現(xiàn)代城市規(guī)劃理論產(chǎn)生的時(shí)代背景
——倡導(dǎo)性規(guī)劃與公眾參與

蘭州交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 周子盈

在現(xiàn)代建筑運(yùn)動(dòng)的進(jìn)程中，規(guī)劃師除了批判規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，還對(duì)規(guī)劃師這一職業(yè)職能本身也進(jìn)行反思。在社會(huì)公眾平等意識(shí)逐漸覺(jué)醒情況下建筑師和規(guī)劃師都進(jìn)行了角色與地位的反思，同時(shí)人們對(duì)城市問(wèn)題的反思也融入了時(shí)代精神——自由、平等。城市規(guī)劃由一元主義向多元主義轉(zhuǎn)變，公眾參與在規(guī)劃過(guò)程中的重要性不斷增強(qiáng)，在這期間不少學(xué)者與專(zhuān)家提出了相關(guān)的理論，倡導(dǎo)性規(guī)劃便是其中的一種。

一、倡導(dǎo)性規(guī)劃產(chǎn)生的背景介紹

（一）社會(huì)效應(yīng)

人們的思想隨著社會(huì)發(fā)展逐漸改變，一些原有的刻板印象被打破，自由平等的觀念逐漸被接受。社會(huì)各界更加關(guān)注平等、正義、公平和保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利義務(wù)的問(wèn)題。1961年簡(jiǎn)·雅各布斯（Jacobos Jane）在《美國(guó)大城市的死與生》中提出的“保守主義思想”對(duì)保羅·達(dá)維多夫（Paul Davidoff）在1965年所提出的“倡導(dǎo)式規(guī)劃（Advocacy Planning）”產(chǎn)生了重要影響。他認(rèn)為倡導(dǎo)式規(guī)劃有很多工作，但由專(zhuān)業(yè)規(guī)劃人員做得卻很少。

（二）城市問(wèn)題

（1）自上而下式規(guī)劃的信任危機(jī)。在20世紀(jì)60年代，整個(gè)社會(huì)和權(quán)利的結(jié)構(gòu)組織發(fā)生了變化，規(guī)劃學(xué)科的地位遭受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們開(kāi)始質(zhì)疑規(guī)劃師是否有能力去處理這個(gè)復(fù)雜的城市體系。而隨著自上而下的規(guī)劃受到批判，人們認(rèn)為城市建設(shè)進(jìn)程中只有規(guī)劃師是萬(wàn)萬(wàn)不行的，公眾的權(quán)利得不到解決，許多民眾對(duì)此表示充分的不信任。

（2）城市的尺度問(wèn)題。首先是車(chē)與人的尺度矛盾。在工業(yè)革命后期，汽車(chē)的數(shù)量呈爆炸式增長(zhǎng)，在這個(gè)一切以技術(shù)為優(yōu)先的時(shí)代，規(guī)劃師在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)當(dāng)然把汽車(chē)排在了首位，所有的規(guī)劃尺度都是基于汽車(chē)的體量基礎(chǔ)之下，而不是以人的尺度。其次是城市與城市居民的矛盾。

（3）城市更新。城市更新運(yùn)動(dòng)的始源是美國(guó)的《住房法案》，這是1954年為解決住房問(wèn)題帶來(lái)的城市問(wèn)題而頒布的一部法案。在城市更新改造中，土地建成面積面臨大面積的動(dòng)遷，許多改建、擴(kuò)建和新建項(xiàng)目并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，有些還引起了市民反感。這些不滿(mǎn)與規(guī)劃的美學(xué)效應(yīng)和空間品質(zhì)無(wú)關(guān)，而是規(guī)劃與居民自身利益產(chǎn)生摩擦引起的。

（三）制度體系

早在1947年，英國(guó)制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)劃體系就允許社會(huì)公眾的參與；20世紀(jì)60年代后，美國(guó)城市成立了“社區(qū)改造中心”，目的是幫助居民學(xué)習(xí)一些建筑和社區(qū)改造的知識(shí)；1968年，美國(guó)提出“新社區(qū)計(jì)劃”，雖然實(shí)施的過(guò)程中有不切實(shí)際的地方，但涉及的內(nèi)容也包含公眾參與，它規(guī)定市民參與是計(jì)劃的必要前提；1969年美國(guó)制定《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA），其第4332條規(guī)定評(píng)價(jià)與意見(jiàn)書(shū)除需提交總統(tǒng)與環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)外，會(huì)依照美國(guó)法律規(guī)定向公眾公開(kāi)，該法案同時(shí)保留公眾上訴的權(quán)利。1969年的《斯凱夫頓報(bào)告》（People and Planning）認(rèn)為：完整的公眾參與應(yīng)該是公眾可以參與規(guī)劃的過(guò)程。

二、倡導(dǎo)性規(guī)劃理論介紹

（一）作者介紹

保羅·達(dá)維多夫（Paul Davidoff），確立倡導(dǎo)主義規(guī)劃思想，1962年《規(guī)劃的選擇理論》和1965年的《規(guī)劃中的倡導(dǎo)和多元主義》是他支持公眾參與規(guī)劃的代表作，是早期公眾參與規(guī)劃的理論基礎(chǔ)。他提出：“規(guī)劃師應(yīng)該代表并服務(wù)于不同的社會(huì)團(tuán)體，特別是社會(huì)中的“弱勢(shì)團(tuán)體”。

（二）倡導(dǎo)性規(guī)劃與公眾參與的核心

（1）倡導(dǎo)與多元規(guī)劃的核心。保羅·達(dá)維多夫與霍華德、柯布西耶都是理想主義者，但他的觀念是一個(gè)真正意義的民主社會(huì)，他在倡導(dǎo)性規(guī)劃的理論中用律師這個(gè)職業(yè)來(lái)比喻規(guī)劃，認(rèn)為規(guī)劃也有捍衛(wèi)與他們相反立場(chǎng)的義務(wù)。倡導(dǎo)性城市規(guī)劃理論與其他城市規(guī)劃理論的不同之處就在于崇尚平等和公正，實(shí)行“自下而上”的規(guī)劃，認(rèn)為規(guī)劃師如果不能保證自己立場(chǎng)客觀、合理和全面、不能保證完全沒(méi)有偏見(jiàn)，那么就會(huì)剝除公眾代言人和技術(shù)權(quán)威的形象。

（2）對(duì)綜合理性規(guī)劃的批判。在現(xiàn)代城市規(guī)劃理論未完善之前，城市規(guī)劃的主流思想是美術(shù)學(xué)院派，他們以“房子建筑”視角來(lái)規(guī)劃城市，不涉及政治層面的問(wèn)題，而將它打造成為一個(gè)“靜止性完美”城市。隨著社會(huì)工業(yè)的發(fā)展，開(kāi)始出現(xiàn)了一些對(duì)綜合理性規(guī)劃反對(duì)的聲音，查爾斯.E.林德布洛姆（Lindblom)的漸進(jìn)式規(guī)劃理論、西蒙（H.A.Simon）的有限理性(Bunded rationality)等等一些規(guī)劃理論的出現(xiàn)深刻抨擊了集體理性與統(tǒng)一決策，認(rèn)為單純依靠理論是不正確的選擇，規(guī)劃師應(yīng)跳出理性，通過(guò)協(xié)商做出規(guī)劃。在20世紀(jì)50至60年之間，理性主義被猛烈批判。其中包括漸進(jìn)主義規(guī)劃的簡(jiǎn)·雅各布斯，她于1961年發(fā)表的經(jīng)典著作《美國(guó)大城市的死與生》，書(shū)中她用來(lái)源于生活的觀察與思考的觀點(diǎn)對(duì)理性主義進(jìn)行顛覆性批判，她認(rèn)為多樣性是城市的生命，城市問(wèn)題也是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)學(xué)問(wèn)題，我們不能極端采用純理性的規(guī)劃來(lái)提出這種鳥(niǎo)瞰性的問(wèn)題，影響城市的因素是運(yùn)動(dòng)變化的，而城市主要是為人提供服務(wù)，規(guī)劃者應(yīng)多了解人的實(shí)際需求。

三、倡導(dǎo)性規(guī)劃理論實(shí)踐

（一）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

為了讓城市規(guī)劃可以更好的反映公眾對(duì)于城市的需求，在規(guī)劃制定和執(zhí)行過(guò)程中吸取公眾的意見(jiàn)。以城市更新（urban renewal）為代表，政府通過(guò)讓民眾參與到?jīng)Q策中來(lái)避免因住房政策給城市帶來(lái)的困擾。減少因政府決策帶來(lái)的城市問(wèn)題。雖然項(xiàng)目的推動(dòng)和實(shí)施效果并未達(dá)到預(yù)期，但對(duì)于公眾參與的重視對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)意義，并延續(xù)到了當(dāng)代的政治發(fā)展中。部分地區(qū)還成立了社區(qū)改造中心，提高居民對(duì)于社區(qū)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。

（二）國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

倡導(dǎo)性規(guī)劃在國(guó)外發(fā)展較早，有著特殊的背景和成熟的體系。我國(guó)吸收了倡導(dǎo)性規(guī)劃中多元主義和公眾參與的觀點(diǎn)，與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，融入“以人為本”、“共商共建共享”的發(fā)展理念。此外，我國(guó)還設(shè)立一系列聽(tīng)證會(huì)，并制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)公眾參與規(guī)劃的程序進(jìn)行法律規(guī)定，為公眾參與提供平臺(tái)和制度保證。

倡導(dǎo)性規(guī)劃引入后，也在一定程度上指導(dǎo)了我國(guó)的城市規(guī)劃發(fā)展，特別是在廣東省進(jìn)行了引用與推廣。在吸取規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣東省出臺(tái)《珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004-2020）》《廣東省城市控制下詳細(xì)規(guī)劃信息公開(kāi)指引》《建立城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與機(jī)制和公示制的實(shí)施方案》等多項(xiàng)制度，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)公民的知情權(quán)和參與權(quán)，讓公眾參與到規(guī)劃工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中。以珠江三角洲里水鎮(zhèn)為代表，該地區(qū)曾經(jīng)面臨發(fā)展不協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)布局混亂等問(wèn)題，傳統(tǒng)規(guī)劃無(wú)法解決區(qū)域內(nèi)部的錯(cuò)綜矛盾。在倡導(dǎo)性規(guī)劃的引導(dǎo)下，里水鎮(zhèn)提出多元利益主體機(jī)制，建立對(duì)話(huà)平臺(tái)和溝通制度，成立顧問(wèn)規(guī)劃師機(jī)制與群眾進(jìn)行充分溝通交流，協(xié)調(diào)各個(gè)村落的訴求，落實(shí)群眾的意見(jiàn)，制定合理的、令雙方滿(mǎn)意的方案。倡導(dǎo)性規(guī)劃是一個(gè)自上而下的過(guò)程，當(dāng)一個(gè)地區(qū)不同群體有著各自的訴求之時(shí)，顧問(wèn)規(guī)劃師扮演著“橋梁”的作用，應(yīng)當(dāng)積極溝通協(xié)調(diào)，維護(hù)群眾的利益。

我們也要清楚的認(rèn)識(shí)到，整體上看我國(guó)公眾參與尚不成熟，公眾參與還停留在表面，主要有兩個(gè)原因：一是政府對(duì)公眾的意見(jiàn)不夠重視，二是公眾對(duì)地區(qū)規(guī)劃的參與意識(shí)不強(qiáng)。要做到真正意義上的公眾參與，還需要政府和社會(huì)各界的支持，并加強(qiáng)基層人員和群眾的溝通。

四、城市規(guī)劃理論的實(shí)踐

從城市的發(fā)展歷程來(lái)看，城市規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，從規(guī)劃的內(nèi)容上看，它包括了對(duì)區(qū)域的總體布局、空間的結(jié)構(gòu)、功能的安排和對(duì)未來(lái)的規(guī)劃；從規(guī)劃的方法上看，它主要是通過(guò)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用，使其成為一種具有一定使用價(jià)值的資源；在規(guī)劃的手段方面，它是以人為本的管理方式，即在進(jìn)行土地利用的時(shí)候要充分考慮人的需求與欲望，以達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)的城市規(guī)劃起步較晚，但隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，城市化進(jìn)程的加快，以及人們對(duì)于環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這就需要我們要重視生態(tài)的建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展理念。

（一）城市規(guī)劃理論的主要內(nèi)容

城市規(guī)劃理論的主要內(nèi)容有:(1)科學(xué)合理的城市空間布局。城市規(guī)劃是為了滿(mǎn)足人們的各種活動(dòng)需求，不是單純考慮一個(gè)區(qū)域的整體功能，而是要綜合分析整個(gè)地區(qū)的環(huán)境因素，從而確定該區(qū)域的總體規(guī)劃。(2)以人為本的規(guī)劃理念。在進(jìn)行城市規(guī)劃的過(guò)程中，必須要充分尊重人的主體地位，并且要堅(jiān)持以人的發(fā)展為核心的原則來(lái)對(duì)其加以引導(dǎo)，使其能夠更好地為社會(huì)服務(wù)。(3)以經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)的規(guī)劃思想。在制定和實(shí)施的時(shí)候，一定要注意兼顧各個(gè)方面的要求和目標(biāo)，同時(shí)，也不能忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)，做到既能保證生態(tài)的可持續(xù)性，又能促進(jìn)人類(lèi)的可持續(xù)性。(4)協(xié)調(diào)好各部門(mén)之間的關(guān)系以及各單位的配合工作。通過(guò)對(duì)不同的職能分工，將各部門(mén)的職責(zé)明確劃分出來(lái)，使其相互合作，共同承擔(dān)起各自的責(zé)任與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高管理效率。另外還要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，減少城市中心的占地問(wèn)題，避免出現(xiàn)“圈地”現(xiàn)象。

（二）城市規(guī)劃理論的組織

要想更好地建設(shè)好城市，城市規(guī)劃理論的組織就顯得尤為重要。在我國(guó)，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的特殊性，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的二元化格局，因此，在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要充分考慮不同地區(qū)的差異性，并根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，制定適合當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃方案。首先，要加強(qiáng)城市規(guī)劃的宣傳工作，讓人們對(duì)城市規(guī)劃有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)和了解，從而促進(jìn)城市規(guī)劃的發(fā)展；其次，還要建立起公眾參與的制度體系，使其能夠真正發(fā)揮作用，為公眾參與提供保障，使其成為一種有效的方式；最后，還應(yīng)重視公眾的意見(jiàn)反饋，及時(shí)處理問(wèn)題，提高規(guī)劃的科學(xué)化程度，保證規(guī)劃的合理性?？傊瑸榱藢?shí)現(xiàn)城市可持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)，必須堅(jiān)持以人為本，尊重自然，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，努力營(yíng)造良好的人居環(huán)境。只有這樣，才能為人民創(chuàng)造更加美好的生活空間，讓更多的人享受到美麗的藍(lán)天和清新的空氣。所以說(shuō)，我們應(yīng)該積極去學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)與理念，不斷完善自身，以適應(yīng)時(shí)代的需求變化。

（三）城市規(guī)劃理念的選擇與方式

由于我國(guó)城市發(fā)展的歷史進(jìn)程比較短，在建設(shè)過(guò)程中存在著很多問(wèn)題，所以，在城市規(guī)劃的理念選擇與方式的選擇上，首先要考慮到的是社會(huì)的需求和經(jīng)濟(jì)的承受能力；其次是要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，以及人文景觀；最后是要從整體的角度來(lái)進(jìn)行分析，從而確定適合的城市規(guī)劃理念。在規(guī)劃的具體實(shí)施上，需要遵循的原則主要有:第一，堅(jiān)持以人為本的思想；第二，注重生態(tài)的平衡；第三，尊重人的主體地位。因此，可以得出這樣的結(jié)論:城市規(guī)劃的目的在于促進(jìn)人的全面發(fā)展，而非單純?yōu)榱藵M(mǎn)足人們的物質(zhì)生活，而是將人的利益放在首位，以增強(qiáng)人類(lèi)的幸福感，使其更加健康、和諧。所以在規(guī)劃的實(shí)踐中，應(yīng)該將人性化的因素作為首要的考量點(diǎn)，通過(guò)對(duì)居民的關(guān)懷來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社區(qū)的關(guān)注度，并以此為基礎(chǔ)，制定出符合現(xiàn)代理念的城市規(guī)劃。

五、結(jié)語(yǔ)

從以上討論以及我們對(duì)現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的學(xué)習(xí)可以看出，隨著時(shí)間變遷，關(guān)注各種問(wèn)題、堅(jiān)持不同立場(chǎng)的規(guī)劃理論層出不窮。但它們追求的最終目標(biāo)都是基于城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理性，而這種合理性正是跟隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷演變的。當(dāng)社會(huì)價(jià)值發(fā)生變化，公民的權(quán)利意識(shí)開(kāi)始蘇醒，公眾當(dāng)家做主的意識(shí)更加強(qiáng)烈，隨之而來(lái)的是規(guī)劃體制從一元變?yōu)槎嘣?、公民開(kāi)始參與規(guī)劃建設(shè)、底層人民的呼喊聲越來(lái)越被重視。在文中提到的保羅·達(dá)維多夫、謝莉·阿恩斯、簡(jiǎn)·雅各布斯等人都是在規(guī)劃理論發(fā)展的長(zhǎng)河中推動(dòng)了公眾參與的發(fā)展。