公共選擇理論視角下湖泊治理過(guò)程中基層政府治理行為研究
——以玉溪市通海縣杞麓湖治理為例

云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院（人民武裝學(xué)院） 薛瑞華

一、問(wèn)題提出

習(xí)近平總書(shū)記曾兩次視察調(diào)研了我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)保工作情況，并作出了意義重大的指示。作為環(huán)保工作人員，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想和重要政策論述精神為指導(dǎo)，時(shí)刻秉持“兩山理論”“綠水青山就是金山銀山”等理念，進(jìn)一步提高環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和能力，為打贏全國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)做好充分的準(zhǔn)備，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自然、人居環(huán)境優(yōu)良和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，在生態(tài)文明建設(shè)排頭兵和我國(guó)最美麗省份建設(shè)上邁出堅(jiān)定的步伐。

2021年4月，中央第八生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組監(jiān)察玉溪通?？h治理杞麓湖情況發(fā)現(xiàn)，縣政府在杞麓湖污染治理過(guò)程中的行為惡劣，為了短期順利通過(guò)水質(zhì)考核，就不切實(shí)際實(shí)施面子工程、不惜資源浪費(fèi)搞大量的表面文章，并且采取弄虛作假的手段來(lái)力圖影響國(guó)控水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的采樣環(huán)境，以營(yíng)造水質(zhì)得以改善的假象。而導(dǎo)致基層政府在湖泊治理過(guò)程中的假作為與政府官員的貪污腐敗、權(quán)錢交易緊密相關(guān)，這也是從生態(tài)污染到政治污染的過(guò)渡。本文旨在呈現(xiàn)通?？h基層政府在治理過(guò)程中的作為表現(xiàn)，再用公共選擇理論淺析通?？h杞麓湖治理中出現(xiàn)問(wèn)題的原因所在。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）公共選擇理論的形成與發(fā)展

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末50年代初，主要代表是公共選擇理論大師——阿羅(Arrow)、布坎南(Buchanan)和森(Sen)，還有其他代表及其理論集成都推動(dòng)了公共選擇理論的形成與發(fā)展。具體如下：鄧肯·布萊克（Duncan Black）在《論集體決策原則》一文采用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法分析政治行為；

K.J.阿 羅（Kenneth J.Arrow）《社會(huì)價(jià)值與個(gè)人選擇》研究了多數(shù)投票規(guī)則，提出了“阿羅不可能性定理”[1]；詹姆斯·布坎南（James Mcjill Buchanan）認(rèn)為對(duì)公共事務(wù)的決策，最好是由公眾自己做出選擇而不是政府來(lái)代其決策，并且政府的活動(dòng)范圍應(yīng)該縮小并被限制。[2]在《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》一書(shū)中提出了公共選擇理論的兩個(gè)基本要素：交換科學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)范式以及經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。他引用了“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”理論分析政府的制度；戈登·塔洛克（G.Tullock）創(chuàng)辦雜志《公共選擇》，為非市場(chǎng)分析決策問(wèn)題方面提供了有用的參考。他和布坎南為市場(chǎng)失靈進(jìn)行了辯護(hù)，提出了政府失靈的觀點(diǎn)并且提出了解決措施，要進(jìn)行憲政改革。公共選擇理論是對(duì)凱恩斯公共選擇宏觀干預(yù)理論的反思、批判基礎(chǔ)上發(fā)展來(lái)的，對(duì)研究政府制度運(yùn)行機(jī)制提供了有力的幫助，這一理論揭示了政府制度的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，還將市場(chǎng)制度在資源配置上的優(yōu)點(diǎn)與缺陷與政府制度作出全面的比較，從而也使經(jīng)濟(jì)學(xué)更為完善。

（二）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論

“經(jīng)濟(jì)人”是理性的、關(guān)心個(gè)人利益和追求效用最大化的人，在追逐自身利益最大化的過(guò)程中也帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)利益的增加。具有“自利”和“理性”兩個(gè)特點(diǎn)。公共選擇理論認(rèn)為政治制度與經(jīng)濟(jì)制度有很多相似性，而行為人主體在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)換到政治市場(chǎng)之后，其自利、理性的經(jīng)濟(jì)人特質(zhì)并不會(huì)改變，所以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)同樣可以用來(lái)分析政治市場(chǎng)上的政治家和官員們的個(gè)體行為，解釋了為何存在政府失靈和公共權(quán)力腐敗現(xiàn)象。

（三）交易的政治

公共選擇理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門研究個(gè)人交易傾向、交易過(guò)程以及交易秩序的交易科學(xué)。[3]公共選擇理論的主要特點(diǎn)就是把政治過(guò)程視為一種交換過(guò)程，把政治看成個(gè)人相互交易的市場(chǎng)，即“政治市場(chǎng)”，人們?cè)谡问袌?chǎng)的交易中也會(huì)進(jìn)行成本——收益分析。政治市場(chǎng)上的交易主體則是公共權(quán)力的代理人與公共權(quán)力的委托人，即政府與公民。

（四）尋租理論

“尋租”是指人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)，或者說(shuō)是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益，或是對(duì)既得經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。尋租有合法與非法之分。當(dāng)企業(yè)或個(gè)人為了維護(hù)壟斷地位和既得經(jīng)濟(jì)利益時(shí)就會(huì)選擇尋租活動(dòng)，政府官員能夠從中得到利益，于是便產(chǎn)生了公共權(quán)力的腐敗動(dòng)機(jī)。尋租活動(dòng)對(duì)于公共權(quán)力而言，是公共權(quán)力的一種異化，即公共權(quán)力的非公共利用，是政府存在與發(fā)展的毒瘤。

三、通?？h政府在杞麓湖治理過(guò)程中政府作為表現(xiàn)

（一）政府官員對(duì)實(shí)際存在的問(wèn)題視而不見(jiàn)

通?？h政府在治理杞麓湖流域水污染過(guò)程中因?yàn)橐涌斓降闹醒胗u(píng)，而沒(méi)有正視水污染的本質(zhì)問(wèn)題所在，多次被中央監(jiān)察組提醒，領(lǐng)導(dǎo)干部依然沒(méi)有高度重視水污染的問(wèn)題。比如：2016年第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，2018年“回頭看”都指出了杞麓湖污染嚴(yán)重的問(wèn)題。實(shí)際到了2018年杞麓湖的水質(zhì)惡化愈演愈烈，對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有做出相應(yīng)的實(shí)施方案，很長(zhǎng)一段時(shí)間縣委才第一次召開(kāi)專題會(huì)議研究?？梢?jiàn)，相關(guān)部門對(duì)上級(jí)的提醒不當(dāng)一回事，對(duì)根本問(wèn)題視而不見(jiàn)。

（二）行政決策任性，軟化監(jiān)督

通過(guò)資料收集、查閱發(fā)現(xiàn)，通?？h委、縣政府沒(méi)有針對(duì)污染水質(zhì)的問(wèn)題采取有效的解決對(duì)策，比如沒(méi)有正視杞麓湖周邊農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題、以農(nóng)田水肥生產(chǎn)方式種植蔬菜。而為了逃避實(shí)際存在的問(wèn)題，通海縣政府的相關(guān)人員就隨意決策。首先，2020年3月至12月，通海縣委、縣政府分別組織召開(kāi)研究上馬水質(zhì)工程，計(jì)劃建設(shè)6座水質(zhì)提升站，這期間的建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)際上并未辦理過(guò)環(huán)評(píng)審批手續(xù)。因?yàn)橹卫龛铰春南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人以“過(guò)家家”的形式制定實(shí)施方案、評(píng)審方案，以“躲貓貓”的形式招標(biāo)、投標(biāo)。特別是在柔性圍隔項(xiàng)目上體現(xiàn)尤為明顯，該項(xiàng)目從聯(lián)系、咨詢專家學(xué)者到委托科技企業(yè)撰寫(xiě)實(shí)施方案，到由縣政府常務(wù)會(huì)議召開(kāi)、討論同意方案批準(zhǔn)，再到對(duì)方案方案審查通過(guò)，前后不足20天；僅僅34天就實(shí)現(xiàn)了從開(kāi)工到建成的8340米圍隔。其次，部分領(lǐng)導(dǎo)干部濫用了職務(wù)權(quán)力和專業(yè)知識(shí)建成了一些沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的治污項(xiàng)目，比如補(bǔ)水管道延伸項(xiàng)目就沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何專業(yè)論證分析，而只需要時(shí)任分管領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭或一句話就能夠把整個(gè)工程項(xiàng)目建設(shè)完成。表面上是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)水污染問(wèn)題的關(guān)心、關(guān)照，實(shí)際上是一切不合乎常規(guī)的操作，因?yàn)閺奶岢鱿敕?、專業(yè)論證、立項(xiàng)到協(xié)調(diào)資金匆匆實(shí)施、通過(guò)“國(guó)考”等一連串看似合規(guī)合法合程序，都可以看出政府決策流程不科學(xué)、不民主，濫用職權(quán)使其整個(gè)決策隨意盛行，決策過(guò)程不講程序和規(guī)矩，同時(shí)監(jiān)督存在漏洞等等催生了造假工程。不僅政府人員違背了行政倫理，專家也違背了職業(yè)操守。

（三）“面子工程”大行其道

許多基層工作人員為了在規(guī)定期限內(nèi)完成上級(jí)給的任務(wù)并通過(guò)考核或者基層領(lǐng)導(dǎo)干部想要凸顯政績(jī)就會(huì)不顧實(shí)際、急于求成假作為、亂作為，搞大量的“面子工程”。在杞麓湖流域治理過(guò)程中也有所體現(xiàn)。當(dāng)相關(guān)部門面臨2020年水質(zhì)惡化趨勢(shì)、實(shí)現(xiàn)不了考核目標(biāo)困境時(shí)，通?？h委、縣政府就開(kāi)始動(dòng)歪腦，希望短期利用匆匆上馬面子工程來(lái)改善水質(zhì)，于是選擇在杞麓湖湖心國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)周邊建柔性圍隔工程，這樣就能夠建立相對(duì)封閉的區(qū)域，然后再將大龍?zhí)堆a(bǔ)水、水質(zhì)提升站處理過(guò)的水依次排入到國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)附近，通過(guò)以上方法能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)稀釋水體污染濃度。這正是實(shí)現(xiàn)了相關(guān)負(fù)責(zé)人干擾水質(zhì)監(jiān)測(cè)采樣環(huán)境并造成水質(zhì)改善假象的目的。這顯然違背了科學(xué)規(guī)律，使得一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)研研究和可行性評(píng)估的項(xiàng)目得以實(shí)施。這不但沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題，還浪費(fèi)了大量的人財(cái)物力。

（四）政績(jī)觀扭曲，官商勾結(jié)不斷

杞麓湖流域治理過(guò)程中違背了習(xí)總書(shū)記對(duì)生態(tài)治理的重要指示，玉溪市政府、通?？h政府的不良政績(jī)觀，部分領(lǐng)導(dǎo)干部與企業(yè)勾結(jié)、與專家不正當(dāng)?shù)臋?quán)錢交易等行為導(dǎo)致企業(yè)不法競(jìng)爭(zhēng)和專家全體失責(zé)。事實(shí)上，由于通海縣政府和有關(guān)部門對(duì)杞麓湖污染整治的目標(biāo)定位錯(cuò)誤，他們是為了追求治理杞麓湖取得良好的政績(jī)和應(yīng)付考核，最終才導(dǎo)致開(kāi)展治理的工作重點(diǎn)和方向、工作方法和思路就會(huì)出現(xiàn)偏差甚至錯(cuò)誤。

（五）政府官員貪污腐敗

自然生態(tài)污染背后，除了潛藏著政治生態(tài)污染，還有官商勾結(jié)、利益輸送的貪腐問(wèn)題。行政官員在行政實(shí)踐過(guò)程中官僚主義色彩普遍存在，在基層尤為明顯，許多基層行政人員甚至行政領(lǐng)導(dǎo)干部的行政思想就是服從上級(jí)對(duì)下級(jí)命令式管理，這長(zhǎng)期會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯(cuò)位。當(dāng)權(quán)責(zé)錯(cuò)位嚴(yán)重、抵擋不住利益的誘惑時(shí)，尋租或者貪污腐敗的行為就會(huì)愈演愈烈。首先，柔性圍隔建設(shè)是企業(yè)長(zhǎng)期以送紅包、禮金的方式賄賂相關(guān)負(fù)責(zé)人，企業(yè)承包到業(yè)務(wù)就可以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，而領(lǐng)導(dǎo)干部也可以從中受益。但是，作為政府人員有這樣的思想和行為是極其惡劣的，杞麓湖治理失敗也是必然的。其次，有關(guān)杞麓湖項(xiàng)目評(píng)審的方面也出現(xiàn)了一系列非常規(guī)操作。一方面，專家沒(méi)有堅(jiān)守自己的職業(yè)操守，應(yīng)地方黨委、政府的不合理要求，同意實(shí)施存在問(wèn)題和瑕疵的項(xiàng)目。而沒(méi)有湖泊治理項(xiàng)目方面專業(yè)知識(shí)的工作人員就誤以為項(xiàng)目的實(shí)施是可行的、科學(xué)的，于是就匆匆上馬。

四、公共選擇理論視角下通?？h政府在杞麓湖治理過(guò)程的造假作為的原因分析

（一）從委托-代理的角度分析

政府官員是扮演代理人的角色，人民群眾是委托人的角色。政府官員的行政權(quán)力來(lái)源于人民所賦予，所以其權(quán)力的公有性意味著他們?cè)谛惺箼?quán)力是為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也是建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)該秉持的行政理念。然而，通?？h在治理杞麓湖的過(guò)程中沒(méi)有直面真正的問(wèn)題，顯然代理人違背了委托人的期許。由此造成杞麓湖流域內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染依然嚴(yán)重，水質(zhì)長(zhǎng)期為劣V類，在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”中屢次被點(diǎn)名，到最后不得不曝光。中央政府作為委托人把治理的任務(wù)下發(fā)給受理人（通?？h政府），然而通?？h政府為了應(yīng)付中央政府的大考，就開(kāi)始投資取巧、造假，最終導(dǎo)致杞麓湖治理的濫觴。

（二）從“經(jīng)濟(jì)人”的角度分析

嘗試用“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”來(lái)分析杞麓湖治理過(guò)程中通?？h政府的行政行為，這一假設(shè)下，人都是關(guān)心個(gè)人利益的、理性地追求個(gè)人利益最大化，這一過(guò)程也會(huì)帶動(dòng)社會(huì)利益的增加。同樣的，把每一位行政人員看做是“經(jīng)濟(jì)人”時(shí)，他依然具備了經(jīng)濟(jì)人的兩個(gè)特性，自利與理性。行政人員是自利的，要實(shí)現(xiàn)利益最大化，面臨現(xiàn)實(shí)選擇時(shí)將選擇‘更多’不是‘更少’，直到利益的實(shí)現(xiàn)受到了抑制時(shí)才會(huì)停止獲得利益；[4]行政人員是理性的，在進(jìn)行選擇時(shí)會(huì)進(jìn)行成本—收益分析。政府付出決策成本，通過(guò)集體選擇的方式提供公民所需要的公共物品，通過(guò)集體選擇決定公共物品的供給程度和供給方向。當(dāng)某項(xiàng)行政行為所行使的成本大于收益時(shí)，行政人員就會(huì)選擇放棄；當(dāng)某項(xiàng)行政行為所行使的成本小于收益時(shí)，行政人員就會(huì)選擇堅(jiān)持。在杞麓湖治理過(guò)程中，基層行政人員既追求生態(tài)治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益，又追求自身的政績(jī)。政府部門為應(yīng)付大考，草率決策，“過(guò)家家”式的制定實(shí)施方案、評(píng)審，“躲貓貓”式的招標(biāo)、投標(biāo)。在最短時(shí)間內(nèi)匆匆上馬柔性圍隔、水質(zhì)提升、補(bǔ)水管道延伸等面子工程，以營(yíng)造水質(zhì)改善的假象，從而干擾上級(jí)對(duì)水質(zhì)的精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)。這一系列行為都可以看出，行政人員是經(jīng)濟(jì)人，良好的水質(zhì)是一種公共產(chǎn)品。杞麓湖的基層領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)是給通海縣人民提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在提供的過(guò)程中，他們既要實(shí)現(xiàn)公共利益又要關(guān)注個(gè)人的利益。這一過(guò)程中，杞麓湖的基層領(lǐng)導(dǎo)由于扭曲的政績(jī)觀而損害了公共的利益。在每一項(xiàng)決策背后，都進(jìn)行了成本-收益的分析，最終他們選擇維護(hù)個(gè)人利益，盡可能選擇收益大于成本。

（三）從交易政治角度分析

可以把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的個(gè)人交易傾向、交易過(guò)程以及交易秩序用來(lái)分析政治行為。[5]在杞麓湖治理過(guò)程中，交易傾向就是應(yīng)付大考，迎接大考前不惜人財(cái)物力造假改善水質(zhì)；交易過(guò)程可以看作，領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)實(shí)現(xiàn)非常規(guī)的決策過(guò)程，勾結(jié)不良企業(yè)，買通專家來(lái)一起應(yīng)付上級(jí)的過(guò)程；交易的秩序可以看作，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)還是專家都是圍繞著利字當(dāng)行。大家都在遵循著不損害自身當(dāng)前和未來(lái)的利益或者從中實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的交易秩序。簡(jiǎn)言之，領(lǐng)導(dǎo)干部需要的順利通過(guò)大考，得到上級(jí)政府的肯定和提拔；企業(yè)是為了與企業(yè)合作，可以承接更多的政府購(gòu)買服務(wù)、外包服務(wù)，通過(guò)賄賂政府干部贏得討價(jià)還價(jià)的空間、享受優(yōu)惠的政策等等來(lái)實(shí)現(xiàn)更多的利潤(rùn)；專家團(tuán)體為了合群，為了有更多參評(píng)的機(jī)會(huì)和提升自身的資質(zhì)，在杞麓湖治理的項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中就采用了睜只眼閉只眼的評(píng)判方式，最終全體失責(zé)。在以上的過(guò)程中，個(gè)人行為通常被放在中心位置，個(gè)人是具有利己主義心理的，追求自身利益最大化的個(gè)人，他們從自己的喜好和效用函數(shù)出發(fā)，在交易活動(dòng)中尋找并創(chuàng)造使自己獲利的機(jī)會(huì)。這也體現(xiàn)了公共選擇理論的主要特點(diǎn)就是把政治過(guò)程視為一種交換過(guò)程，把政治看成了一種個(gè)人相互交易的市場(chǎng)。

（四）從尋租理論角度分析

“尋租”是指人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的尋求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)，或者說(shuō)是指那些維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益，或是對(duì)既得經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。杞麓湖治理過(guò)程中的出現(xiàn)的尋租是非法尋租。比如，行賄受賄。一方面，玉溪市政府、通?？h政府不良政績(jī)觀，部分領(lǐng)導(dǎo)干部與企業(yè)勾結(jié)、與專家不正當(dāng)?shù)臋?quán)錢交易導(dǎo)致企業(yè)不法競(jìng)爭(zhēng)和專家全體失責(zé)；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)長(zhǎng)期收受不法商人的紅包、禮金。這一非法尋租的過(guò)程，是一種社會(huì)浪費(fèi)，沒(méi)有發(fā)揮出資源配置的效果。當(dāng)企業(yè)或個(gè)人想要維護(hù)自身的地位和利益時(shí)就會(huì)出現(xiàn)尋租活動(dòng)，要求政府利用行政權(quán)力干預(yù)生產(chǎn)要素分配，這一過(guò)程中行政人員就可以利用尋租活動(dòng)得到利益，由此便形成了濫用公共權(quán)力的腐敗動(dòng)機(jī)。公共權(quán)力腐敗的主要形式就是尋租型腐敗，政府官員借助公共權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，人為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)租金，誘惑經(jīng)濟(jì)組織向他們“進(jìn)貢”，以此作為他們得到這些“租”的條件，從而實(shí)現(xiàn)“政治創(chuàng)租”?？梢?jiàn)，非法尋租活動(dòng)是公共權(quán)力的異化和非公共利用，對(duì)官員的選拔提拔、政府的發(fā)展都是不利的。像杞麓湖治理過(guò)程中的尋租行為，嚴(yán)重?fù)p害了人民的利益和政府的公信力。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)杞麓湖流域治理中出現(xiàn)的一些非常規(guī)的行政行為的梳理，借利于媒體的報(bào)道，我們知道了基層行政人員一旦思想出問(wèn)題、站位不高，就會(huì)有走向歧途的危險(xiǎn)?；鶎诱募僮鳛槭抢萌嗣裎惺谟璧臋?quán)利謀其所利，這嚴(yán)重侵害了人民的利益，破壞了政府的在人民心中的權(quán)威和公信力。杞麓湖治理被中央監(jiān)察組的曝光整治，一方面是警示政府工作人員要有可為，就應(yīng)該真作為，不能盲目追求政績(jī)、應(yīng)付考核而喪失治理的理性；另一方面也是啟迪每一位公職人員都需要倫理道德支撐自己的行為，要做到自律。