鄉(xiāng)村振興視域下駐村第一書記的鄉(xiāng)村治理路徑探究

裴 源

我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面的勝利，駐村第一書記制度在其中發(fā)揮了舉足輕重的作用，是打好我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)有力制度。駐村第一書記的選派主要來源于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)選出的具備優(yōu)秀綜合能力的年輕黨員干部、后備黨員干部，他們到需要幫扶的貧困村擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人。駐村第一書記大多擁有較高的文化程度，具有2年以上的工作經(jīng)驗(yàn)，富有領(lǐng)導(dǎo)力，以年輕男性居多。他們駐村后對于自身的工作滿意度與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)都較高，能夠盡職盡責(zé)地幫助貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧計(jì)劃。2021年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，指出脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)雖然已經(jīng)打贏，但是仍然要進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。2021年5月11日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的意見》，明確表示對所選擇的鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的貧困村，要繼續(xù)選派第一書記，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。因此，在現(xiàn)階段針對鄉(xiāng)村發(fā)展的政策規(guī)劃中，駐村第一書記的使命仍然任重而道遠(yuǎn)。深入分析并解決駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中所面臨的問題，更大限度地發(fā)揮其特定優(yōu)勢，助力鄉(xiāng)村不斷向更高層次的發(fā)展水平邁進(jìn)，對于緊跟國家形勢，有力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的研究意義。

一、駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實(shí)意義

駐村第一書記在精準(zhǔn)扶貧中為貧困村脫貧發(fā)揮了不可或缺的重要作用，在當(dāng)下繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展中依然有著不可替代的作用。駐村第一書記制度是一項(xiàng)復(fù)合型、多元化的制度安排，并不僅僅是針對經(jīng)濟(jì)或人事某一方面來工作，而應(yīng)當(dāng)是綜合整個(gè)鄉(xiāng)村的具體情況。[1]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，駐村第一書記進(jìn)行實(shí)地考察，針對鄉(xiāng)村的具體問題進(jìn)行具體分析，依靠村黨組織，帶領(lǐng)村干部開展工作。一方面能夠快速找準(zhǔn)自身定位，分析阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的深層次原因，盡力找到鄉(xiāng)村可治理的途徑，挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭，幫助村民增加收入，改善村容村貌，早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕及提升整體治理水平。另一方面能夠加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，提升政府治理的工作效率，提高為民辦事服務(wù)的效率。同時(shí)他們也能夠?qū)⒆陨硭e累的社會(huì)優(yōu)勢資源運(yùn)用到鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)資源的再整合，最大限度地幫助鄉(xiāng)村發(fā)展接續(xù)前進(jìn)。

二、駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中所面臨的問題分析

（一）駐村第一書記權(quán)責(zé)分配不清晰

駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理的不同階段，工作內(nèi)容與側(cè)重點(diǎn)會(huì)隨著鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。即便如此，但依然會(huì)存在一些理論層面所沒有設(shè)想到的問題。其實(shí)踐中的困境可能會(huì)存在“兩層排斥”，分別為上級政府、原派出單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部。[2]首先，駐村第一書記開展工作后承擔(dān)的職責(zé)重大，但上級政府賦予其的權(quán)力卻稍顯不足，加之有的選派單位在派出駐村第一書記后并沒有為其提供多方面強(qiáng)有力的支持，導(dǎo)致駐村第一書記獲取治理資源的途徑受限，束縛了其相關(guān)工作的開展。其次，駐村第一書記由原單位派遣下來之后必須受所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部和駐村第一書記之間的職責(zé)劃分并不明確，易出現(xiàn)一些本不屬于駐村第一書記職責(zé)范圍內(nèi)的事情都交由駐村第一書記去完成的情況。這種做法影響了駐村第一書記的實(shí)際工作效率，加之雙方缺乏權(quán)責(zé)方面的有效溝通，駐村第一書記與村干部產(chǎn)生分歧在所難免，而雙方關(guān)系處理不好會(huì)讓駐村第一書記的工作受到制約。

（二）鄉(xiāng)村整體的持續(xù)發(fā)展意識較為欠缺

在國家扶貧政策的大力幫扶下，貧困村陸續(xù)摘掉了貧困的帽子。但如何鞏固好鄉(xiāng)村的脫貧成果，推動(dòng)鄉(xiāng)村后續(xù)的整體發(fā)展，依然是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理工作的重點(diǎn)問題。在國家評定的當(dāng)前鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的村莊中，有的基層干部工作有所懈怠，將鄉(xiāng)村治理的工作暫時(shí)擱置，沒有及時(shí)將鄉(xiāng)村可利用資源做到物盡其用，對于今后鄉(xiāng)村整體的長遠(yuǎn)發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的規(guī)劃并不明確。加之村民們的生活雖然不再困頓，但是大多數(shù)缺乏持續(xù)致富的意識，思維模式較為單一，對鄉(xiāng)村振興概念模糊，認(rèn)識不足，將自身定位于鄉(xiāng)村治理中被動(dòng)接受者角色，對于駐村第一書記接續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理工作配合度不高。因此，分析鄉(xiāng)村內(nèi)外部特點(diǎn)、解決鄉(xiāng)村當(dāng)前主要矛盾、制定合理的發(fā)展規(guī)劃、提升群眾公信力與參與度等，都是駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理工作中需要逐步攻克的問題。

（三）鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)有待完善

鄉(xiāng)村治理工作繁雜瑣碎，需要有完善的治理體系支持。厘清當(dāng)前阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的各方面因素，及時(shí)掌握村民的思想動(dòng)態(tài)，才能進(jìn)行有針對性的治理。但一些村莊在鄉(xiāng)村治理體系方面有所欠缺，甚至沒有體系可言，使得整個(gè)村莊的治理顯得雜亂無序，間接導(dǎo)致駐村第一書記的鄉(xiāng)村治理工作進(jìn)展緩慢。村民作為村莊的主體，治理體系的不完善讓他們?nèi)鄙賲⑴c村中政治生活的途徑，對村中事務(wù)了解不足，訴求無處表達(dá)，與村干部的工作配合并不和諧，使得鄉(xiāng)村治理工作的進(jìn)展難有突破，甚至停滯不前。同時(shí)，治理體系的欠缺也會(huì)制約村莊的整體發(fā)展。一些鄉(xiāng)村可建設(shè)的部分如法律監(jiān)督、思想文化、人才培養(yǎng)、村容村貌等方面沒有相應(yīng)的建設(shè)方案與實(shí)施計(jì)劃。長此以往，鄉(xiāng)村治理的腳步會(huì)越來越緩慢，整個(gè)村莊難以得到新的發(fā)展。

三、駐村第一書記的鄉(xiāng)村治理路徑探究

（一）健全駐村第一書記權(quán)責(zé)機(jī)制

1.明確權(quán)責(zé)歸屬

駐村第一書記作為外部人才治理鄉(xiāng)村的重要中堅(jiān)力量，應(yīng)當(dāng)制度化規(guī)范其應(yīng)有的權(quán)利與職責(zé)，以確保其駐村工作能夠順利開展。各級地方政府應(yīng)認(rèn)真研習(xí)駐村第一書記制度的內(nèi)涵與意義，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不斷完善有關(guān)駐村第一書記工作的相應(yīng)政策與實(shí)施細(xì)則，明確其工作范圍與內(nèi)容，賦予其確切的權(quán)責(zé)。同時(shí)，要建立相應(yīng)的考核與獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)多方監(jiān)督與互相監(jiān)督，讓駐村第一書記發(fā)揮出自身最大限度的鄉(xiāng)村治理效能。

2.加強(qiáng)權(quán)責(zé)溝通

除制度規(guī)定外，駐村第一書記也要根據(jù)自己所在鄉(xiāng)村的實(shí)際工作情況主動(dòng)與各部門加強(qiáng)溝通，緊密聯(lián)系，定期向上級部門與原派出單位匯報(bào)自己的工作進(jìn)度及下一步的工作計(jì)劃等。遇到自身難以解決的問題，如鄉(xiāng)村治理資源短缺等問題，要及時(shí)報(bào)告以共同制定合理的解決方案。在村莊治理的過程中，要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部進(jìn)行實(shí)時(shí)溝通，積極協(xié)調(diào)，遇到意見不統(tǒng)一時(shí)采取公平公正的決策方式，確保雙方做好各個(gè)維度的相互配合，提升共同的工作效率。

（二）推動(dòng)鄉(xiāng)村整體提升鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力與意識

1.因地制宜打造鄉(xiāng)村特色致富項(xiàng)目

駐村第一書記通過了解當(dāng)?shù)貙?shí)際的外部特征與內(nèi)在發(fā)展?fàn)顩r，以及村莊目前可開發(fā)利用的資源等，將鄉(xiāng)村現(xiàn)有的內(nèi)部資源和自身可利用的外部資源相結(jié)合，因地制宜地打造一批鄉(xiāng)村特色致富項(xiàng)目。針對一些地理?xiàng)l件不好，交通不暢、公共設(shè)施不夠完善的村莊，駐村第一書記要想方設(shè)法為村莊籌資修建道路，改善交通狀況，不斷完善基礎(chǔ)公共設(shè)施，增加外部優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)入的有效途徑。駐村第一書記可為當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品聯(lián)系外部資源，為村民尋找銷路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展；有的鄉(xiāng)村適宜發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)；有的地區(qū)地處山脈，耕地較少，農(nóng)民無法靠土地獲取高收入，可以發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、特色旅游業(yè)等。在發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，駐村第一書記應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)自媒體等途徑將鄉(xiāng)村的特色產(chǎn)品或特色風(fēng)貌進(jìn)行展示，實(shí)現(xiàn)村莊與產(chǎn)業(yè)雙宣傳，打造品牌效應(yīng)，形成優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的循環(huán)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，讓鄉(xiāng)村的整體發(fā)展從質(zhì)上得到提升。

2.注重鄉(xiāng)村治理成果的宣傳

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中，駐村第一書記的工作任務(wù)已經(jīng)由推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧”調(diào)整成了推動(dòng)“強(qiáng)村富民”，工作的重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)變。[3]因此，駐村第一書記在針對鄉(xiāng)村特點(diǎn)幫助村民增收致富，為鄉(xiāng)村完善公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面有了初步成果后要及時(shí)在鄉(xiāng)村中開展宣傳工作。通過對鄉(xiāng)村治理成果進(jìn)行展示，增強(qiáng)村民對駐村第一書記能夠帶領(lǐng)大家持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高鄉(xiāng)村整體發(fā)展水平的信賴度，從而提升駐村第一書記的話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力，加快扭轉(zhuǎn)部分村民的固定思維模式，由被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與鄉(xiāng)村治理工作，不斷提升村莊整體的鄉(xiāng)村振興意識與動(dòng)力，更好地從制度上、產(chǎn)業(yè)上進(jìn)行創(chuàng)新，從而為鄉(xiāng)村治理帶來新的發(fā)展。

（三）不斷完善鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)

1.完善鄉(xiāng)村法律體系建設(shè)

鄉(xiāng)村治理離不開法律規(guī)范體系的支撐，完善基層法律監(jiān)督體系有利于更好地保障人民的權(quán)益。駐村第一書記要發(fā)揮對基層黨組織的法律監(jiān)督作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村的法律體系建設(shè)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部規(guī)范自身行為，有效提高基層工作的效率與辦公透明度，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素養(yǎng)與法律監(jiān)督意識。同時(shí)，駐村第一書記要擔(dān)負(fù)起提升黨員黨性修養(yǎng)的任務(wù)，積極倡導(dǎo)基層黨組織定期開展黨性學(xué)習(xí)活動(dòng)，激發(fā)黨員干部的權(quán)力監(jiān)督意識與責(zé)任感。針對基層群眾也要定期進(jìn)行法律知識的宣傳與教育，逐步讓群眾懂法用法，全面提升整個(gè)村莊的法律意識，讓鄉(xiāng)村治理的工作有法可依。

2.完善鄉(xiāng)村思想文化體系建設(shè)

鄉(xiāng)村的整體發(fā)展走向與村民的思想文化水平息息相關(guān)，在向村民普法的同時(shí)也要注重形成與法律體系相輔相成的思想文化體系。駐村第一書記要定期開展知識普及與文化宣傳活動(dòng)，向村民及時(shí)傳達(dá)國家的惠農(nóng)政策，科普鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容與意義，講解治理成果優(yōu)秀的鄉(xiāng)村事例，大力表彰鄉(xiāng)賢典范，積極開展鄉(xiāng)村文化實(shí)踐活動(dòng)，并設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)村民踴躍參與。由此可以提升村民的思想文化高度、道德修養(yǎng)水平，長期堅(jiān)持下去會(huì)使鄉(xiāng)村整體的村容村貌煥然一新。

3.完善鄉(xiāng)村民主自治體系建設(shè)

人民群眾的利益是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要基底。駐村第一書記可以推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)行民主自治，指導(dǎo)村民依法自主管理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，并賦予其相應(yīng)的民主政治權(quán)利，讓民主與自治緊密相連，形成鄉(xiāng)村民主自治的治理體系。[4]駐村第一書記通過幫助村民學(xué)習(xí)了解國家政策、鄉(xiāng)村事務(wù)，鼓勵(lì)他們大膽表達(dá)其對村中事務(wù)或鄉(xiāng)村治理工作的看法與建議，讓村民找到表達(dá)自己利益訴求的渠道，進(jìn)而積極主動(dòng)地參與基層政治生活，與村干部形成良性互動(dòng)，使鄉(xiāng)村治理工作更加有針對性地順利開展。這種由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村民廣泛參與的鄉(xiāng)村民主自治治理格局也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)，能夠有效緩解鄉(xiāng)村治理中由于民意欠缺出現(xiàn)的矛盾，提升鄉(xiāng)村治理的治理效率。

四、結(jié) 語

駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要力量之一。對于接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，駐村第一書記依然有著深遠(yuǎn)的職責(zé)與使命。要時(shí)刻緊跟新時(shí)代形勢，發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，不斷完善鄉(xiāng)村治理的缺失，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新，成為鄉(xiāng)村治理新模式的推動(dòng)者與踐行者。