一起未經(jīng)檢疫合格和指定通道向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物案的思考

于曉云，李萍，王素春，于小川，王俊卿，劉玉榮，宋玉財(cái)，王楷宬，顧學(xué)哲

（1.煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，山東煙臺(tái) 264009；2.青島市城陽(yáng)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東青島 266109；3.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；4.磐石市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林磐石 132300）

1 案件來(lái)源

2021 年7 月5 日，A 市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)養(yǎng)殖戶衣某從山東半島無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)（以下稱，無(wú)疫區(qū)）外購(gòu)進(jìn)的369 頭生豬，只能提供輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的動(dòng)物檢疫合格證明及非洲豬瘟陰性檢測(cè)報(bào)告，不能提供無(wú)疫區(qū)所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的動(dòng)物檢疫合格證明。另，動(dòng)物檢疫合格證明上未加蓋動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站監(jiān)督專用簽章。執(zhí)法人員根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)檢查情況，經(jīng)進(jìn)一步詢問(wèn)調(diào)查，當(dāng)事人衣某供述其2021 年6月6 日，從無(wú)疫區(qū)外某養(yǎng)殖場(chǎng)購(gòu)進(jìn)生豬369 頭，未向無(wú)疫區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，未經(jīng)指定通道進(jìn)入山東省。當(dāng)事人涉嫌未經(jīng)檢疫和指定通道向無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)輸入動(dòng)物，隨即按照法定程序立案調(diào)查。

2 實(shí)施行政處罰

當(dāng)事人在供述過(guò)程中提供的輸出地動(dòng)物檢驗(yàn)合格證明復(fù)印件，通過(guò)山東省動(dòng)物檢疫電子出證系統(tǒng)查實(shí)，證明了當(dāng)事人的違法事實(shí)及涉案生豬的數(shù)量與案件相符。執(zhí)法人員復(fù)印了動(dòng)物檢疫合格證明，并提取了當(dāng)事人身份證復(fù)印件，制作了《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》《詢問(wèn)筆錄》。

7 月6 日，執(zhí)法人員對(duì)案件進(jìn)行了集體討論，定性處罰時(shí)存在2 種觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)（1）認(rèn)為：當(dāng)事人違反了《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下稱《動(dòng)物防疫法》）第五十三條及第五十四條之規(guī)定[1]。當(dāng)事人衣某從無(wú)疫區(qū)外引入動(dòng)物，未經(jīng)檢疫合格，未經(jīng)指定通道進(jìn)入，存在2 個(gè)違法行為，對(duì)這2 種違法行為應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰。觀點(diǎn)（2）認(rèn)為：二者均與動(dòng)物檢疫存在某種事實(shí)上的關(guān)聯(lián)，按牽連違法處理，依據(jù)吸收原則"擇一從重"進(jìn)行處罰。

經(jīng)討論，案件最終采納了觀點(diǎn)（1）。鑒于當(dāng)事人從無(wú)疫區(qū)外調(diào)入生豬后，在自家飼養(yǎng)場(chǎng)主動(dòng)隔離飼養(yǎng)滿45 d，主觀上有減輕違法行為后果產(chǎn)生的情形。依據(jù)新修訂的《動(dòng)物防疫法》第九十八條第五項(xiàng)及第一百零二條之規(guī)定[1]，執(zhí)法機(jī)關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人衣某兩個(gè)違法行為再次裁量后，在單項(xiàng)罰額中最高單項(xiàng)罰款額以上、兩項(xiàng)罰款額之和以下，作出罰款人民幣10 000 元的行政處罰。

7 月29 日，執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰事先告知書》。當(dāng)事人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)未提出陳述申辯及申請(qǐng)聽(tīng)證。8 月2 日，執(zhí)法人員向當(dāng)事人直接送達(dá)了《行政處罰決定書》。當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)自行到指定銀行繳納罰款。案件予以結(jié)案。

3 有關(guān)思考

3.1 嚴(yán)格檢疫程序切實(shí)規(guī)范動(dòng)物檢疫電子出證工作

本案是在日常執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，倒查山東省動(dòng)物檢疫電子出證系統(tǒng)后查實(shí)的一宗案件。當(dāng)事人衣某從無(wú)疫區(qū)外調(diào)入一批生豬，在沒(méi)有辦理輸入地即無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)審批手續(xù)的情況下，即可通過(guò)電子出證平臺(tái)，打印動(dòng)物檢疫合格證明，給當(dāng)事人違法調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品提供了可乘之機(jī)。

目前全國(guó)動(dòng)物檢疫數(shù)據(jù)及生豬運(yùn)輸備案車輛可通過(guò)“動(dòng)物檢疫合格證明電子出證平臺(tái)-公眾查詢服務(wù)系統(tǒng)”進(jìn)行查詢，出證權(quán)限還需進(jìn)一步統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。建議在電子出證平臺(tái)系統(tǒng)中增加限制條件：貨主從非無(wú)疫區(qū)向無(wú)疫區(qū)輸入易感動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品前，需參照《山東省無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)外引（過(guò)境）易感動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品管理規(guī)定》的申請(qǐng)材料要求，向官方獸醫(yī)提供外引（過(guò)境）易感動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品所需材料，材料上傳電子出證系統(tǒng)后方能出證，以增加對(duì)輸入無(wú)疫區(qū)易感動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的流動(dòng)管制，提高無(wú)疫區(qū)的防疫監(jiān)管水平，使無(wú)疫區(qū)發(fā)揮好動(dòng)物疫病防治的屏障作用[2]。

3.2 嚴(yán)格落實(shí)指定通道制度和落地報(bào)檢制度

新修訂的《動(dòng)物防疫法》第五十三條規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)道路運(yùn)輸動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立的指定通道入省境或者過(guò)省境?！?021 年9 月，山東省人民政府公布了《關(guān)于調(diào)整入魯動(dòng)物指定通道和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的通告》（以下稱《通告》）[3]，遵從法律規(guī)定，對(duì)法律制度進(jìn)一步進(jìn)行了細(xì)化和明確?！锻ǜ妗芬?guī)定：跨省通過(guò)道路運(yùn)輸動(dòng)物的，必須經(jīng)指定通道進(jìn)入（經(jīng)過(guò)）山東省，并附有動(dòng)物檢疫合格證明以及國(guó)家規(guī)定的有關(guān)材料；到指定通道動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站報(bào)驗(yàn)，接受監(jiān)督檢查和信息登記。經(jīng)檢查合格的，簽章放行；檢查不合格的，依法進(jìn)行處理。繼續(xù)飼養(yǎng)的易感動(dòng)物到達(dá)輸入地后，貨主應(yīng)當(dāng)在24 h內(nèi)向所在地縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告。本案中，衣某從非無(wú)疫區(qū)調(diào)運(yùn)的369 頭生豬，未按照《動(dòng)物防疫法》《無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》及《動(dòng)物檢疫管理辦法》的規(guī)定經(jīng)指定入境和出境通道、規(guī)定時(shí)間、路線運(yùn)輸進(jìn)入無(wú)疫區(qū)，未在指定隔離場(chǎng)，按規(guī)定進(jìn)行為期45 d 的隔離檢疫，對(duì)無(wú)疫區(qū)內(nèi)的動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)安全構(gòu)成較大威脅，社會(huì)危害性較大。

建議監(jiān)管部門定時(shí)查看動(dòng)物檢疫電子出證系統(tǒng)，對(duì)跨無(wú)疫區(qū)調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品及時(shí)調(diào)度，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)生豬產(chǎn)地檢疫和落地報(bào)告監(jiān)管。對(duì)入過(guò)境動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)輸車輛進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督檢查，避免違法違規(guī)調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)入無(wú)疫區(qū)，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)調(diào)運(yùn)動(dòng)物，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的依法收繳銷毀并不得給予補(bǔ)助，對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)主體依法嚴(yán)肅處理。

3.3 加強(qiáng)無(wú)疫區(qū)建設(shè)和宣傳工作，形成政民共管良好局面

農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)常會(huì)遇到一個(gè)行政相對(duì)人存在2種及以上違法行為的情況，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第六條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。”本案本著教育和處罰相結(jié)合原則對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行罰款，通過(guò)罰款讓公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法、嚴(yán)格護(hù)法，更好維護(hù)無(wú)疫區(qū)生物安全。

隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國(guó)家相繼出臺(tái)一些重要領(lǐng)域的法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域改革也取得重大進(jìn)展，2014 年取消動(dòng)物檢疫收費(fèi)，2021 年修訂《動(dòng)物防疫法》對(duì)違規(guī)調(diào)運(yùn)、屠宰動(dòng)物，未經(jīng)檢疫運(yùn)輸動(dòng)物等違法行為都加大了處罰力度，但是部分地區(qū)未經(jīng)檢疫運(yùn)輸動(dòng)物的違法行為不降反升，反映了養(yǎng)殖行業(yè)從人員守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)不強(qiáng)、法律法規(guī)宣傳工作有待加強(qiáng)的問(wèn)題，也揭示了基層檢疫工作目前存在的經(jīng)費(fèi)不足等難題。

建議有關(guān)監(jiān)管部門在加強(qiáng)無(wú)疫區(qū)硬件建設(shè)的同時(shí)，重視法律法規(guī)宣傳和普及工作，使相關(guān)從業(yè)人員及時(shí)了解最新防疫政策及法律法規(guī)，落實(shí)養(yǎng)殖場(chǎng)戶主體責(zé)任，努力構(gòu)建養(yǎng)殖場(chǎng)戶主動(dòng)參與、社會(huì)公眾普遍關(guān)注，嚴(yán)格按照法律法規(guī)飼養(yǎng)、運(yùn)輸動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的良好社會(huì)氛圍。