宅基地自愿有償退出機制的功能架構與法律落實*

蘇州大學 李俊澤

2019年修訂的《土地管理法》第62條第6款規(guī)定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！笔状螢檎氐淖栽赣袃斖顺鲈诜蓪用嬗枰源_認，但由于目前理論界和實務界仍然對該機制之于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實施的重要意義認識不清，阻礙農民自主處理土地財產(chǎn)權的聲音仍然存在，因此有必要對宅基地自愿有償退出機制的理論意義和實施過程中的問題進行分析解決。

一、宅基地自愿有償退出機制之于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義

宅基地自愿有償退出是指符合條件的農村村民自愿、主動地將自己所有的宅基地使用權有償?shù)赝嘶亟o集體所有或通過其他方式流轉，最終產(chǎn)生農民不再在該集體所在地擁有宅基地使用權的法律效果。宅基地的自愿有償退出對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實施有重要的作用。

（一）助推鄉(xiāng)村全面振興、開動高質高效內循環(huán)的新生動力

在當前發(fā)展階段，鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展和閑置土地的高效利用對于我國持續(xù)健康發(fā)展有十分重要的現(xiàn)實意義，因此應當在這一大的歷史變革背景下看待宅基地問題，而不是停留在農業(yè)社會和對城市化進程的恐懼中。改革開放帶來的城市化浪潮對農村造成了十分巨大的影響，生產(chǎn)資料和勞動力的外流使得農村陷入凋敝的困境，但是村集體作為相對閉合的村社組織，通過嚴格區(qū)分集體成員與非集體成員、集體財產(chǎn)與非集體財產(chǎn)，將大量外部優(yōu)質資源阻隔在外，只能不斷地消耗本集體本就留存不多的資源和生命力，造成鄉(xiāng)村經(jīng)濟狀況陷入惡性循環(huán)，這種情況在經(jīng)濟相對落后的內陸地區(qū)尤為常見。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展就必須要轉變農民收入結構，實現(xiàn)農民收入長期穩(wěn)定增長，激活農民的土地財產(chǎn)權就是其中重要一環(huán)。將大量的閑置宅基地收回盤活利用，能夠為農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地空間，將產(chǎn)業(yè)真正落地，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施。

（二）推進城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略與要素市場化配置的必然要求

延續(xù)數(shù)十年歷史的城鄉(xiāng)二元體制通過對城市、農村戶口進行僵化區(qū)分嚴重阻礙了城鄉(xiāng)之間包括人口、資產(chǎn)在內的要素流動和我國土地管理法律、法規(guī)、政策的推陳出新。我國進行城鄉(xiāng)之間全要素、全系統(tǒng)的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略謀劃，重中之重是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的充分涌流，盡最大努力提高要素市場化配置效率?！吨泄仓醒?、國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提到：“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市?！薄吨泄仓醒?、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》亦提出要為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障，將包含宅基地自愿有償退出機制在內的農村宅基地制度改革與土地要素的市場化配置緊密聯(lián)系在一起。

（三）農民自主處分土地財產(chǎn)權的制度保障

宅基地具備一定的保障功能，無論宅基地的初始取得是有償還是無償?shù)?，這是毋庸置疑的，因為它使得農民可以在其上長期而無需額外付費地居住。在20世紀市場經(jīng)濟欠發(fā)達、城市化程度低的特殊時期，經(jīng)過土地改革后的農民可以合法居住在自己擁有永久使用權的宅基地中，并限制了宅基地使用權的流轉，使得農民難以向其他集體成員、非本集體成員轉讓宅基地權利，也即，法律以限制權利的方式賦予給農民的宅基地使用權保障了農民最基本的生產(chǎn)生活居住需要?？梢哉f宅基地為農民安身立命提供了一種保障，但是要理清一個重要的概念，保障作用只是作為宅基地眾多社會功能的其中一種。戶籍人口城鎮(zhèn)化率近50%的今天，農民對于自己能否在城市中持續(xù)穩(wěn)定地生活已經(jīng)有了理性的判斷，選擇退出宅基地是對自己生存能力進行判斷后作出的理性選擇，即使法律不強制要求退出宅基地，也不應該禁止，而是應當給農民自主選擇的空間。集體化時農民將私有土地無償交歸集體，集體當然要承擔其成員居住用地保障的義務，盡管集體組織的形態(tài)已經(jīng)由人民公社演變?yōu)榧w經(jīng)濟組織，但為農民提供生活用地是集體經(jīng)濟組織的歷史義務，而不能說是其提供給農民的福利和保障。

二、法律體系的配套完善

（一）限制集體的無償收回權

根據(jù)《土地管理法》第63條第1款第3項的規(guī)定，因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。這使得農村集體經(jīng)濟組織可以成員“戶籍、婚姻狀態(tài)變化后已停止使用土地”為由，無償收回后者享有的該項權利以及相應的宅基地。這一制度與宅基地自愿有償退出機制存在邏輯沖突，法律不能一方面允許農民有償退出閑置宅基地，另一方面又允許集體無償收回閑置宅基地。因此必須要對土地的無償收回制度予以解釋和限制，理由如下：

首先，法律體系的融貫性要求法律之間的沖突不得干擾制度的運行，特別是在新興制度成型時期，就更要提供完備的制度運行邏輯和方式，《土地管理法》針對宅基地使用權制度存在沖突的規(guī)定，將使基層組織的制度操作混亂不堪。其次，宅基地使用權作為穩(wěn)定的農民財產(chǎn)權，雖然具有人身屬性，但取得后就成為農民的私有財產(chǎn)權不但可以有條件地繼承還可以依據(jù)政策進行轉讓，面對宅基地使用權轉讓制度逐漸放開的現(xiàn)實，仍然允許集體像以往一樣低門檻無償收回宅基地不但不符合制度發(fā)展的方向，而且極大地損害了農民的財產(chǎn)權。

筆者認為，在集體經(jīng)濟組織希望以戶口遷移等原因收回土地時，除法律規(guī)定的標準外還應當以判斷農民是否符合“進城落戶”標準（具體標準和退出方式如前文所述）為前置程序，如果符合標準，則應當優(yōu)先適用自愿有償退出機制鼓勵農民自愿退出；如果農民符合標準仍拒絕退出，則應當鼓勵農民依據(jù)當?shù)卣亍叭龣喾种谩钡挠嘘P規(guī)定對宅基地加以利用，若仍不能有效利用或農民的遷移不符合“進城落戶”標準，則可以依據(jù)法定程序無償收回閑置的宅基地。

（二）適時開展宅基地使用權有償初始取得試點工作

集體所有權的權能行使形式一直是學術界久爭不決的難題。但可以肯定的是，將宅基地無償分配給農民是一種集體所有權行使的結果。眾所周知，集體所有權是天生殘缺的所有權，法律體系對集體行使其所有權的方式作出了大量限制，注定了其不是私主體對其所有物不加負擔而享有的、擁有完整全能的所有權。向農民分配宅基地這一慣例，是《憲法》《土地管理法》等法律法規(guī)強制要求集體做出的行為，這對所有權行使進行設限，卻也模糊了宅基地的財產(chǎn)權特征。法律同時也將宅基地使用權定性為用益物權，這一當前社會背景下少有的免費取得的財產(chǎn)加入市場流通的萌芽也被頑固的認知屢次消滅。當宅基地使用權的合法轉讓作為宅基地自愿有償退出機制的落實方式時，宅基地的無償初始取得將與本機制發(fā)揮相反作用。

對宅基地實施有償利用方式層出不窮，本處所指“有償初始取得”與“有償使用”存在區(qū)別。很多地方為了推動“一戶一宅”原則落地，對農民擁有的超出規(guī)劃面積和標準的宅基地實施有償使用政策，一方面推動集體集中利用，另一方面則利用政府推出的“三權分置”落實政策將宅基地的使用權交給非本集體經(jīng)濟組織成員實際使用，而這些都不符合初始取得制度的初衷。作為凸顯宅基地使用權財產(chǎn)權本質的重要概念，無償初始取得制度不是為了盤活利用宅基地而設立的，而是福利性功能泛化和集體所有權高權運行的產(chǎn)物。當福利分配作用作為宅基地使用權的主要功能時，無償初始取得一定程度上符合其功能定位和制度目標，當財產(chǎn)權本質回歸時，初始取得制度將成為宅基地使用權多元化利用的阻礙。

（三）健全完善集體經(jīng)濟組織成員資格認定方式

有學者提出，宅基地的退出并不必然意味著集體經(jīng)濟組織成員資格的喪失，仍然提倡由農民在退出之后仍然保留集體經(jīng)濟組織成員資格，但對于何時喪失該資格并未得出明確結論。其認為達到一定條件后本應喪失集體成員資格的進城落戶農民繼續(xù)無償享有集體土地“三權”的政策現(xiàn)狀會弱化對集體土地所有權的堅持與落實，并可能造成承包地和宅基地的閑置浪費、進城落戶農民與農村新增集體成員在能否享有集體土地“三權”以及享有權益是否均衡等方面的不公平。其實不然，農民進城落戶之后是否會產(chǎn)生應當喪失集體成員資格的法律效果暫且不談，但繼續(xù)無償享有集體土地“三權”并無不當，更不會弱化集體所有權。原因有二：第一，農民進城落戶的標準并不一定是在城市范圍內擁有戶口或者其他法定形式居住權限，而是符合在城市穩(wěn)定居住的實質標準，一定程度上這些標準較擁有戶口這一形式在實現(xiàn)難度上低一些。第二，集體土地“三權”是農民個人財產(chǎn)權，雖然法律為農民享有這些權利設定了邊界，但是仍然不能強行要求農民放棄，否則將違背法律、政策的初衷。尚未喪失集體成員資格的農民無需退出宅基地，而喪失資格的農民宅基地則可以依據(jù)《土地管理法》關于收回土地使用權的相關規(guī)定處理。

在宅基地“三權分置”中，農民可以在保留宅基地資格權的前提下將宅基地使用權有期限地流轉給第三人，并且可以不限于本集體經(jīng)濟組織成員，而農民退出宅基地之后仍然保留集體經(jīng)濟組織成員資格的意義目前尚不明朗。而不得以退出集體土地“三權”作為進城落戶條件、允許自愿退出的政策要求，其真實內涵或許是指不得將退出土地權利作為進城落戶的前置條件，農民進城落戶后仍然享有集體經(jīng)濟組織成員資格。但是當農民完成宅基地的退出時，其集體成員資格就自動消滅，除非其交出宅基地使用權的動因不是自愿有償退出而是執(zhí)行了“三權分置”政策。

（四）適時推進“政經(jīng)分離”的集體組織架構改革

宅基地使用權制度作為農村基礎土地產(chǎn)權制度之一，對其進行的改革是牽一發(fā)而動全身的，如要適度放寬宅基地使用權轉讓受讓人主體范圍，就必須回答非本集體經(jīng)濟組織成員如何合法，特別是在符合《土地管理法》的前提下合法利用宅基地。這是推動宅基地使用權向集體外成員轉讓需要首先解決的問題。

在我國農村集體組織架構中，集體成員資格實際上存在“行政村的政治成員資格”與“農民集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟成員資格”兩種表現(xiàn)形式。所謂“行政村的政治成員資格”是指某個公民作為某個村莊的成員參與該集體政治生活的政治權利，比如，參加村民會議、選舉或被選舉為村委會成員等。所謂“農民集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟成員資格”則是指基于一定的財產(chǎn)關系而參與某個經(jīng)濟組織的權利，比如，參與分紅、參與投資決策、參與收益分配等?！靶姓宓恼纬蓡T資格”可以理解為因婚姻、出生等事實而自然擁有參與所在村政治事務的權利；“農民集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟成員資格”則依靠市場主體所有權的轉移方式設立，例如通過轉讓獲得所在集體經(jīng)濟組織的部分資產(chǎn)而擁有以資產(chǎn)所有權為基礎的參與集體經(jīng)濟組織事務的資格。在這種情況下，自始能夠通過本集體有償或無償?shù)胤峙涠〉谜厥褂脵嗟霓r民可以依據(jù)這種“政經(jīng)分離”的集體組織架構模式靈活處理自己的宅基地使用權，同時也能夠使得受讓人可以行使合乎法律規(guī)定宗旨原則的宅基地使用權權能。

（五）不斷細化宅基地自愿有償退出機制的具體操作方式

有學者提出以宅基地使用權轉化集體經(jīng)營性建設用地使用權的方式來盤活閑置宅基地。筆者認為這實際上只是一種宅基地退出之后的運用方式，根據(jù)2021年《土地管理法實施條例》的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地使用權的出讓高度依賴集體經(jīng)濟組織的集體意志，而不是農民個人可以直接操作的，無形中增加了農民利用土地的操作性成本，使得土地可能受到碎片化處理，使得集體經(jīng)營性建設用地入市這一項好制度損害農村社會環(huán)境。轉化為集體經(jīng)營性建設用地使用權的操作的真實落地實際上是農民將宅基地退給集體，集體加以再次利用的模式，是宅基地盤活利用的方式之一，但不是宅基地自愿有償退出機制的落實方式。但這確實為宅基地的自愿有償退出構建了后置制度供給。

三、結語

對于宅基地使用權的本質問題，理論界長期有觀點認為，不應當允許宅基地使用權自由流轉，因為這是國家和集體給予農民的社會保障，是農民安身立命的基石。但是，如果我們認識到農民已經(jīng)有了判斷自身經(jīng)濟條件的能力，如果認識到宅基地在農民個人資產(chǎn)中所占的極大比重，如果認識到有需要的農民希望流轉宅基地使用權的迫切希望，如果認識到集體經(jīng)濟組織不再是固步自封的內部組織而是一個開放市場中的“法人”單位，就應當知道宅基地使用權不是國家強加給農民的父愛式“保障”，而是農民手中切實可用的財產(chǎn)權。

宅基地自愿有償退出機制作為宅基地“三權分置”改革的并行制度，是農民宅基地使用權財產(chǎn)價值的重要制度抓手。將自愿有償退出機制融合進入宅基地使用權制度，使進城落戶農民采用市場化方式處分宅基地使用權，通過退地產(chǎn)生的收益在“城”中生活，由此方可最大限度地彌合現(xiàn)行法規(guī)定的宅基地自愿有償退出機制違背平等原則的合憲性瑕疵，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的充分涌流，盤活閑置宅基地，捍衛(wèi)農民的土地財產(chǎn)權，煥發(fā)農村土地集體所有制新的生機與活力。