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    中國(guó)疾控體系改革的“近憂”與“遠(yuǎn)慮”

    2022-12-26 01:13:07韋婷苑蘇文
    中國(guó)新聞周刊 2022年44期
    關(guān)鍵詞:衛(wèi)健委傳染病職能

    韋婷 苑蘇文

    圖/視覺中國(guó)

    近日,國(guó)家衛(wèi)健委官網(wǎng)顯示,其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整:醫(yī)政醫(yī)管局更名為醫(yī)政司,衛(wèi)生應(yīng)急辦公室更名為醫(yī)療應(yīng)急司。今年2月國(guó)家疾控局成立之時(shí),公布此消息,至此終于塵埃落定。

    此番變動(dòng)意味著中國(guó)疾控體制機(jī)制在探索中正逐步健全。近幾年,為了適應(yīng)疫情防控的需求,疾控體系的改革再次成為焦點(diǎn)。2021年5月,國(guó)家疾病預(yù)防控制局(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家疾控局)正式掛牌成立,今年國(guó)家疾控局“三定方案”頒布,對(duì)該局的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等作出規(guī)定。

    與此同時(shí),國(guó)家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整方案也隨之公布,原醫(yī)政醫(yī)管局“分拆”,原先的公衛(wèi)、血液、行風(fēng)建設(shè)與慢病管理等職能被劃分至醫(yī)療應(yīng)急司;與醫(yī)改、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展、醫(yī)療質(zhì)量等相關(guān)核心職能仍留在醫(yī)政司。

    有專家指出,“三定”和“拆分”同步進(jìn)行,意在形成國(guó)家疾控局負(fù)責(zé)監(jiān)控預(yù)警,醫(yī)療應(yīng)急司主導(dǎo)公共衛(wèi)生,醫(yī)政司主管醫(yī)療機(jī)構(gòu)的布局。分析稱,如今終于落地的“拆分”,是面對(duì)疫情下一步的排兵布陣,是“恰逢其時(shí)的改革”,但為了令防控一線、二線、三線機(jī)構(gòu)更加專業(yè)化,細(xì)節(jié)之處仍有待觀察。

    不斷變化的形勢(shì)推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的邁進(jìn)。新冠疫情暴發(fā)前,原衛(wèi)生部就已設(shè)立疾病預(yù)防控制局。2006年,原衛(wèi)生部疾病控制司更名為原衛(wèi)生部疾病預(yù)防控制局,后者是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),屬于司局級(jí)機(jī)構(gòu)。

    2020年新冠疫情出現(xiàn)后,在當(dāng)年的全國(guó)“兩會(huì)”期間,全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)浙江省副主任委員謝雙成指出,應(yīng)改變“重醫(yī)療輕疾控”的現(xiàn)狀,因此他建議設(shè)立國(guó)家疾病預(yù)防控制管理局,使之成為主管疾病預(yù)防控制的獨(dú)立的、權(quán)威的行政管理機(jī)構(gòu),加快疾控體系現(xiàn)代化建設(shè)。

    2021年5月13日,國(guó)家疾控局在北京市正式掛牌。據(jù)官方消息,新機(jī)構(gòu)將承擔(dān)制定傳染病防控政策等五大職能,并將從單純預(yù)防控制疾病,向全面維護(hù)和促進(jìn)全人群健康轉(zhuǎn)變。鐘南山院士曾公開表示,新冠肺炎疫情暴露出了我國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)的一些不足:突發(fā)性事件逐級(jí)匯報(bào)機(jī)制繁瑣,容易耽誤時(shí)機(jī)。國(guó)家疾病預(yù)防控制局的成立意味著防控戰(zhàn)略前移,有利于從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變,從而補(bǔ)齊公衛(wèi)系統(tǒng)的短板。

    國(guó)家疾控局掛牌約九個(gè)月后,2022年2月16日中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布《國(guó)家疾控局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,也稱“三定方案”,其對(duì)國(guó)家疾控局的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等作出規(guī)定,明確國(guó)家疾控局是國(guó)家衛(wèi)健委管理的國(guó)家局,為副部級(jí)。與成立于2006年前后的“國(guó)家衛(wèi)健委疾病預(yù)防控制局”相比,其性質(zhì)從國(guó)家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)的正司局機(jī)構(gòu),升格為屬于國(guó)務(wù)院部委管理序列的副部級(jí)國(guó)家局。

    同一天公布的,還有“拆分”方案。據(jù)2022年2月16日公布的《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整國(guó)家衛(wèi)健委職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的通知》,國(guó)家衛(wèi)健委部分職責(zé)將會(huì)劃入國(guó)家疾控局,而國(guó)家衛(wèi)健委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也做出了相應(yīng)調(diào)整。

    根據(jù)上述通知,國(guó)家衛(wèi)健委醫(yī)政醫(yī)管局更名為醫(yī)政司,承擔(dān)擬訂醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員、醫(yī)療技術(shù)應(yīng)用、醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)等行業(yè)管理政策規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施工作,承擔(dān)推進(jìn)心理健康和精神衛(wèi)生、護(hù)理、康復(fù)事業(yè)發(fā)展工作;擬訂公立醫(yī)院運(yùn)行監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)和考核制度等。

    而國(guó)家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急辦公室(突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心)更名為醫(yī)療應(yīng)急司,組織協(xié)調(diào)傳染病疫情應(yīng)對(duì)工作,承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè),組織指導(dǎo)各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療救治和緊急醫(yī)學(xué)救援工作;擬訂醫(yī)療安全、醫(yī)療監(jiān)督、采供血機(jī)構(gòu)管理以及行風(fēng)建設(shè)等行業(yè)管理政策、標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施;擬訂重大疾病、慢性病防控管理政策規(guī)范并監(jiān)督實(shí)施。

    此外,國(guó)家衛(wèi)健委機(jī)關(guān)黨委作補(bǔ)充調(diào)整,并撤銷疾病預(yù)防控制局和綜合監(jiān)督局。

    值得注意的是,“三定”和“拆分”的同步進(jìn)行,加強(qiáng)了國(guó)家疾控局的力量。其既令國(guó)家衛(wèi)健委疾病預(yù)防控制局和綜合監(jiān)督局撤到了國(guó)家疾控局,也令原醫(yī)政醫(yī)管局、原國(guó)家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急辦的部分職責(zé)“拆分”給了國(guó)家疾控局,如傳染病和幾大衛(wèi)生事務(wù)的監(jiān)督管理權(quán),以及對(duì)傳染病醫(yī)院以及其他公立醫(yī)院疾控工作的管理權(quán)等。

    這次“拆”和“分”布局,被認(rèn)為是靈活動(dòng)態(tài)的過渡性調(diào)整,更重要的是應(yīng)對(duì)疫情防控的新形勢(shì)。

    某國(guó)家級(jí)政策研究機(jī)構(gòu)的一位專家向《中國(guó)新聞周刊》表示,此次改革正是為了應(yīng)對(duì)疫情下一階段的防控,筑起相應(yīng)的“三道防線”:國(guó)家疾控局負(fù)責(zé)監(jiān)控預(yù)警,做好針對(duì)疫情的前期工作;醫(yī)療應(yīng)急司主導(dǎo)公共衛(wèi)生,負(fù)責(zé)跨區(qū)跨省的緊急處置;醫(yī)政司主管醫(yī)療機(jī)構(gòu),加強(qiáng)重癥應(yīng)對(duì)、分級(jí)診療、資源擴(kuò)容等。

    這位專家認(rèn)為,目前對(duì)疫情的形勢(shì)已有了更加深入的了解,未來防控的三道防線應(yīng)該越來越清晰,越來越專業(yè)化,“尤其是現(xiàn)在全國(guó)散發(fā)的感染越來越多,各省市要固守自己的防線,所以此次改革恰逢其時(shí)”。

    “在不同階段,必然要采取不同的措施。過去沒有這么做,是因?yàn)檫€是要集中力量辦大事。但改革的大方向仍是要細(xì)分,什么時(shí)候進(jìn)行利于疫情的防控,肯定是頭等大事?!彼f。

    中華醫(yī)學(xué)會(huì)醫(yī)院管理專業(yè)委員會(huì)會(huì)員徐毓才告訴《中國(guó)新聞周刊》,此次改革在司局方面的職能調(diào)整,其根本還是為了疾控方面,“國(guó)家衛(wèi)健委原來分散在司局里屬于疾病預(yù)防控制的職能被調(diào)整出去,再對(duì)留下的進(jìn)行了重新劃分”。

    徐毓才指出,隨著疫情的發(fā)展,組織機(jī)構(gòu)暴露出了一些問題,其中就包括疾控機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管職能之后,疫情防控力度顯得不夠,“所以這一次改革又把疾控和衛(wèi)生監(jiān)督合并,統(tǒng)一劃到國(guó)家疾控局里去了,強(qiáng)化疾病控制機(jī)構(gòu)這方面的監(jiān)督職能”。

    根據(jù)最新的調(diào)整,國(guó)家疾控局規(guī)劃指導(dǎo)傳染病疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)、負(fù)責(zé)傳染病疫情應(yīng)對(duì)相關(guān)工作,其職能也進(jìn)行了轉(zhuǎn)變,包括優(yōu)化資源配置,完善運(yùn)行機(jī)制,堅(jiān)持依法防控,落實(shí)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療要求,推動(dòng)構(gòu)建常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制,強(qiáng)化科研支撐體系,健全決策咨詢體系,實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)防控、科學(xué)防控、精準(zhǔn)防控。這些都與疫情防控需求聯(lián)系相當(dāng)緊密。

    “改革在疫情應(yīng)對(duì)方面進(jìn)行了考慮,但實(shí)際上‘三定’方案里寫的這些職能不是長(zhǎng)期的職能。對(duì)某個(gè)部門的職能劃分一般不這樣去表述,這樣說感覺就是當(dāng)下要干的事。其實(shí)這就是個(gè)傳染病的預(yù)防問題,但是不能寫這么具體,看起來好像就是最近要干的事就寫那個(gè)里邊去了,看起來像臨時(shí)性機(jī)構(gòu)一樣?!毙熵共胖赋觯诮衲瓿醭雠_(tái)“三定”和“拆分”方案時(shí),疫情實(shí)際上走到了較為關(guān)鍵的階段,國(guó)家需要更有力的疾控系統(tǒng),因此醫(yī)政醫(yī)管局的拆分也是為了配合疾控局的改革。

    年初確定的改革直到年底才落地,意味著這個(gè)過程中存在諸多挑戰(zhàn)?!耙环矫嬲f明其職能劃分難;另一方面,也顯示了衛(wèi)生健康與疾病防控各項(xiàng)工作之間聯(lián)系非常密切,難分難舍?!毙熵共欧治?。

    “近憂”與“遠(yuǎn)慮”

    前述國(guó)家級(jí)政策研究機(jī)構(gòu)的專家認(rèn)為,此番改革后,未來仍有很多需要進(jìn)一步去完善的地方。比如慢病管理,盡管最新調(diào)到醫(yī)療應(yīng)急司,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,他認(rèn)為慢病管理應(yīng)該回到基層,“二十大報(bào)告也指出,加強(qiáng)重大非傳染性疾病的管理,重點(diǎn)是要強(qiáng)基層”。

    徐毓才指出,疾病預(yù)防系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)既包括傳染病的預(yù)防控制,也包括慢病的預(yù)防控制。比如1998年上海率先成立全國(guó)首個(gè)省級(jí)疾病預(yù)防控制中心時(shí),就按預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)設(shè)置了傳染病防治部、慢性病防治部以及下屬的25個(gè)專業(yè)科室,“未來對(duì)中國(guó)人的健康構(gòu)成威脅的兩大因素,一個(gè)是老齡化,一個(gè)就是慢性病,慢性病的問題與醫(yī)療資源、老齡健康等息息相關(guān),對(duì)國(guó)家的影響是非常大的”。

    “但是這次改革,疾控局主要承擔(dān)了部分傳染病的預(yù)防控制任務(wù),而對(duì)于原本就屬于疾控工作的慢性病防控卻并沒有承接,仍然留給了醫(yī)療應(yīng)急司?!毙熵共耪f。

    徐毓才也表示在最新落地的改革中,衛(wèi)健委和國(guó)家疾控局都出現(xiàn)了應(yīng)急部門,其中衛(wèi)健委醫(yī)療應(yīng)急司的職責(zé)是“組織協(xié)調(diào)傳染病疫情應(yīng)對(duì)工作,承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè),組織指導(dǎo)各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療救治和緊急醫(yī)學(xué)救援工作”,而疾控局應(yīng)急處置司則承擔(dān)“傳染病疫情應(yīng)急相關(guān)工作,組織編制預(yù)案并開展演練,承擔(dān)應(yīng)急體系、能力及隊(duì)伍建設(shè)工作,提出相關(guān)應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種、數(shù)量等建議,以及應(yīng)急狀態(tài)下物資需求和分配意見”。

    他指出,一直以來,我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系將防與治分開,預(yù)防是疾控部門的事,治療是醫(yī)院的事,不管是慢性病還是突發(fā)傳染病疫情,已經(jīng)形成的習(xí)慣,兩者的難以融合,在此次新冠疫情中表現(xiàn)得非常突出,“搞預(yù)防的人不精通治療,搞治療的人不熟悉預(yù)防”。

    不過,前述國(guó)家級(jí)政策研究機(jī)構(gòu)的專家認(rèn)為不存在重合,“兩個(gè)應(yīng)急部門針對(duì)的對(duì)象不一樣”。

    他說,新成立的醫(yī)療應(yīng)急司直接處理“個(gè)人”,是醫(yī)療救治,而國(guó)家疾控局處理的是“人群”,是環(huán)境消殺,沒法做針對(duì)個(gè)人的治療,“雖然這兩個(gè)都是應(yīng)急處置,但是它們的專業(yè)性是不一樣的”。

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