“制度-生活”視角下農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐與路徑優(yōu)化研究
——基于湖南省S鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查

黃思源 石 蕊 原梓涵

一、文獻(xiàn)梳理與問(wèn)題提出

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，學(xué)界從多個(gè)領(lǐng)域就人居環(huán)境治理機(jī)制及對(duì)策進(jìn)行了探討。有的采用多主體間利益相關(guān)者視角，研究政府、企業(yè)、農(nóng)民間不同行為邏輯帶來(lái)的對(duì)立與沖突，探求利益機(jī)制、信息表達(dá)機(jī)制、信任機(jī)制等仍不健全的情況下人居環(huán)境建設(shè)推進(jìn)難的解決途徑；有的從村莊集體行動(dòng)能力角度，研究村民的環(huán)境訴求以及村民基于環(huán)境訴求的集體行動(dòng)發(fā)生機(jī)制及解決途徑。面對(duì)治理機(jī)制建設(shè)成效，也尚未形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，在研究中多以基于其他相關(guān)研究一筆帶過(guò)，缺乏可信度。其中，不少研究偏向政策主體及行政管理的可能性，從易于管理和治理的角度提出對(duì)基層組織賦權(quán)增能，發(fā)揮村組織自治功能，不足以從中觀和微觀層面切入社會(huì)變遷研究，進(jìn)而對(duì)日趨開放、復(fù)雜的社會(huì)生活，特別是以人情、面子主導(dǎo)的廣大農(nóng)村地區(qū)作出貼切回應(yīng)。

2021年8月，筆者及研究團(tuán)隊(duì)在湖南省S鎮(zhèn)分兩次開展了為期三周的田野調(diào)查，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境整治具體行動(dòng)進(jìn)行了詳細(xì)了解。本文以S鎮(zhèn)打造的農(nóng)村人居環(huán)境治理成果突出的樣板村T村為經(jīng)驗(yàn)研究的立足點(diǎn)，在“制度-生活”范式下分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境整治體制機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前制度安排下當(dāng)?shù)卣痛濉皟晌痹诜钦街贫群腿饲橛绊戄^大的農(nóng)村社區(qū)，如何有效介入的實(shí)踐。

二、農(nóng)村人居環(huán)境治理的“制度-生活”分析框架

農(nóng)村人居環(huán)境治理本質(zhì)上是作為人居環(huán)境治理的一部分而存在，農(nóng)村所表現(xiàn)的形態(tài)、結(jié)構(gòu)，以及其所發(fā)揮的功能、存在的各種關(guān)系等，造就了人居環(huán)境治理的特殊性。同樣，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一環(huán)，黨和政府出于對(duì)增進(jìn)人民生活福祉的考量，將標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的制度建構(gòu)在農(nóng)村現(xiàn)有生活框架之上，通過(guò)資金的支持和科層化行政體制等方式推動(dòng)農(nóng)村居民生活方式的轉(zhuǎn)變，使之形成更具“現(xiàn)代性”的、與制度化形態(tài)相適應(yīng)的生活方式，以此撬動(dòng)農(nóng)村社會(huì)生活的變革，達(dá)到鄉(xiāng)村有效治理的目的。然而，這種由上而下的帶有一定強(qiáng)制性的政策推動(dòng)，有些舉措會(huì)造成農(nóng)戶無(wú)法領(lǐng)會(huì)政府“好意”的現(xiàn)象發(fā)生，世代生活在這片土地的農(nóng)民，面對(duì)從未接觸過(guò)的社會(huì)管理制度對(duì)生活的影響，往往產(chǎn)生諸多不適。

“制度-生活”視角是肖瑛等學(xué)者作為替代“國(guó)家-社會(huì)”視角提出來(lái)的，其中“‘制度’是指以國(guó)家名義制定并支持國(guó)家的各級(jí)各部門代理人行使其職能的正式制度”，是“基于明確的價(jià)值觀念和理論理性而制定的明文規(guī)則，簡(jiǎn)單化和清晰性是其特點(diǎn)”。而“ ‘生活’是指社會(huì)人的日?；顒?dòng)，其既是實(shí)用性的、邊界模糊的，又是例行化的、韌性的”，“生活主體則是過(guò)日子的人，是具體民情的承載者和建構(gòu)者，他們不僅對(duì)自己的生活方式、訴求及其理由擁有一定的‘知識(shí)’，也具有依情勢(shì)而生產(chǎn)出相應(yīng)知識(shí)的能力”。肖瑛認(rèn)為，以制度與生活的互動(dòng)實(shí)踐為切入點(diǎn)，可以便捷地分析正式制度實(shí)踐中“民情”的變動(dòng)軌跡和作用機(jī)制。

三、“制度-生活”視角下農(nóng)村人居環(huán)境的治理實(shí)踐

S鎮(zhèn)地處湖南省東北部，從其地理環(huán)境和文化背景來(lái)看，S鎮(zhèn)具有傳統(tǒng)印象中的南方水田農(nóng)業(yè)形象，在水系、綠化等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，因而其人居環(huán)境整治的主要方向是垃圾處理和村容村貌建設(shè)，特別是該鎮(zhèn)在治理過(guò)程中創(chuàng)造性地將城市中既有的做法因地制宜地、在考慮村民接受水平與經(jīng)濟(jì)能力的前提下引入到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，如垃圾付費(fèi)服務(wù)制、人居環(huán)境評(píng)比制。總體上，S鎮(zhèn)在農(nóng)村人居環(huán)境上已經(jīng)有所建樹，較好地完成了相應(yīng)的指標(biāo)任務(wù)；但同時(shí)研究團(tuán)隊(duì)也發(fā)現(xiàn)，在人居環(huán)境治理過(guò)程中的不同階段，也產(chǎn)生了諸多博弈與矛盾。

（一）村民協(xié)商與宣傳教育

人們的日常生活具有自主性，具有自我選擇、自我設(shè)計(jì)、自我組織和自我調(diào)控的特性。歷代生活于一地的農(nóng)民所形成的生活習(xí)慣，當(dāng)因制度的設(shè)置而需要改變，不可避免會(huì)產(chǎn)生一些不適。村民是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體，同時(shí)也是農(nóng)村人居環(huán)境改善直接的受益者，設(shè)計(jì)制度要尊重群眾的主體地位，引導(dǎo)其發(fā)揮主體作用，進(jìn)行廣泛參與，但是在實(shí)際開展的過(guò)程中，農(nóng)村人居環(huán)境治理依然主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的方式，農(nóng)民參與性并不高，特別是在環(huán)境基礎(chǔ)原本就薄弱的村莊，參與的自覺(jué)性更大幅降低。這就使得制度更新停留在“制度運(yùn)轉(zhuǎn)”的階段，常常因缺少反饋停止制度更新，由此產(chǎn)生了村民與基層政府的博弈：村民游離在建設(shè)主體之外，農(nóng)村居民的不參與、不配合、不支持直接割裂制度與生活的關(guān)系，迫使兩者走向?qū)α⒚妗?/p>

制度對(duì)生活的注入離不開對(duì)農(nóng)民的宣傳與引導(dǎo)，以達(dá)到從思想上克服惰性與因循守舊的目的。制度要進(jìn)入生活，首先要讓農(nóng)民感受到制度的合理性。T村在人居環(huán)境整治指標(biāo)下達(dá)后，在村支部黨員會(huì)議上宣讀了有關(guān)文件，直接將農(nóng)村環(huán)境“投工投勞”等內(nèi)容納入了村規(guī)民約，同時(shí)在該村社交軟件群中下達(dá)了相關(guān)要求，當(dāng)時(shí)并未產(chǎn)生期待中的積極效果，存在“干部拼命干，群眾冷眼看”的問(wèn)題。即使村中基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理等諸多方面情況與指標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，村民多認(rèn)為“村里村容村貌等方面建設(shè)已經(jīng)很好”，不愿更多參與到人居環(huán)境治理行動(dòng)中。之后村“兩委”轉(zhuǎn)變工作思路，從命令者變?yōu)榻M織者，通過(guò)村干部和黨員深入到農(nóng)戶家中進(jìn)行政策解讀和宣傳，讓其明白當(dāng)前環(huán)境整治政策的目的和帶來(lái)的好處，在觀念上讓村民接受并逐漸適應(yīng)這種具有現(xiàn)代性的生活方式，形成改善人居環(huán)境的集體共識(shí)。

（二）能人治村與威望引領(lǐng)

村中能人有較高的社會(huì)威望，擁有廣泛的社會(huì)關(guān)系，在制度與生活的互動(dòng)中，既能夠發(fā)揮制度代理人和生活主體之間的協(xié)調(diào)功能，減少村“兩委”作為傳遞者推動(dòng)制度落實(shí)的阻力，推動(dòng)政策有效實(shí)施，又能夠號(hào)召經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的能人為村里人居環(huán)境治理提供物質(zhì)支持，從而緩解村里的經(jīng)濟(jì)壓力。T村按照“群眾的事情群眾辦”的工作思路，成立了農(nóng)村人居環(huán)境整治理事會(huì)，發(fā)動(dòng)了一批威望高、身體好、有熱情的老年同志發(fā)揮余熱，開展日常巡查，督促村中群眾進(jìn)行房前屋后的清理工作；同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量，鼓勵(lì)農(nóng)村人才重返家鄉(xiāng)，支持改造提升農(nóng)村社區(qū)。經(jīng)過(guò)理事會(huì)的示范號(hào)召和動(dòng)員，村中經(jīng)濟(jì)能人為村莊捐贈(zèng)了一批路燈，并帶頭出勞出資。

即使村中能人作為制度和生活的協(xié)調(diào)者，通過(guò)公認(rèn)的威望，獲得類似時(shí)勢(shì)權(quán)力的“教化權(quán)力”并承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，但其并非絕對(duì)意義上的制度代理人，而是在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的參與主體，因?yàn)榇迩f能人并不是一個(gè)職務(wù)，而是通過(guò)公共精神為農(nóng)村社會(huì)貢獻(xiàn)力量的主體，根本上是通過(guò)自身威望引領(lǐng)、促進(jìn)村中具有不同利益的主體達(dá)成共識(shí)并產(chǎn)生重塑當(dāng)前生活方式的可能。村中能人作為溝通村民個(gè)體與基層政府或是村“兩委”的中介者，通過(guò)賦能和傳遞，在制度對(duì)生活的影響過(guò)程中產(chǎn)生的博弈進(jìn)行有效化解并理性表達(dá)。如T村因收取每人每年30元的衛(wèi)生費(fèi)而遭到部分村民抗拒，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于按人頭收取但農(nóng)戶家中年輕人外出打工。經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，最終衛(wèi)生費(fèi)得以補(bǔ)繳或除去相關(guān)應(yīng)繳人。

（三）區(qū)間差異與長(zhǎng)效治理

研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，在治理過(guò)程中，地區(qū)間支持力度存在不均衡。T村在開展農(nóng)村人居環(huán)境治理時(shí)，按自然村劃分成五個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格選擇一個(gè)小組進(jìn)行重點(diǎn)治理。因此，不論是在政策支持，還是在資金投入、基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)上，會(huì)出現(xiàn)某一村民小組農(nóng)村人居環(huán)境治理成效在其他組之上，小組間的村中能人也往往優(yōu)先對(duì)本組進(jìn)行物質(zhì)等方面的支持。

人居環(huán)境理論認(rèn)為農(nóng)村居民才是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體，政府部門不應(yīng)該大包大攬，政府的過(guò)多干預(yù)反而會(huì)導(dǎo)致治理效率低下。在“制度-生活”視域下，基層政權(quán)與村“兩委”是制度的實(shí)踐者，居民是制度的接受者，村“兩委”應(yīng)吸收村民的反饋并進(jìn)行轉(zhuǎn)化。但在實(shí)際治理中仍多是基層政權(quán)的“獨(dú)角戲”，通過(guò)行政命令或是管制等強(qiáng)制措施解決治理問(wèn)題，不能從根本上解決問(wèn)題。不管是在違章建筑拆除、河道清理，還是畜禽養(yǎng)殖污染治理中，為了收到短期治理的效果，采用簡(jiǎn)單、片面的治理方式，強(qiáng)制拆除和關(guān)停，缺乏實(shí)際的引導(dǎo)和生活主體反饋的獲取，這不僅達(dá)不到治理的目標(biāo)，反而會(huì)激發(fā)制度與生活之間的博弈和矛盾，引起不必要的糾紛。因此，這種生活韌性與制度間的博弈，仍需要制度自身的完善與調(diào)整，以更好地適應(yīng)生活的邏輯。

四、“制度-生活”視角下農(nóng)村人居環(huán)境治理的路徑優(yōu)化

農(nóng)村人居環(huán)境治理是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的一步，為了滿足農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)，既要從思想上形成有效共識(shí)，更要優(yōu)化群眾與基層政府之間的關(guān)系。在“制度-生活”研究框架和經(jīng)驗(yàn)視角下，首先要對(duì)制度本身進(jìn)行優(yōu)化與創(chuàng)新，科學(xué)規(guī)劃、合理落實(shí)；其次要充分發(fā)揮村兩委作為制度與生活中介者的銜接作用，讓生活主體從“要我干”轉(zhuǎn)向“我要干”，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)生性動(dòng)力，積極適應(yīng)新的發(fā)展需要，以村民自治為基礎(chǔ)，自主創(chuàng)造自己的美好生活；最后應(yīng)形成制度及其代理人與生活間的良性互動(dòng)，完善村民協(xié)商有效機(jī)制，抓好宣傳引領(lǐng)工作，依托村中能人為村莊貢獻(xiàn)社會(huì)資本和物質(zhì)資本，示范帶動(dòng)村民投入建設(shè)。

制度上，作為起到牽頭作用的基層政府必須建立部門間聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)有序治理，并積極推動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)和增加技術(shù)投入，為完善農(nóng)村地區(qū)的全面管理提供有力的保障。在編制農(nóng)村規(guī)劃時(shí)，必須尊重村民的想法，考慮村民的生活性、自主性差異需求，要建立在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地根據(jù)本地特色，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)制定規(guī)劃；建立一個(gè)可持續(xù)的長(zhǎng)期管理和保護(hù)機(jī)制。為了改善人居環(huán)境的綜合管理機(jī)制，政府必須了解農(nóng)村社會(huì)群體的需求，明確其工作重點(diǎn)，并根據(jù)不同區(qū)域資源差異推行循序漸進(jìn)的管理計(jì)劃。地方機(jī)構(gòu)和政府要建立長(zhǎng)期管理保證機(jī)制，從頂層設(shè)計(jì)出機(jī)制政治保證和財(cái)政保證。同時(shí)要建立健全農(nóng)村的社會(huì)監(jiān)督制度，以實(shí)現(xiàn)村民對(duì)于政府相關(guān)部門的監(jiān)督；在明確各方責(zé)任的基礎(chǔ)上，必須進(jìn)行全面的合作。厘清責(zé)任邊界，發(fā)揮農(nóng)民人居環(huán)境治理主體作用，在農(nóng)民力不能及之處發(fā)揮基層政府配置社會(huì)資源作用，促進(jìn)政策落實(shí)，比如統(tǒng)一購(gòu)置垃圾桶，由政府牽頭做好垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)工作等。

生活上，強(qiáng)化人居環(huán)境綜合治理的宣傳工作，增強(qiáng)村民的自覺(jué)主動(dòng)性。首先，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共宣傳，以提高村民和社會(huì)力量對(duì)參與農(nóng)村綜合管理的認(rèn)識(shí)。其一可以運(yùn)用基層傳統(tǒng)媒體開展宣傳工作；其二對(duì)中青年群體可采用線上社交媒體群進(jìn)行思想引導(dǎo)，主動(dòng)展示工作動(dòng)態(tài)和成績(jī)；其三要發(fā)動(dòng)村干部、村黨員進(jìn)入群眾家中進(jìn)行號(hào)召，確保宣傳工作不漏一人，推動(dòng)村民在信息接受層面的轉(zhuǎn)變，提高實(shí)際宣傳成效。其次，要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，提高村民自我管理能力，將改善村民生活環(huán)境等相關(guān)內(nèi)容納入村規(guī)民約，調(diào)動(dòng)村民參與整治的積極性和創(chuàng)造性。