“法律明白人”政策與鄉(xiāng)村基層治理模式探析

南昌大學(xué) 余晨君

“農(nóng)，天下之大業(yè)也。”黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫入黨章，在我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)程中具有劃時(shí)代的里程碑意義?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，要推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，深入開(kāi)展“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動(dòng)，實(shí)施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，培育一批以村干部、人民調(diào)解員為重點(diǎn)的“法治帶頭人”。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理政策體系已初步建立，協(xié)同推進(jìn)機(jī)制不斷健全。推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)、深入開(kāi)展農(nóng)村法治宣傳教育是一項(xiàng)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作。值此，我國(guó)許多基層地區(qū)積極主動(dòng)進(jìn)行了農(nóng)村治理實(shí)踐的創(chuàng)造性探索。“法律明白人”工程是貫徹黨和國(guó)家普法政策的應(yīng)有之義，是基于這些探索和實(shí)踐之上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與理論升華。該項(xiàng)政策體現(xiàn)了當(dāng)代基層法治建設(shè)中的新常態(tài)，是全面依法治國(guó)、法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組成部分。

一、“法律明白人”工程簡(jiǎn)述

“法律明白人”一般指的是在農(nóng)村“具有較強(qiáng)法治信仰和法治意識(shí)，在法律面前能保持清醒頭腦的人”。實(shí)施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局的有效抓手。

2021年底《鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作規(guī)范（試行）》的頒布是“法律明白人”工程進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化推行的標(biāo)志。其實(shí)對(duì)于該工程，早在四、五年前就有許多地區(qū)已開(kāi)展相關(guān)工作。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求在全國(guó)農(nóng)村實(shí)施“法律明白人”培養(yǎng)工程。目前農(nóng)村“法律明白人”工程仍處于初步探索階段，其中江西省撫州市崇仁縣早在2015年就開(kāi)始推行普法工作，經(jīng)過(guò)不斷優(yōu)化改進(jìn)，當(dāng)?shù)氐幕鶎由鐣?huì)治理環(huán)境得到明顯改善，“崇仁經(jīng)驗(yàn)”也為全國(guó)各地開(kāi)展“法律明白人”培養(yǎng)工程的提供了學(xué)習(xí)藍(lán)本。

我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)一直是社會(huì)主義法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，通過(guò)培養(yǎng)“法律明白人”，農(nóng)民依法自律和依法維護(hù)自身合法權(quán)益的能力明顯提高，村民自治的水平也有提高，群眾“信訪、信鬧、不信法”等狀況有明顯改善。由于“法律明白人”的主體都是農(nóng)民且多為老弱病婦小，文化程度較低、接受法律知識(shí)能力差、培訓(xùn)時(shí)間不固定、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的分散性和流動(dòng)性以及從業(yè)結(jié)構(gòu)多元化等原因，“法律明白人”培養(yǎng)工程仍存在培訓(xùn)缺乏實(shí)用性、培訓(xùn)效果不理想、骨干法律明白人帶頭作用不明顯等問(wèn)題。另外培養(yǎng)方式創(chuàng)新性不足、針對(duì)性不強(qiáng)，未因地制宜、統(tǒng)籌推進(jìn)，更未走進(jìn)農(nóng)民心里，因此基層法治實(shí)踐工作的開(kāi)展有待加強(qiáng)。

二、“法律明白人”工程效用模式

關(guān)于“法律明白人”工程的對(duì)象，細(xì)化可主要分為領(lǐng)導(dǎo)干部層面和實(shí)施對(duì)象層面。領(lǐng)導(dǎo)層面上至司法局副局長(zhǎng)，下至村小組干部，培訓(xùn)對(duì)象則分為骨干法律明白人、法律明白人和普通村民。

（一）“崇仁經(jīng)驗(yàn)”之典型

江西省撫州市崇仁縣之“崇仁經(jīng)驗(yàn)”已是全國(guó)“法律明白人”工程的藍(lán)本與范本，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得借鑒。撫州崇仁面臨的基層問(wèn)題折射出的是鄉(xiāng)村基層地區(qū)在法治文化建設(shè)、基層地區(qū)治理和基層機(jī)關(guān)公信力等中國(guó)基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。

撫州市農(nóng)業(yè)人口居多，在近年的一系列舉措落實(shí)以來(lái)，改革和各種因素互相沖突，人民對(duì)政府部門的不信賴、講蠻不講法、以鬧代法等問(wèn)題層出不窮。人民群眾法治觀念淡薄，政府基層治理難上加難，“信訪”問(wèn)題層出不窮，群眾進(jìn)一步漠視法律法規(guī)、只認(rèn)己“理”，這是當(dāng)時(shí)諸多地方的常態(tài)。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)意味著地區(qū)教育水平的不平衡，在國(guó)家和上級(jí)部門推行各項(xiàng)改革舉措時(shí)，不同的知識(shí)水平下角度不一的認(rèn)知使得群眾產(chǎn)生“不理解”和“不認(rèn)同”情緒，認(rèn)知的偏差和適應(yīng)的遲鈍讓人民百姓在面對(duì)政策推行初期的銜接和問(wèn)題時(shí)沒(méi)有足夠理智的包容度和理解度。隨著改革進(jìn)一步深入以及社會(huì)資源變動(dòng)，群眾的法治觀念和法治意識(shí)并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，當(dāng)社會(huì)矛盾和糾紛產(chǎn)生時(shí)，老百姓采取的首位解決方式成了“一哭二鬧三上吊”，政府公信力被沖擊，基層治理風(fēng)波不斷。

在此背景之下，崇仁縣走出了以往規(guī)制化的基層治理方式，于2015年試推行“法律明白人”工程，邁出了創(chuàng)新的一步。老百姓不信法，卻對(duì)宗族長(zhǎng)者十分敬服，這是長(zhǎng)期宗族發(fā)展沉淀而來(lái)的家族理念。崇仁縣抓住這一突破口，將禮陂鎮(zhèn)退休的司法所所長(zhǎng)黃壽孫作為“法律明白人”工程試點(diǎn)的示范人物，同時(shí)于各地選拔德高望重的“鄉(xiāng)賢老人”和鄉(xiāng)村干部等人員中素質(zhì)能力強(qiáng)的人員作為骨干“法律明白人”。與此同時(shí)，一般“法律明白人”則按家按戶于百姓中廣泛推選。經(jīng)過(guò)對(duì)“法律明白人”的一系列培訓(xùn)、教育和服務(wù)引導(dǎo)，兩年的時(shí)間里崇仁縣“法律明白人”在各基層地區(qū)的覆蓋率顯著提高。地區(qū)內(nèi)法院受理案件日益增長(zhǎng)，群眾滿意度顯著提高，人民群眾法治意識(shí)已大不同往日。

崇仁縣“法律明白人”工程取得的顯著成果逐漸成為“崇仁經(jīng)驗(yàn)”，撫州市委、市政府重視該工程并定下了區(qū)分骨干“法律明白人”和一般“法律明白人”分層分級(jí)的培養(yǎng)方案，促進(jìn)全撫州市貫徹落實(shí)“法律明白人”工程的各項(xiàng)做法。

培養(yǎng)、合作和多樣，是江西撫州“法律明白人”工程施行的三個(gè)基本方針。向鄉(xiāng)村基層輸出通俗易懂的法治文化知識(shí)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“法律明白人”和相關(guān)人員的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展多彩多樣的培訓(xùn)活動(dòng)、教育活動(dòng)和文娛活動(dòng)。同時(shí)與政府部門對(duì)接合作，上有黨委牽頭監(jiān)督，下有政府深入實(shí)踐，“法律明白人”工程聯(lián)動(dòng)多方思維，共建有序、幸福、和諧的基層治理模式。

（二）次典型地區(qū)之鏈?zhǔn)?/h3>

江西省吉安市新干縣是“法律明白人”實(shí)施的優(yōu)良地區(qū)，該地金川鎮(zhèn)含有省級(jí)法治文化示范基地，潭丘鄉(xiāng)中洲村有著全國(guó)民主法治示范村的稱號(hào)，筆者經(jīng)過(guò)走訪了解后認(rèn)為該區(qū)域?qū)儆凇胺擅靼兹恕惫こ掏菩械姆菭款^、次典型地區(qū)之一。接下來(lái)以金川鎮(zhèn)和中洲村“法律明白人”工程特色活動(dòng)為例分析因地制宜下的適宜做法和模式。

1.領(lǐng)袖擔(dān)當(dāng)——老年協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)治理

針對(duì)鄰里矛盾、打架斗毆、村民法律意識(shí)淡薄等情況，新干縣精選了一批德高望重的老人，依托祠堂成立了老年協(xié)會(huì)，設(shè)立禁賭、調(diào)解、村規(guī)民約監(jiān)察等工作小組，主動(dòng)參與村事、民事管理。

村民在產(chǎn)生矛盾時(shí)首先由當(dāng)?shù)乩夏陞f(xié)會(huì)成員擔(dān)當(dāng)意見(jiàn)領(lǐng)袖出面調(diào)解，年長(zhǎng)者以德服人，維護(hù)和諧融洽的鄉(xiāng)民關(guān)系，而后在調(diào)解與宣講活動(dòng)中逐漸開(kāi)展法治宣傳活動(dòng)，逐步向村民灌輸法律基本知識(shí)，滲透法律教育，培養(yǎng)村民法治思維與訴訟意識(shí)。

此外，潭丘鄉(xiāng)潭丘村祠堂側(cè)重關(guān)愛(ài)兒童關(guān)心下一代，由老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老勞?！拔謇稀比藛T圍繞思想道德、健康成長(zhǎng)環(huán)境、刑事解教青年等方面開(kāi)展活動(dòng)。近年來(lái)該鄉(xiāng)共開(kāi)展青少年思想道德宣講活動(dòng)50余次，組織資助貧困學(xué)生150余名，對(duì)鄉(xiāng)村新生力量的法治意識(shí)從小培養(yǎng)，極大地調(diào)動(dòng)村民對(duì)于法律學(xué)習(xí)的主動(dòng)性。

先以德治教化引導(dǎo)，后行法治教育滲透的老年協(xié)會(huì)治理模式，以適宜村民接受的方式循序漸進(jìn)、步步深入，從思維方式與知識(shí)儲(chǔ)備兩個(gè)方面逐步加深村民對(duì)于法律的理解與運(yùn)用程度，對(duì)鄉(xiāng)村普法宣傳以及法治建設(shè)起到了“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的推廣效用。

2.視聽(tīng)并行——建設(shè)法治文化廣場(chǎng)

華城門村法治文化廣場(chǎng)是金川鎮(zhèn)的新時(shí)代標(biāo)志性建筑物，基層政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及法律明白人利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及文化活動(dòng)演出兩個(gè)抓手推進(jìn)法制宣傳建設(shè)。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，華城門村以法治宣傳欄為主要方式設(shè)置法治知識(shí)展示，以圖文結(jié)合的宣傳方式向村民介紹“法律明白人”培養(yǎng)工程，系統(tǒng)直觀地推進(jìn)法治內(nèi)容的視覺(jué)傳播，弘揚(yáng)憲法精神，推進(jìn)當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)。此外，華城門村還在街道各處努力創(chuàng)新圖文宣傳方式，利用漫畫進(jìn)行法治小貼士或相關(guān)小故事進(jìn)行法治宣傳，使宣傳形式豐富多樣，吸引村民興趣，易于村民理解。

在文化活動(dòng)演出方面，通過(guò)調(diào)研所知，當(dāng)?shù)孛恐芏ㄆ谂e辦法治宣傳劇場(chǎng)式活動(dòng)，以戲曲、相聲、小品、歌舞表演等為主要宣傳形式。此類文化演出活動(dòng)采用村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的表演形式，極好地宣傳了國(guó)家政策與法律知識(shí)，豐富了基層法治文化宣傳形式，實(shí)現(xiàn)了視聽(tīng)結(jié)合以加深印象的宣傳效果.

（三）綜合效果與意義

基層治理、鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，在正規(guī)有序的各項(xiàng)治理舉措中，如何將農(nóng)民作為組織實(shí)施群體并完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制是突出該舉措的重要性考量。

撫州的基層改革背景是全省乃至全國(guó)治理背景的一個(gè)縮影，鄉(xiāng)村治理機(jī)制內(nèi)部結(jié)構(gòu)是復(fù)雜的，各主體之間的合作與各項(xiàng)措施間的銜接等都需要關(guān)注。利益訴求是多樣化的，治理手段要根據(jù)實(shí)際情況作出分化和改良，實(shí)現(xiàn)短期和長(zhǎng)期的目標(biāo)。

“法律明白人”工程是一個(gè)基層法治推行系統(tǒng)工程，涉及到多方面的考量。不管是撫州典型領(lǐng)頭地區(qū)的相關(guān)做法，還是類似吉安市新干縣金川鎮(zhèn)、潭丘鄉(xiāng)等其他基層逐步推進(jìn)取得成效的次典型地區(qū)，我國(guó)不同地區(qū)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，大致卻有著共通之處?？傮w來(lái)說(shuō)，“法律明白人”具有顯而易見(jiàn)的意義。

“法律明白人”的組織培訓(xùn)和相關(guān)教育使得其本身具有幫扶群眾、解疑答惑的正義地位，這對(duì)于“法律明白人”具有自覺(jué)性和自我提升性。在工程的各環(huán)節(jié)中，群眾是最龐大和重要的主體，不管是豐富多彩的法治活動(dòng)，還是“法律明白人”和相關(guān)人員的調(diào)解糾紛、協(xié)助配合，皆起到了“春風(fēng)化雨落心頭”的作用。這些舉措進(jìn)一步拓寬了基層法治建設(shè)渠道和方式，提高了廣大人民群眾“學(xué)法、懂法、用法”的意識(shí)，促進(jìn)了基層普法和法治文化的傳播，提升了群眾法治水平，維護(hù)了基層教育和發(fā)展、和諧和秩序并行的良好局面。

三、困境與出路

（一）存在問(wèn)題

1.系列普法宣傳時(shí)效不佳

勞動(dòng)力流失導(dǎo)致普法組織模式混亂。中青年人口流失嚴(yán)重是當(dāng)下基層的一個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題，因老年人口的法律意識(shí)較為淡薄，普法宣傳與“法律明白人”培訓(xùn)難以開(kāi)展，廣大村民的積極性難以被調(diào)動(dòng)起來(lái)；同時(shí)許多外出務(wù)工的村民還同時(shí)被當(dāng)做“法律明白人”的培養(yǎng)對(duì)象，難以在平時(shí)發(fā)揮其作用。

宣傳形式難以覆蓋全部群體。中老年人口恰恰是農(nóng)村普法的主要難點(diǎn)對(duì)象之一，普遍的問(wèn)題在于老年人難以適應(yīng)為干部廣受稱贊的“法律明白人”網(wǎng)校以及其他線上培訓(xùn)方式，而傳統(tǒng)的送法下鄉(xiāng)、文化演出等方式則受制于演出場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使得法治宣傳不能很好地展開(kāi)。

宣傳內(nèi)容的呈現(xiàn)方式生硬難以奏效。許多受邀來(lái)下鄉(xiāng)授課的法官、檢察官、教師在講課時(shí)，習(xí)慣性地灌輸法律知識(shí)，文化素養(yǎng)不高的普通村民難以感同身受，普法宣傳效果較差。而傳統(tǒng)的發(fā)宣傳單、貼標(biāo)語(yǔ)式的法律宣傳民眾早已厭倦，效果也不好。

2.“法律明白人”骨干的自身建設(shè)有待提高

“法律明白人”骨干確實(shí)在政策實(shí)施過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用，他們普遍能夠做到聯(lián)系群眾，承擔(dān)普法宣傳、化解糾紛的角色。但是，有時(shí)尋求“法律明白人”骨干幫助的矛盾糾紛難以得到可行性強(qiáng)的意見(jiàn)，骨干的法律水平不足以解決問(wèn)題，只能以傳統(tǒng)倫理來(lái)判斷孰是孰非，存在“和稀泥”的現(xiàn)象，最終的結(jié)果是問(wèn)題難以得到根本解決。

3.財(cái)政投入不足，物質(zhì)激勵(lì)不充分

（1）資金影響普法活動(dòng)開(kāi)展，干部積極性不足

在政策實(shí)施層面，干部們通常被捉襟見(jiàn)肘的地方項(xiàng)目資金所影響，難以在普法宣傳上大展拳腳，在創(chuàng)新普法宣傳模式、舉辦大型法治宣傳活動(dòng)時(shí)往往難以得到充足的資金支持。面對(duì)這一基層難題，許多干部只能選擇放棄舉辦活動(dòng)，而比較負(fù)責(zé)的則總是自掏腰包，干部分?jǐn)偂?/p>

（2）物質(zhì)激勵(lì)不足，普通村民積極性不高

對(duì)于“法律明白人”及其骨干和面向普通村民的普法宣傳活動(dòng)有時(shí)需要占用工作時(shí)間開(kāi)展，在這個(gè)過(guò)程中就需要對(duì)村民進(jìn)行誤工補(bǔ)貼，帶動(dòng)大家參與法治活動(dòng)。然而由于資金分發(fā)不到位的等問(wèn)題，村民參與活動(dòng)的積極性越來(lái)越低，阻礙了基層民眾法治素養(yǎng)的提升。

（二）改進(jìn)路徑和建議

首先，在“法律明白人”選拔方面，可適當(dāng)拓寬“法律明白人”對(duì)象范圍，在“法律明白人”培養(yǎng)方面，探索多元化的培養(yǎng)方式，例如利用公交站點(diǎn)、法制長(zhǎng)廊等營(yíng)造培育氛圍等；在培養(yǎng)內(nèi)容上，應(yīng)響應(yīng)群眾呼聲，結(jié)合實(shí)際情況，以建設(shè)法治化鄉(xiāng)村為目標(biāo)、以法治思維和方式為引擎，將基層問(wèn)題解決在基層，減少“假大空”、增加“實(shí)干力”資源；對(duì)于骨干培訓(xùn)，應(yīng)考慮其不同年齡、職業(yè)和文化教育程度，選擇合適的培訓(xùn)方式，使培訓(xùn)真正落到實(shí)處而非僅走表面功夫，切實(shí)全面培養(yǎng)有能力有素質(zhì)的“法律明白人”。

在長(zhǎng)期的發(fā)展和運(yùn)作方面，完善篩選考核激勵(lì)機(jī)制是必要的?！胺擅靼兹恕弊鳛閰f(xié)同上下、幫扶群眾的重要一環(huán)，為加強(qiáng)隊(duì)伍質(zhì)量把控，可適當(dāng)設(shè)立考核機(jī)制，督促相關(guān)人員積極主動(dòng)辦實(shí)事，減少“渾水摸魚”現(xiàn)象；同時(shí)增加多樣化激勵(lì)機(jī)制，表?yè)P(yáng)優(yōu)秀人員、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)良作風(fēng)。

加強(qiáng)信息互通和反饋機(jī)制。基層有問(wèn)題應(yīng)及時(shí)上報(bào)，政府部門應(yīng)快速反應(yīng)，才有利于基層問(wèn)題及時(shí)得到處理，避免困難問(wèn)題的積壓影響政策實(shí)施效果和引發(fā)群眾信任危機(jī)。火車跑得快全靠車頭帶，不同地區(qū)因地制宜實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目，多聆聽(tīng)人民群眾的聲音和反饋并作出合理適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改動(dòng)。

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，不僅關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展，更關(guān)乎黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定。“法律明白人”工程作為基層治理的一項(xiàng)舉措，影響力和效力日益提升。隨著依法治國(guó)理念深入人心和《鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作規(guī)范（試行）》的頒布，該工程的規(guī)范化水平進(jìn)一步提高，有利于不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施“法律明白人”相關(guān)工作。鄉(xiāng)村治理不能一蹴而就，基層項(xiàng)目不可急于求成，法治化建設(shè)道路寬闊明亮，需要長(zhǎng)期的多方協(xié)同努力和“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的滲透和發(fā)展，“法律明白人”如同基層法治建設(shè)的一塊敲門磚，與其他諸多基層治理政策一起構(gòu)成新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的利刃。民主法治化發(fā)展和法治鄉(xiāng)村目標(biāo)正一步步實(shí)現(xiàn)。