，主體組成的網(wǎng)絡所面對的是較為復雜的問題，問題的解決需要所有參與主體平等協(xié)商，在實現(xiàn)公共利益的同時滿足各個主體的利益。所以，網(wǎng)絡化治理的根本出發(fā)點是每一個參與主體在網(wǎng)絡中基于各自利益實現(xiàn)公共利益。整體性治理的出發(fā)點則是關切公民需求，提高政府效能，同其他治理主體合作以實現(xiàn)公共利益，其核心內(nèi)涵是行政效率和政府能力的提高。

綜上從概念的內(nèi)涵分析，三種治理有顯著的不同。協(xié)同治理強調(diào)合作基礎上的公共利益最大化，網(wǎng)絡化治理強調(diào)參與主體與網(wǎng)絡整體之間的利益共贏，整體性治理強調(diào)提高政府效能下的公共利益最大化。

（三）特征辨析

治理的特征是用來描述相關主體之間的關系，即主體之間結合構成的治理形態(tài)。協(xié)同治理的特征是“中心發(fā)散”型，其中，“中心”指政府作為核心起到居中協(xié)調(diào)、總攬權責的作用，并由政府向其他治理主體尋求合作，共同參與到公共事務的決策管理中，政府為參與治理的其他主體賦權，這個賦權過程體現(xiàn)為“發(fā)散”，其他治理主體如社會組織和營利組織扮演建議和執(zhí)行等輔助角色，其他治理主體之間靠政府召集并由政府協(xié)調(diào)運作實現(xiàn)協(xié)同治理。整體性治理的特征是“沙漏型”，沙漏的頂端代表整體政府，下端代表受整體政府指導的其他治理參與主體，治理的效能如同沙子由高效協(xié)同的政府賦能給下端，其他治理參與者沒有像協(xié)同治理那樣發(fā)散，沙漏的下端在整體主義觀念影響下也更加聚合。網(wǎng)絡化治理的特征是“網(wǎng)格狀”結構，各個參與主體都可以成為“網(wǎng)格的交叉口”，所有參與者組成一個積極的行動者聯(lián)盟，網(wǎng)格本身緊密而富有張力，可以達成多維度的目標，多元主體在不同目標的不同方向采取共同行動，形成一個動態(tài)關系網(wǎng)絡。

（四）實現(xiàn)機制辨析

治理理論的實現(xiàn)機制是指由理論應用于實踐的方法路徑，即回答“怎么治”的問題。協(xié)同治理在實際應用過程中不僅借助現(xiàn)有的組織框架和法律等正式制度，還要通過建立臨時工作小組、臨時溝通渠道、調(diào)整對其他參與者的激勵等眾多非正式制度，以規(guī)范與其他治理參與者的合作關系，實現(xiàn)協(xié)同治理。在管理實踐中，協(xié)同治理常常以政府項目外包作為主要形式，即政府作為外包需求的發(fā)起者，要對個體參與者起到監(jiān)督的責任，并有權通過調(diào)整激勵以及合同的內(nèi)容對個體參與者參與的程度、參與標準和參與的情況進行調(diào)整。因此，協(xié)同治理的實現(xiàn)機制要將動態(tài)的調(diào)整同靜態(tài)的頂層設計相結合，并兼顧正式制度因素和非正式制度因素。整體性治理在實踐中則首先強調(diào)政府內(nèi)部打通內(nèi)部溝通的壁壘和障礙，以信息管理和收集平臺為技術依托，以公民的行動和路徑選擇為價值判斷，通過部門的合并、規(guī)約和單獨建立正式機構等正式制度實現(xiàn)整體性治理。在整體性治理中，政府在召集其他治理參與主體前需要完善的頂層設計，以更好地實現(xiàn)整體規(guī)劃，在完善的頂層設計下，各主體分工負責實現(xiàn)整體性治理。因此，整體性治理更注重正式制度的建立與靜態(tài)的頂層設計的發(fā)揮。網(wǎng)絡化治理在實踐中需要各個主體都要在網(wǎng)絡中成為潛在網(wǎng)絡建設的推動者，利益相關者以非正式制度的形式組成行動者聯(lián)盟，形成了一個動態(tài)關系網(wǎng)絡，以實現(xiàn)復雜、多元、彈性的網(wǎng)絡化治理。比如，社區(qū)中退休黨員組成的先鋒隊，他們既是社區(qū)的黨員也是當?shù)鼐用?，在社區(qū)建設中兼具強烈的責任意識和利益意識，在社區(qū)網(wǎng)絡治理中起到關鍵作用。因此，網(wǎng)絡化治理更強調(diào)正式制度因素和動態(tài)彈性的治理結構。

綜上在實現(xiàn)機制層面，協(xié)同治理既強調(diào)動態(tài)的治理結構，又強調(diào)靜態(tài)的頂層設計，并在治理中兼顧正式制度因素和非正式制度因素。整體性治理在實踐中更偏重靜態(tài)的頂層設計和正式制度的建立。網(wǎng)絡化治理則在實踐中更強調(diào)正式制度因素和動態(tài)彈性的治理結構的構建。

五、結語

協(xié)同治理、整體性治理和網(wǎng)絡化治理作為治理理論的分支，遵循著協(xié)商、合作、民主等基本理念。從概念來看，以強度或大小排序，在主體范圍上，網(wǎng)絡化治理大于協(xié)同治理大于整體性治理；在治理主體的強度上，整體性治理強于協(xié)同治理又強于主體地位平等的網(wǎng)絡化治理；在治理的內(nèi)涵和主體根本出發(fā)點上，協(xié)同治理和整體性治理均強調(diào)公共利益的最大化，其區(qū)別在于前者強調(diào)合作基礎，后者強調(diào)充分發(fā)揮政府效能，網(wǎng)絡化治理則強調(diào)主體間的利益共贏；在治理的特征和形態(tài)上，協(xié)同治理是“中心發(fā)散”型，整體性治理是“沙漏”型，網(wǎng)絡化治理是“網(wǎng)格狀”；在治理的實現(xiàn)機制上，協(xié)同治理兼顧動態(tài)與靜態(tài)、正式制度因素和非正式制度因素，整體性治理偏于靜態(tài)治理與正式制度因素，網(wǎng)絡化治理偏于動態(tài)與非正式制度因素。