教育督導(dǎo)為“更好的教育”助力賦能

黃建順

習(xí)近平同志早在福建工作期間，多次研究教育督導(dǎo)制度建設(shè)，高度重視發(fā)揮教育督導(dǎo)作用。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)和福建省委省政府“兩辦”印發(fā)的《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，凝聚了習(xí)近平同志的遠見卓識和治理智慧。本文著重從對政府的教育督導(dǎo)即督政角度，探討如何踵武賡續(xù)習(xí)近平同志在閩工作期間關(guān)于教育督導(dǎo)方面的探索經(jīng)驗和創(chuàng)新思想，深入貫徹落實《意見》及《實施意見》精神，努力實現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)任務(wù)。

一、教育督導(dǎo)是發(fā)展“更好的教育”建設(shè)教育強國的保障機制

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記始終強調(diào)人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。早在黨的十八屆中央政治局常委首次同中外記者見面會上，習(xí)總書記就“第一時間”指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”[1]習(xí)近平總書記指出教育是“國之大計、黨之大計”，是“國之大者”，根本任務(wù)是立德樹人，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，始終把“更好的教育”擺在民生首位、美好生活目標(biāo)首位，作出“建設(shè)教育強國是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”的重要判斷。加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷優(yōu)化政府服務(wù)，必須抓住教育、醫(yī)療等人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，大力保障和改善民生，促進社會公平正義。發(fā)展“更好的教育”，辦好人民滿意教育，必須通過督政，強化對政府履行教育職責(zé)的常態(tài)監(jiān)督。

(一)堅持圍繞中心服務(wù)大局發(fā)揮督政作用

福建省深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“福建沒有理由不把教育辦好”的殷切期望，踵武賡續(xù)習(xí)近平同志在閩工作期間抓教育改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗和探索思考，認真研究制定《實施意見》，強調(diào)重點督導(dǎo)評價黨中央、國務(wù)院重大決策部署及省委省政府工作要求落實情況，主要包括辦學(xué)方向和辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、教育投入落實和經(jīng)費管理、教師隊伍建設(shè)、重大教育項目實施、教育扶貧等情況。我國教育督導(dǎo)制度的恢復(fù)重建，是從對縣域義務(wù)教育發(fā)展的“督政”開始的，經(jīng)過了“一無二有”“兩基”、縣域義務(wù)教育發(fā)展基本均衡等督導(dǎo)評估的歷史進程。2016年，福建省整體通過縣域“基本均衡”國家督導(dǎo)驗收，提前一年實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，進入“優(yōu)質(zhì)均衡”督導(dǎo)階段。在《習(xí)近平在寧德》一書中，受訪者張學(xué)清談到習(xí)近平當(dāng)時經(jīng)常講的一句話“扶貧先扶志，治貧先治愚”[2]。當(dāng)時省里下達明確要求，要在1990年之前實現(xiàn)教育“一無二有”，1988年9月19日，習(xí)近平召開班子成員辦公會議，研究教育問題：一是“把教育搞上去是我們不可推卸的責(zé)任”；二是改善辦學(xué)條件實現(xiàn)“一無二有”，解決各地欠發(fā)教師工資問題；三是分層次推進教育體制改革。[3]當(dāng)時習(xí)近平同志要求，限期解決“一無二有”問題，凡是沒有解決好這一問題的，不準(zhǔn)蓋新的辦公樓、宿舍樓；(督導(dǎo))驗收工作安排在當(dāng)年年底，要用解決群眾關(guān)心的教育問題成效檢驗各級干部的工作成效；拖欠教師工資問題也要同步解決。[4]這些文字記載了習(xí)近平同志親自抓好用好教育督導(dǎo)制度的生動史實，極大鼓舞我們堅定不移建強用好教育督導(dǎo)制度，發(fā)揮教育督導(dǎo)作用，推動教育改革發(fā)展。

(二)依靠各級黨委政府擔(dān)當(dāng)作為提升督政效能

教育改革發(fā)展離不開各級黨委政府及相關(guān)部門的重視支持、同心協(xié)力，教育督導(dǎo)也是如此。無論書記、市長縣長及其他負責(zé)人，還是組織、發(fā)改、人社、財政、公安等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，長期以來都非常重視推動教育發(fā)展，支持督政工作。各級各部門的“一把手”和分管領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常與督導(dǎo)組、督學(xué)一起，深入一線，深入基層，以擔(dān)當(dāng)作為的主體意識、主人翁姿態(tài)協(xié)同參與督政，調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，推動解決問題破解難題，為教育改革發(fā)展辦好事、辦實事，保證了督政效能的發(fā)揮。各級黨委政府及相關(guān)部門擔(dān)當(dāng)作為，各級領(lǐng)導(dǎo)重視支持是做好教育督導(dǎo)的根本保證。按照國務(wù)院辦公廳統(tǒng)一部署，2006年福建省啟動對縣級人民政府教育工作督導(dǎo)評估(即“對縣督導(dǎo)”)，在此基礎(chǔ)上要求縣級政府每年對本級政府相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(含街道辦事處)履行教育職責(zé)實施督導(dǎo)。同年，省委組織部、省委教育工委、省教育廳聯(lián)合建立縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓教育工作督導(dǎo)考核制度(即“督導(dǎo)考核”)。為減負增效，“對縣督導(dǎo)”“督導(dǎo)考核”合并開展，稱“兩項督導(dǎo)”。還先后與“雙高普九”“基本均衡”“教育強縣”督導(dǎo)評估等督政項目結(jié)合進行，賦分從千分制到百分制，結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等次。截至2020年底，福建省所有縣(市、區(qū))已完成三個五年周期的“兩項督導(dǎo)”，按照賦分定級的方式，在縣級自評、設(shè)區(qū)市復(fù)查基礎(chǔ)上，每年從中抽取部分縣開展省級督導(dǎo)，四個等次的督導(dǎo)結(jié)果隨機分布，省政府對“優(yōu)秀”結(jié)果的縣授牌表彰，對“不合格”結(jié)果的進行公布，同時進行滿意度調(diào)查，產(chǎn)生了積極效果。近年來越來越較真碰硬，督導(dǎo)結(jié)果更趨精準(zhǔn)，等次分布更趨合理。體現(xiàn)《實施意見》改革精神、適應(yīng)分級督政要求的 “兩項督導(dǎo)”新機制已于2021年起平穩(wěn)實施。

(三)專業(yè)化教育督導(dǎo)機構(gòu)隊伍增強督政公信力

福建省堅決破除形式主義、官僚主義，防止層層加碼、過度留痕，避免簡單看材料、看臺賬、看痕跡，增加隨機走訪、深度訪談、查具體措施與實效等，不向?qū)W校和教師攤派額外任務(wù)，杜絕對學(xué)校教師不必要的干擾，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)開展督導(dǎo)評估，不硬性要求提供紙質(zhì)材料，絕不搞“盒子工程”。本著依法依規(guī)、從嚴從實、客觀公正、減負增效的原則，制訂方案，印發(fā)通知，編制指南，選派督導(dǎo)組，主要做實督前培訓(xùn)、督前審核、網(wǎng)絡(luò)評估、實地督導(dǎo)、督后審核、滿意度調(diào)查、結(jié)果反饋及運用、整改提升及跟蹤落實等環(huán)節(jié)，督導(dǎo)結(jié)果作為黨委政府及其有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容，作為教育資源配置、表彰獎勵和干部使用等方面的重要參考。在省政府總督學(xué)、副總督學(xué)帶領(lǐng)下，參加督導(dǎo)組的督學(xué)，都敬業(yè)、專業(yè)，講政治、懂教育、有擔(dān)當(dāng)，成為發(fā)揮教育督導(dǎo)重要作用的主力軍。一方面，較真碰硬，真督實導(dǎo)。依據(jù)對縣“兩項督導(dǎo)”結(jié)果，對未履行好教育職責(zé)、存在突出問題的縣級政府主要負責(zé)人進行約談，《人民日報》等主流媒體刊發(fā)報道并附評論員文章予以肯定。[5]另一方面，扶弱助困，能督善導(dǎo)。督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)能夠履職盡責(zé)，但基礎(chǔ)較差、條件艱苦的地方和鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校，督導(dǎo)組經(jīng)常深入一線，走進基層，幫助解決學(xué)校資金、設(shè)備、圖書和師生工作、學(xué)習(xí)、生活的具體困難問題，牽線搭橋關(guān)心幫助一些農(nóng)村、海島學(xué)校與城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校結(jié)對幫扶、攜手共進。

在長期督政實踐中，福建逐步積累形成了督前、督中、督后銜接，線上線下、遠程實地、減負增效結(jié)合，面上點上、綜合專項互補，常態(tài)常規(guī)、熱點重點兼顧，督導(dǎo)組評估、專家組復(fù)核與社會滿意度調(diào)查相配套等一系列經(jīng)驗做法和制度成果。國務(wù)院2017年建立“對省評價”制度，福建省委省政府迅即研究部署、省政府辦公廳2018年印發(fā)“對市督導(dǎo)”辦法，在全國率先開展“對市督導(dǎo)”，同時優(yōu)化升級對縣“兩項督導(dǎo)”，向上銜接“對省評價”，向下延伸鞏固“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)”，形成了省市縣鄉(xiāng)的督政層級鏈接的特色、亮點，也為教育督導(dǎo)制度化、規(guī)范化、法治化進程，奠定了實踐基礎(chǔ)。

二、教育督導(dǎo)是實施依法治教強化政府宏觀管理的基本制度安排

黨的十九屆四中全會首次從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，深刻論述了在國家治理的各方面必須堅持的根本制度、基本制度、重要制度，強調(diào)制度建設(shè)對完善國家治理體系的決定性、基礎(chǔ)性作用，作為國家治理體系組成部分的國家教育制度也不例外。

(一)建強用好國家法定的基本教育制度

新修改的《中華人民共和國教育法》再次確認自1995年以來“國家實行教育督導(dǎo)制度”這一“基本教育制度”?！秾嵤┮庖姟敷w現(xiàn)習(xí)總書記三次中央深改委會部署教育督導(dǎo)精神，體現(xiàn)黨的十八屆三中決定、五中全會建議精神，體現(xiàn)黨的十八大以來中央層面和教育部等部門層面印發(fā)的百份教育文件中涉及教育督導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定，也與新修訂的《教育法》精神高度吻合。在長期實踐中，對“人民政府教育督導(dǎo)事業(yè)”的認識，包括教育督導(dǎo)隊伍自身在內(nèi)，有一個模糊的、經(jīng)驗的、先入為主的固化思維模式，不同程度存在“只顧低頭拉車、不顧抬頭看路”的情形，甚至需要有個啟蒙式的漫長轉(zhuǎn)變過程。結(jié)合2017年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，教育督導(dǎo)“督導(dǎo)評估、檢查驗收、質(zhì)量監(jiān)測的法定職責(zé)”進一步明確，國家職權(quán)、政府職能更加清晰。

(二)督政促進政府教育督導(dǎo)體制機制改革和自身建設(shè)

早在1989年10月，福建省人民政府辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了省教委、省人事局《關(guān)于加強普通教育督導(dǎo)工作的意見》，這是改革開放后福建省教育督導(dǎo)工作首份規(guī)范性文件(以下簡稱“184號文件”)，具體規(guī)定了教育督導(dǎo)機構(gòu)性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)體制、主要任務(wù)和人員構(gòu)成的任職資格條件等。1990年，時任中共寧德地委書記的習(xí)近平主持召開地委辦公會議研究教育督導(dǎo)制度建設(shè)，明確了教育督導(dǎo)在政府對教育工作宏觀管理中的重要地位和作用，這是新時代中國教育督導(dǎo)制度建設(shè)從政府宏觀管理、國家治理體系層面謀篇布局的先導(dǎo)?！秾嵤┮庖姟防^承鞏固了這個歷史性成果。

(三)督政帶動不同責(zé)任主體壓實教育職責(zé)

福建省推動各級政府及有關(guān)部門、各級各類學(xué)校和其他教育機構(gòu)等各類主體切實履行教育職責(zé)，明確“督促下一級政府管好教育，指導(dǎo)學(xué)校辦優(yōu)教育，引導(dǎo)社會評實教育”，[6]確保黨和國家的教育方針政策落地生根，首次針對不同對象分類提出不同要求：督政，側(cè)重督下一級政府也督本級政府有關(guān)部門“管好”教育，促進依法治教，推進教育治理現(xiàn)代化；督學(xué)，側(cè)重指導(dǎo)學(xué)校“辦優(yōu)”教育，正如習(xí)總書記所說“不求最大，但求最優(yōu)，但求適應(yīng)社會需要”[7]；評估監(jiān)測，側(cè)重引導(dǎo)社會“評實”教育，不夸大、不神圣化，也不拉黑、不妖魔化，實實在在、恰如其分評價就好。政府、學(xué)校、社會——管、辦、評——好、優(yōu)、實，對應(yīng)不同責(zé)任主體，設(shè)定不同督導(dǎo)側(cè)重點，通過教育督導(dǎo)，強化政府對教育工作的宏觀管理。

三、教育督導(dǎo)是黨和國家監(jiān)督體系在教育領(lǐng)域的行政監(jiān)督制度

黨的十九屆四中全會對黨和國家監(jiān)督制度進行了集成優(yōu)化、系統(tǒng)重構(gòu)，強調(diào)優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。教育督導(dǎo)擔(dān)負監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查、驗收等職能，具有集行政監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)測、評估評價于一體的制度屬性。行政監(jiān)督是本質(zhì)屬性，這一本質(zhì)屬性決定了教育督導(dǎo)的權(quán)威性、嚴肅性，“長牙齒”的形象說法應(yīng)是就此而言。業(yè)務(wù)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)測、評估評價等也是重要屬性，這些屬性決定了教育督導(dǎo)的科學(xué)性、專業(yè)化、規(guī)范化特征，反過來增強其權(quán)威性、公信力。

(一)明確教育督導(dǎo)的行政監(jiān)督制度屬性

福建省明確了教育督導(dǎo)的“行政監(jiān)督”制度屬性，提出“主動融入黨和國家監(jiān)督體系”，要求教育督導(dǎo)擺正位置，“遵循行政監(jiān)督規(guī)律”，與紀(jì)律監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等國家監(jiān)督制度有機貫通、相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建教育督導(dǎo)內(nèi)外協(xié)同機制。過去長期實踐中，教育督導(dǎo)逐步形成“監(jiān)督與指導(dǎo)并重”的認識，但在各行各業(yè)督導(dǎo)種類增加的趨勢下，督促、督查、督察的意識強化了，“監(jiān)督”“行政監(jiān)督”的制度屬性認識卻不夠到位。作為行政監(jiān)督制度之一的教育督導(dǎo)，力求與其他監(jiān)督制度協(xié)同銜接、相輔相成，這是從教育督導(dǎo)與黨和國家事業(yè)全局背景上站位、定位，是就大環(huán)境、全局性導(dǎo)航定位，有橫向上銜接，也有縱向上貫通。

(二)厘清教育行政部門與教育督導(dǎo)機構(gòu)職能邊界

福建省加強對市縣兩級教育督導(dǎo)機構(gòu)的指導(dǎo)和管理，強化教育督導(dǎo)機構(gòu)上下銜接機制，厘清教育督導(dǎo)機構(gòu)與本級教育行政部門的職能邊界。各級教育督導(dǎo)機構(gòu)的年度工作計劃、總結(jié)、重大事項和督導(dǎo)結(jié)果須向上一級教育督導(dǎo)機構(gòu)報告。這是在現(xiàn)有一體化機構(gòu)設(shè)置的情況下，從教育系統(tǒng)內(nèi)部、從小環(huán)境中認清自我、找準(zhǔn)定位，搞清楚自己的職責(zé)定位、角色分工。教育督導(dǎo)系統(tǒng)既要有縱向的上下級管理和指導(dǎo)關(guān)系，更要有作為監(jiān)督責(zé)任承擔(dān)者的教育督導(dǎo)部門與作為主體責(zé)任承擔(dān)者的其他教育行政部門之間橫向上的協(xié)同協(xié)作，建立與教育行政審批、處罰、執(zhí)法聯(lián)動的教育督導(dǎo)機制，厘清主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的關(guān)系，不越位、不缺位、不錯位，守好位、補好臺，各安其位，各就各位，力求相輔相成、相得益彰。

(三)構(gòu)建“逐級全覆蓋、跨級重抽查、本級促協(xié)同”的督政體系

福建省完善省市縣鄉(xiāng)逐級全覆蓋、跨級重抽查、本級促協(xié)同的督政體系，這是督政制度進一步規(guī)范化常態(tài)化專業(yè)化的集中概括。逐級全覆蓋容易理解，上級對下級政府的督政，一級督一級，做到有序全覆蓋。優(yōu)化對市縣兩級政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評估和縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓教育工作督導(dǎo)考核制度，進一步完善“教育強縣”督導(dǎo)評估機制，指導(dǎo)設(shè)區(qū)市健全完善“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)”制度?？缂壷爻椴?，是改革的重點，著眼于改變以往更多的是跨級督政，要求在逐級全覆蓋基礎(chǔ)上，跨級重在指導(dǎo)下一級督導(dǎo)，隨機抽查下一級督導(dǎo)質(zhì)量，這也是教育督導(dǎo)機構(gòu)上下級加強管理和指導(dǎo)的重要內(nèi)容。本級促協(xié)同，既是《實施意見》的創(chuàng)新點，也是2017年施行的《福建省教育督導(dǎo)條例》的一大亮點，更是改革難點?！陡＝ㄊ〗逃綄?dǎo)條例》第二條“教育督導(dǎo)包括以下內(nèi)容”規(guī)定：“(一)縣級以上地方人民政府對本級人民政府相關(guān)部門和下級人民政府依法履行教育工作職責(zé)實施督導(dǎo)”，明確了督導(dǎo)的主體“縣級以上地方人民政府”，督導(dǎo)的客體(對象)“本級人民政府相關(guān)部門”和“下級人民政府”。進一步明確“本級促協(xié)同”的督政要求，一般在各級政府接受上級督政過程中，可結(jié)合自查自評開展對本級政府有關(guān)部門的“本級督政”，也可根據(jù)需要專門開展對部門的督政，關(guān)鍵在于促進協(xié)同履職，但在執(zhí)行過程中仍存在體制機制障礙，明確規(guī)定“本級促協(xié)同”，以“本級督政”的有效運行，促成“逐級全覆蓋、跨級重抽查、本級促協(xié)同”的督政合力。

深入研究習(xí)近平同志在閩工作期間關(guān)于教育督導(dǎo)的重要實踐和創(chuàng)新思想，是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于教育的重要論述的重要組成部分，也是教育督導(dǎo)工作的首要任務(wù)。深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于教育重要論述的戰(zhàn)略高度，有助于扎實推進中央《意見》及《實施意見》的貫徹落實，推進教育督導(dǎo)體制機制改革和制度建設(shè)，著力攻堅克難、破解難題，為加快教育治理現(xiàn)代化、建設(shè)高質(zhì)量教育體系助力賦能。