環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴張的制度困境與控制路徑

欒志紅

(北京交通大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100044 )

一、問題緣起

從2007年全國各地開始探索環(huán)境公益訴訟實踐，到2012年修改后的《民事訴訟法》和2014年修改后的《環(huán)境保護法》建立了環(huán)境民事公益訴訟制度，再到2015年最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等一系列司法解釋全面推進環(huán)境司法審判工作，中國環(huán)境民事公益訴訟走過了從試點、正式啟動到不斷壯大的發(fā)展歷程，在環(huán)境公益保障方面發(fā)揮著重要作用。

從產(chǎn)生、發(fā)展和表現(xiàn)形式來看，中國環(huán)境民事公益訴訟呈現(xiàn)出的顯著特征之一是司法權(quán)(1)本文所稱司法權(quán)僅指法院的審判權(quán)。的擴張。通過規(guī)范擴權(quán)和組織建設(shè)，法院在環(huán)境民事公益訴訟整個過程中居于絕對的主導(dǎo)地位[1]107。這種情形的出現(xiàn)有其深層的制度原因。環(huán)境公益訴訟的提起和運行需要大量的資金，也需要有關(guān)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞方面的資料的收集。中國環(huán)保組織發(fā)展較晚，經(jīng)濟實力較弱，證據(jù)收集能力有限。此外，環(huán)境立法不健全、行政權(quán)在環(huán)境公益保障方面長期呈現(xiàn)出缺位或不足的狀態(tài)，這些現(xiàn)實狀況決定了中國有必要發(fā)展出適應(yīng)自身特點的環(huán)境公益訴訟模式，司法權(quán)的擴張正是這一模式的體現(xiàn)。在這一意義上，司法權(quán)在環(huán)境民事公益訴訟中的擴張有著積極意義。它可以補強環(huán)保組織的弱勢，彌補環(huán)境立法、環(huán)境行政執(zhí)法的供給不足，是司法機關(guān)在考慮到環(huán)境公益不同于一般民事法律規(guī)范所保護的民事權(quán)益等私益時作出的創(chuàng)新之舉，是促進生態(tài)文明建設(shè)的有力保障。然而，公益訴訟是“關(guān)乎行政與司法關(guān)系重大調(diào)整的復(fù)雜制度”[2]127，司法權(quán)的行使應(yīng)符合憲法上立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三者之間的關(guān)系定位，尤其是應(yīng)符合環(huán)境憲法的要求；同時也應(yīng)與已有的環(huán)境行政訴訟制度銜接，共同促進環(huán)境公益的保障。從這個方面來看，目前，環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)的擴張面臨著一些制度困境，有待完善。

二、 環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴張的制度困境

(一)與環(huán)境憲法的要求不相符合

所謂環(huán)境憲法，是指憲法位階上具有環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展目的的規(guī)范整體，尤其是詳細且特別對環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展有特殊或明顯功能的規(guī)范[3]。從世界范圍來看，各國環(huán)境憲法的規(guī)范表達主要有兩種方式，一是基本權(quán)利[4]，二是國家目標義務(wù)。由于環(huán)境權(quán)入憲存在著現(xiàn)實的困難，許多國家選擇了后者。比較典型的如1994年修改的《聯(lián)邦德國基本法》第20a條明確了環(huán)境保護是德國的“國家目標”[5]。

一般認為，中國憲法也將生態(tài)環(huán)境保護作為國家目標予以設(shè)定。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)有關(guān)國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害的規(guī)范(2)《憲法》第26條。就是環(huán)境保護領(lǐng)域的“國家目標條款”[6]。 2018年，憲法修正案在序言中增加的“生態(tài)文明”、在國家機構(gòu)部分增設(shè)的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“生態(tài)文明建設(shè)”(3)《憲法》第89條。等內(nèi)容的規(guī)范表達的基本取向也是設(shè)定國家目標，它們與前述條款等共同構(gòu)成了中國環(huán)境憲法的核心內(nèi)容[7]90-93。作為國家目標的環(huán)境憲法條款不僅是一種價值追求和“預(yù)期”的努力方向，也明確了實現(xiàn)國家目標所需要采取的手段和措施，賦予國家特定責(zé)任[8]，約束引導(dǎo)所有國家權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

盡管作為國家目標的環(huán)境憲法條款對所有國家權(quán)力都具有規(guī)范效力，但根據(jù)二戰(zhàn)之后發(fā)展起來的功能適當(dāng)理論，憲法上國家機關(guān)的職能配置應(yīng)與其功能相適應(yīng)[9]。因此，生態(tài)環(huán)境保護功能在三個國家機關(guān)之間的職能配置并非等量齊觀。首先，從立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系來看，環(huán)境問題具有極強的科學(xué)技術(shù)性，司法機關(guān)往往不具有運用各種知識和科學(xué)對環(huán)境問題進行充分審查的能力；環(huán)境問題涉及多元利益關(guān)系，政策性強，其治理需要從整體上考量，而司法機關(guān)主要關(guān)注個體利益，所以一般認為解決環(huán)境問題的最終責(zé)任應(yīng)當(dāng)在立法和行政。其次，從立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來看，行政機關(guān)處理環(huán)境問題更加專業(yè)和富有效率，公眾也在此問題上傾向于依賴政府，因而行政機關(guān)也就相應(yīng)地扮演著更為重要的角色[10]。

正是基于行政權(quán)在實現(xiàn)國家生態(tài)環(huán)境保護目標中的功能優(yōu)勢，2018年，憲法修正案將“生態(tài)建設(shè)”的職權(quán)賦予國務(wù)院，這項規(guī)定明確表明，在生態(tài)保護國家目標的規(guī)定基礎(chǔ)上，主要由國務(wù)院承擔(dān)推進生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)[7]96。

基于以上環(huán)境憲法條款的意涵來審視中國環(huán)境民事公益訴訟制度，目前，這種司法權(quán)居于主導(dǎo)地位的運作模式與環(huán)境憲法的國家目標要求不相符合。這種情形或許暫時能夠起到彌補行政執(zhí)法不足的作用，但從長遠發(fā)展來看，它可能削弱立法權(quán)和行政權(quán)在環(huán)境公益保障方面應(yīng)有的功能，不利于司法權(quán)對其他權(quán)力的監(jiān)督制約，也不利于環(huán)境民事公益訴訟本身的發(fā)展。

由于司法權(quán)的擴張突破了憲法上立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三者之間的功能界限，致使現(xiàn)實中參與環(huán)境民事公益訴訟的多個主體出現(xiàn)功能錯位：作為裁判者的法院實際上扮演著環(huán)境行政執(zhí)法者的角色，作為原告的環(huán)保組織借助司法程序與法院一起替代環(huán)境監(jiān)管部門進行環(huán)境執(zhí)法[1]106，而真正意義上的環(huán)境執(zhí)法者——行政機關(guān)則往往變成了判決的監(jiān)督執(zhí)行者。對此，不僅當(dāng)事人發(fā)出了“判決的執(zhí)行決定權(quán)置于行政機關(guān)手中，設(shè)置審批程序，侵犯了企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)”的疑問(4)泰州市環(huán)保聯(lián)合會與泰興錦匯化工有限公司等環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛上訴案，江蘇省高級人民法院，(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號。，就連法院自身有時也難以搞清這是否屬于民事訴訟。在中華環(huán)保聯(lián)合會訴譚耀洪、方運雙環(huán)境污染案中(5)廣東省廣州市中級人民法院，(2015)穗中法民一終字第3804號。，一審法院判決被告修復(fù)魚塘、恢復(fù)魚塘的狀態(tài)和功能，逾期未修復(fù)的，由環(huán)保部門指定具有專業(yè)清污資質(zhì)的機構(gòu)代為修復(fù)，修復(fù)費用由被告承擔(dān)。盡管二審法院對此予以了糾正，把“由環(huán)保部門指定具有專業(yè)清污資質(zhì)的機構(gòu)代為修復(fù)”修改為“由人民法院選定具有專業(yè)清污資質(zhì)的機構(gòu)代為修復(fù)”，但由于行政機關(guān)的介入，實則很難區(qū)分行政強制法上的代履行和恢復(fù)原狀中的替代履行。

2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，這一做法意味著“公益訴訟屬于民事訴訟的特別形態(tài)”[11]，它與已有民事訴訟制度相銜接共同發(fā)揮保障環(huán)境公益和環(huán)境私益的作用[12]。但隨著司法權(quán)的擴張，環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展與該制度設(shè)計的初衷發(fā)生了偏離，有的學(xué)者提出“廢止環(huán)境民事公益訴訟制度，撤銷對人民檢察院和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的授權(quán)”的建議[13]。

(二)削弱了環(huán)境行政訴訟的作用

從產(chǎn)生和發(fā)展來看，中國環(huán)境民事公益訴訟被定位于“彌補行政執(zhí)法在社會公益保障方面的不足而創(chuàng)制的一種特殊司法機制”[2]127。具體做法是，法院一旦受理了社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，將按照程序通報給有監(jiān)督管理權(quán)的環(huán)保部門。環(huán)保部門獲得信息后再查看有沒有行政監(jiān)管不到位的問題[14]。這種“倒逼行政監(jiān)管”的做法雖然有助于發(fā)現(xiàn)行政違法行為，但卻可能削弱環(huán)境行政監(jiān)管職能，導(dǎo)致行政消極卸責(zé)。更為關(guān)鍵的問題是對于這種行政消極卸責(zé)行為，行政訴訟的作用在一定程度上被忽略了。

筆者以“環(huán)境公益”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶等數(shù)據(jù)庫進行粗略查詢發(fā)現(xiàn)，僅在收集到的2015-2016年間25起環(huán)境民事公益訴訟案件中，被告的侵權(quán)行為同時構(gòu)成行政上違法的有17件，約占68%。在這些案件中，行政違法事實主要分為兩類：一是未經(jīng)環(huán)境行政許可，或環(huán)境行政許可違法或不當(dāng)；二是超標排放。針對這兩種行政違法情形，行政機關(guān)是否履行了監(jiān)管職責(zé)？其履職行為是否合法？如果答案是否定的，污染者周圍的居民是否可以提起環(huán)境行政訴訟？例如，在中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案(以下簡稱德州振華公司案)中(6)山東省德州地區(qū)(市)中級人民法院，(2015)德中環(huán)公民初字第1號。，企業(yè)的侵權(quán)行為也構(gòu)成了行政違法，包括超標排污和未安裝大氣污染防治設(shè)施(未安裝脫硫、脫硝和除塵設(shè)施)?？疾飚?dāng)時立法可見，針對企業(yè)超標排放大氣污染物的違法行為，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)限期治理，并處罰款(7)《大氣污染防治法》(2000)第48條。；針對未安裝大氣污染防治設(shè)施等違反大氣污染防治法律義務(wù)的違法行為，行政機關(guān)可以責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款(8)《大氣污染防治法》(2000)第47條。。當(dāng)行政機關(guān)怠于履行這些職責(zé)時，因被告單位項目區(qū)域周圍多為居民社區(qū)、屬于環(huán)境保護域內(nèi)保護的敏感點，社區(qū)居民可以通過環(huán)境行政訴訟的途徑救濟自身合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)。但顯然，在這起環(huán)境民事公益訴訟案件中，行政權(quán)的合法性問題被忽略了。

近年來，與環(huán)境公益訴訟相比，普通環(huán)境行政訴訟的發(fā)展較為緩慢。從數(shù)量來看，普通環(huán)境行政訴訟也取得了快速發(fā)展。但仔細分析這些案件發(fā)現(xiàn)，目前中國普通環(huán)境行政訴訟主要由企業(yè)方面提起。2014年，最高法院首次發(fā)布了環(huán)保行政十大典型案件，其中7件是企業(yè)因不服環(huán)保行政處罰等行政行為提起的，3件由環(huán)評許可第三人提起[15]。 2016年，最高法院發(fā)布的第二批環(huán)保行政10大典型案件中，6件由企業(yè)提起，1件由檢察院提起,3件由環(huán)境受害人提起[16]。這些案件的情況或許不足以反映期間全國法院已受理的幾萬件環(huán)境資源類行政案件的全貌，但它們是從公開發(fā)布的案例中篩選出來的典型案件，至少從一個側(cè)面說明了目前中國具有代表性的普通環(huán)境行政訴訟案件主要用來解決企業(yè)不服環(huán)境行政監(jiān)管問題，而非環(huán)境受害人的權(quán)益保障。這種狀況不僅與中國生態(tài)環(huán)境實踐所反映出來的企業(yè)行政違法現(xiàn)象嚴重、環(huán)境受害者人數(shù)眾多、權(quán)益受到嚴重侵害的現(xiàn)狀極不相符，而且也無法體現(xiàn)出普通環(huán)境行政訴訟的特色。

日本學(xué)者原田尚彥根據(jù)環(huán)境行政訴訟的形態(tài)將其大致地分成兩類：由企業(yè)提起的環(huán)境行政訴訟和由受害者提起的環(huán)境行政訴訟。他指出，前者盡管也屬于環(huán)境行政訴訟，但它們可以依據(jù)現(xiàn)有行政訴訟理論和制度予以處理。與此相對，大多數(shù)屬于后者的案件在傳統(tǒng)的行政訴訟制度的框架內(nèi)無法得到解決，它要求現(xiàn)有制度與理論要有所改變?？梢哉f，正是受害者方面提起的訴訟才集中地表現(xiàn)了環(huán)境行政的特征[17]。

由此觀之，中國目前的普通環(huán)境行政訴訟仍然囿于一般行政訴訟的架構(gòu)，未能真正發(fā)揮作用。環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)不斷擴張，這種擴張的情形在彌補了行政執(zhí)法供給不足的同時，也在一定程度上削弱了普通環(huán)境行政訴訟應(yīng)有的作用。

三、環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)定位的域外考察

從公益訴訟制度建立較早和發(fā)展較為成熟的其他國家和地區(qū)的情況來看，環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)的定位是兩方面的：一方面，為了實現(xiàn)保護公益目的，司法權(quán)必然在一定程度上突破傳統(tǒng)私益訴訟設(shè)置的界限，表現(xiàn)出能動性；另一方面，司法權(quán)的能動是有限的，法律或判例發(fā)展出了明確的限制措施。

(一)英美法系國家

環(huán)境公益訴訟最早起源于美國，后來在其他英美法系國家得到廣泛應(yīng)用，如英國、加拿大、澳大利亞、印度等。在這些國家中，美國在環(huán)境公益訴訟的運用上較為成熟，許多制定法律及判例作出了完善的規(guī)定。印度則是環(huán)境公益訴訟適用在實踐中獲得了巨大的成功的國家[18]。

美國環(huán)境公民訴訟的被告包括污染者和聯(lián)邦環(huán)保局局長。其中，以污染者為被告的訴訟又稱為“私人執(zhí)法訴訟”[19]174，此類訴訟因為將原告資格拓展至任何人因而被認為體現(xiàn)了公民訴訟的真正創(chuàng)新[20]6。不過，美國公民訴訟雖然原告資格寬松，但起訴資格嚴苛。首先，根據(jù)聯(lián)邦最高法院對憲法第3條“法院的權(quán)力是處理‘案件’和‘爭議’”的解釋，提起環(huán)境公民訴訟的原告也需要證明符合三項要件，即事實上的損害、因果關(guān)系和可救濟性[21]。其次，訴訟的適用須有明確的法律依據(jù)，且只能針對特定違法行為提起，范圍有限。再次，訴訟須履行訴前通知程序。起訴前應(yīng)當(dāng)告知即將成為被告的污染者，經(jīng)過60日后才可以正式起訴。最后，順位限制，即行政機關(guān)的勤勉執(zhí)法可以排除公民訴訟的適用。其他限制措施還包括違法狀態(tài)持續(xù)、“謹慎性原告資格”等[19]175-176?？傊趯ξ廴菊叩墓裨V訟中，司法權(quán)的行使受到嚴格限制。從實踐來看，環(huán)境公民訴訟主要針對政府行為，而較少對污染者提起[22]。

印度引入公益訴訟制度后，在原告資格、訴訟程序和技術(shù)、救濟方式等多個方面突破了傳統(tǒng)訴訟的范疇，表現(xiàn)出明顯的司法能動主義[23]。但是，應(yīng)注意的是，印度環(huán)境法中的公益訴訟(public interest litigation)大致相當(dāng)于我們所說的行政公益訴訟，與我們的民事公益訴訟相當(dāng)?shù)氖橇硪环N訴訟形態(tài)——公民訴訟(citizen suit)[24]。公益訴訟和公民訴訟存在明顯區(qū)別：首先，被告不同。公益訴訟是針對國家行為提起的訴訟，公民訴訟的被告則是污染者。其次，發(fā)展路徑不同。公益訴訟經(jīng)由法院判例發(fā)展起來，是印度憲法領(lǐng)導(dǎo)下的公法體系的產(chǎn)物；公民訴訟則由單行法律規(guī)定，如1986年修改后的《環(huán)境法》第19條、1987年修訂的《空氣法》第43條和1988年修訂的《水法》第49條等。再次，限制措施不同。相比之下，公民訴訟受到更加嚴格的限制。例如，根據(jù)1986年修改的《環(huán)境法》第19條，公民訴訟適用的條件包括：第一，原告資格。提起公民訴訟的原告包括兩類：一是聯(lián)邦政府或者聯(lián)邦政府授權(quán)的代表其利益的權(quán)威機構(gòu)或者行政人員；二是任何人，這是1986年修改后的《環(huán)境法》增加的內(nèi)容。第二，訴訟對象。訴訟須針對污染者違反法定污染防治義務(wù)的行為。第三，訴前程序。提起訴訟的個人須履行事前告知程序，即起訴前需要按照規(guī)定的方式將被指控的違法行為和提出控訴的意圖在60天時間內(nèi)正式通知前述的聯(lián)邦政府或者經(jīng)其授權(quán)的權(quán)威機構(gòu)或者行政人員。該規(guī)定的目的在于“提醒政府注意該違法行為，以便政府本身可以采取適當(dāng)?shù)木葷胧盵25]?？梢钥闯?，針對污染者的公民訴訟，印度采取了與美國類似的做法，即規(guī)定了明確的限制措施。從實踐來看，印度絕大多數(shù)環(huán)境訴訟屬于公益訴訟，公民訴訟案件數(shù)量相對較少。

(二)大陸法系國家和地區(qū)

與英美法系相比，大陸法系的環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展受到更大限制。這是由它們的憲法體制決定的。在英美法系國家，相對于立法機關(guān)和行政機關(guān)，司法機關(guān)處于重要的地位，公益訴訟和司法積極主義有著深刻的思想基礎(chǔ)。大陸法系則不然，各個國家都采取立法機關(guān)優(yōu)位國家基本構(gòu)造，置立法部門為地位最高的機關(guān)，法院的活動范圍都必須受到限定[26]。例如，在德國，團體訴訟采取了法律先行的策略，即法律規(guī)定在一定領(lǐng)域中某些團體具有當(dāng)事者適格，可以作為原告提起訴訟[27]197。具體到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，德國法只承認了團體對主管機關(guān)的同意、拒絕或不作為提起司法審查之訴，不承認針對污染者的公民訴訟。荷蘭、比利時和葡萄牙等其他歐洲大陸法系國家，雖然承認環(huán)保團體訴請污染者停止非法污染行為的公民訴訟，但這些國家的這種公民訴訟的實際意義不大[20]6。在日本，環(huán)境公益訴訟實際上也主要指環(huán)境行政公益訴訟。

綜上所述，無論是對待公益訴訟持積極態(tài)度的英美法系，還是對待公益訴訟持穩(wěn)健態(tài)度的大陸法系，有關(guān)對污染者的公民訴訟，它們有著一些共同做法。首先，此類訴訟由法律明確規(guī)定，這意味著立法機關(guān)在控制司法權(quán)的行使方面發(fā)揮著重要作用。有關(guān)的控制措施既包括實體方面，也有程序上的。前者如只能針對污染者違反法定污染防治義務(wù)的行為提起訴訟，后者如60天事前通知程序。其次，與針對政府的公益訴訟相比，針對污染者的公民訴訟在實踐中應(yīng)用較少，有的國家甚至未予以承認。這一現(xiàn)實狀況說明，相比環(huán)境行政公益訴訟，司法權(quán)在環(huán)境民事公益訴訟中的行使受到更加嚴格的限制。

四、環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴張的控制路徑

環(huán)境利益的公共性決定了環(huán)境訴訟的發(fā)展不能完全建基于以個人主義和私有財產(chǎn)為基礎(chǔ)的法理之上，但它仍然需以憲法建立的公法體系為基礎(chǔ)。社會分工的細密化和專業(yè)化為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的分離、各司其職提供了合理性。只有立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)各司其職，共同形成有利于生態(tài)環(huán)境保護的理論和實踐，環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展才會持久而有力。

(一) 落實環(huán)境憲法的規(guī)范效力

為了化解前述環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴張與環(huán)境憲法的要求不相符合的困境，有必要強調(diào)作為國家目標的環(huán)境憲法條款對所有國家機關(guān)都形成拘束，立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)在多方面積極作為。

1．環(huán)境憲法條款對立法機關(guān)的規(guī)范效力。在一般意義上，環(huán)境憲法條款對立法機關(guān)的規(guī)范效力主要表現(xiàn)在對立法機關(guān)形成憲法委托，立法機關(guān)因此應(yīng)按照憲法要求，積極推動生態(tài)環(huán)境保護法律的制定[7]94。

具體到環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，環(huán)境憲法條款對立法權(quán)的規(guī)范效力主要體現(xiàn)在敦促立法機關(guān)通過積極的作為義務(wù)來制定或修改涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律。例如，根據(jù)《立法法》第8條第10項的規(guī)定，訴訟制度屬于法律保留事項，所謂訴訟制度包括了訴訟程序和訴訟方式。環(huán)境民事公益訴訟作為訴訟領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，在訴訟程序和訴訟方式上突破了已有法律規(guī)范內(nèi)容的內(nèi)涵和外延，應(yīng)由全國人大及其常委會通過制定法律或修改法律的方式對其基本概念、形式、原則予以規(guī)定。資料顯示，早在2018年，最高法院已就不同類型的環(huán)境侵權(quán)案件，包括公益訴訟案件，在歸責(zé)原則、舉證責(zé)任分配、責(zé)任承擔(dān)方式等方面存在的差異向全國人大常委會法工委提出了立法建議[28]。對于此類其他國家機關(guān)提出的立法需求，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時做出回應(yīng)，避免立法不作為和立法懈怠的情況。

環(huán)境憲法條款對立法權(quán)的規(guī)范效力還體現(xiàn)在指引立法機關(guān)在制定或修改涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律時不偏離憲法要求，不逾越憲法框架。

2. 環(huán)境憲法條款對行政機關(guān)的規(guī)范效力。國家目標條款對行政機關(guān)的法效力主要表現(xiàn)在兩方面：一是作為法律解釋標準，即行政機關(guān)在解釋法律的概括性條款和不確定法律概念時，應(yīng)基于國家目標條款進行解釋；二是作為行政機關(guān)開展行政裁量的基準，在立法機關(guān)對國家目標條款沒有具體規(guī)定的情況下，發(fā)揮指導(dǎo)功能[29]32。

在環(huán)境民事公益訴訟中，面對環(huán)境風(fēng)險的不確定性，立法者往往授權(quán)行政機關(guān)采取行動。在這種情形下，環(huán)境憲法條款對行政機關(guān)的規(guī)范效力主要體現(xiàn)在法律規(guī)范不明確需要解釋或者法律沒有具體規(guī)定需要行政裁量時，行政機關(guān)應(yīng)在遵循環(huán)境憲法的要求的基礎(chǔ)上進行行政解釋或者行政裁量。

生態(tài)損害賠償金額的確定是一個典型的例子。這個問題是目前中國環(huán)境審判遇到的瓶頸性難題之一[30]153，而造成這一困難的主要原因在于環(huán)境損害評估和修復(fù)費用的計算既是一個專業(yè)性強、具有不確定性的科學(xué)問題[31]，也是需要考慮復(fù)雜的利益關(guān)系如環(huán)境公益和企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)等的政策問題，屬于典型的風(fēng)險行政，不適宜通過穩(wěn)定性的法律予以詳細規(guī)定，也不是法院所擅長的事項。反觀中國司法實踐，法院目前主要依據(jù)司法解釋和行政規(guī)范性文件來確定生態(tài)損害賠償金額。無論是司法解釋還是行政規(guī)范性文件，它們往往只關(guān)注生態(tài)損害賠償?shù)目茖W(xué)性的面向，缺少公眾參與，難以反映相關(guān)方的利益要求。由于缺少溝通與協(xié)調(diào)，目前二者在環(huán)境損害賠償?shù)男g(shù)語表述、賠償類型和范圍界定等多個方面存在脫節(jié)與抵牾之處，直接制約著該類案件的裁判與履行[30]156，亟待完善。

從未來發(fā)展來看，通過民主的行政立法過程明確生態(tài)損害賠償金額相關(guān)問題，不失為一條可行和適宜的路徑。這也符合環(huán)境憲法的要求。2018年修改后的《憲法》將生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)賦予國務(wù)院，這條規(guī)定表明生態(tài)環(huán)保并非嚴格法律保留事項，國務(wù)院及其部委可以分別根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定就生態(tài)文明建設(shè)工作制定行政立法[7]97。此時，環(huán)境憲法條款的意義在于：一方面，保護環(huán)境利益是此類行政立法的目的；另一方面，有關(guān)行政立法也不能忽視企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，即環(huán)境利益作為公共利益對企業(yè)的經(jīng)營自由權(quán)構(gòu)成了限制，這種限制應(yīng)遵循憲法上的比例原則。為了落實上述環(huán)境憲法要求，有關(guān)行政立法在制定過程中不僅要關(guān)注生態(tài)損害賠償問題的科學(xué)性的面向，也要顧及其涉及的廣泛的利益關(guān)系，加強公眾參與，這里的公眾應(yīng)包括公民(個人)、與特定利益相關(guān)的政府機構(gòu)(中央政府和地方政府機構(gòu))、企事業(yè)單位、社會團體或其他組織等[32]。

3. 環(huán)境憲法條款對司法機關(guān)的規(guī)范效力。國家目標條款對于司法機關(guān)而言，其規(guī)范效力也主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，跟對行政機關(guān)一樣，國家目標規(guī)定主要是一種解釋標準，即法院應(yīng)當(dāng)按照憲法要求適用、解釋法律；另一方面，當(dāng)法院對法律進行續(xù)造和填補法律漏洞時，它可以直接適用國家目標規(guī)定，但也應(yīng)遵循憲法的規(guī)范內(nèi)涵及精神[29]32。

在中國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展過程中，由于法律缺失，法院在很多情況下扮演著填補法律漏洞的角色，不斷推動環(huán)境司法創(chuàng)新，體現(xiàn)出能動司法的服務(wù)性、主動性、高效性[33]。根據(jù)作為國家目標的環(huán)境憲法條款的要求，在環(huán)境司法創(chuàng)新過程中，不應(yīng)忽略的是，司法權(quán)本質(zhì)上是憲法賦予法院適用法律對具體爭議作出具有法律約束力的裁判的一種權(quán)力，具有被動性；司法在政治或社會體系中具有“平衡器”的特殊位置，發(fā)揮這一特殊作用的前提是司法的消極性和自我抑制性[27]8-11。尤其是從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來看，司法權(quán)越能保持中立性，公民個人就越可以通過司法這一中介與行政權(quán)進行平等的抗?fàn)帯ⅰ盀闄?quán)利而斗爭”，行政權(quán)也就越能受到有效的憲法或法律上的控制[34]。在這一意義上講，在環(huán)境民事公益訴訟中認識到司法的被動性和中立性對促進環(huán)境行政訴訟的發(fā)展是有益的。

控制司法權(quán)的擴張，并不意味著否定司法自由裁量權(quán)。相反，由于環(huán)境民事公益訴訟的目的旨在保護公益，而現(xiàn)有的訴訟規(guī)則是基于私益建立和發(fā)展起來的，因此，即使法律對環(huán)境公益訴訟制度作出規(guī)定，往往也會因為個案差異而留有需要法院自由裁量的廣泛空間。我國有的地方開展了環(huán)保禁止令的司法實踐。禁止令的發(fā)布和實施涉及企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，應(yīng)屬于法律保留事項。即使未來立法機關(guān)對此做出了規(guī)定，法院也將對適用禁止令的具體情形，如是否出現(xiàn)緊急情況、是否屬于嚴重危及環(huán)境安全的行為等擁有較廣泛的裁量空間。

(二)充分發(fā)揮環(huán)境行政訴訟的作用

在中國，由于尚未建立起富有實效的合憲審查制度，環(huán)境憲法條款的落實不能僅僅停留在憲法層面，更需要依托環(huán)境行政訴訟的保障。而從實效來看，域外國家或地區(qū)的經(jīng)驗表明，迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境立法比取締個別污染源更有意義[35]。

1. 環(huán)境行政公益訴訟。就環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系而言，筆者傾向于以下觀點，即應(yīng)當(dāng)突出前者的重要性[36]和優(yōu)先性[37]。為此，一方面要從整體上完善行政公益訴訟制度。自2015年行政公益訴訟試點工作在部分地區(qū)開展，到2017年修改后的《行政訴訟法》從法律上正式確立這項制度，中國行政公益訴訟日益為社會認可，發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用[38]。但作為一種新型訴訟形式，行政公益訴訟如何與行政訴訟法相契合[39]、如何從受案范圍、審理規(guī)則、判決類型等諸多方面構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機制仍有許多問題需要解決[40]。另一方面，要積極探索環(huán)境行政公益訴訟的特有訴訟規(guī)則。環(huán)境行政公益訴訟既不同于普通環(huán)境行政訴訟也不同于食品藥品等其他領(lǐng)域行政公益訴訟。這是因為環(huán)境行政公益訴訟的目的在于保障公益，且這里的公益一般可以與環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境損害兩種類型的損害相聯(lián)系。而從司法實踐來看，目前，法院已經(jīng)積累了大量這方面的案例。因此，針對環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，如環(huán)境行政不作為的審查基準等問題，進行專門研究就有了必要性和可行性[41]。

2. 普通環(huán)境行政訴訟。為了化解環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)的擴張與普通環(huán)境行政訴訟之間可能存在的矛盾，促進雙方可持續(xù)發(fā)展，筆者認為，符合以下特征的環(huán)境民事公益訴訟案件通過普通環(huán)境行政訴訟解決更為適宜。

第一，環(huán)境公益與私益相互交織。在中國，許多環(huán)境民事公益訴訟案件與農(nóng)民、居民的生命、健康、財產(chǎn)、生存發(fā)展結(jié)合在一起，這些案件既包含了環(huán)境公益也包含了人身、財產(chǎn)等私益，呈現(xiàn)出“公益與私益相互交織”[42]的特征。應(yīng)注意的是，關(guān)于如何區(qū)分環(huán)境訴訟所保護的利益類型，學(xué)界有爭議。爭議的主要焦點在于環(huán)境損害引發(fā)眾多主體人身、財產(chǎn)權(quán)益等環(huán)境侵權(quán)方面受損是屬于公益還是私益。目前有一元說、二元說、三元說等等。筆者贊成二元說，即不特定多數(shù)人利益屬于公益，特定多數(shù)人或者特定個人利益屬于私益[43]。

第二，污染者的侵權(quán)行為具有行政違法性。在環(huán)境法中，一般認為，侵權(quán)行為的違法性不是承擔(dān)民事責(zé)任的必要條件，但現(xiàn)實中一些環(huán)境民事公益訴訟案件的被告既是環(huán)境侵權(quán)者，也是行政上的違法者。如前所述，在德州振華公司案中，被告振華公司自2013年起長期、大量超標排放二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵，且未安裝大氣污染防治設(shè)施，該行為嚴重影響了周圍居民生活。其中，超量排放二氧化硫等可導(dǎo)致酸雨從而造成財產(chǎn)及人身損害，煙粉塵的超量排放亦會造成財產(chǎn)及人身損害，即具有侵權(quán)性，同時也違反了《大氣污染防治法》(2000)法定的污染防治義務(wù)。

第三，針對污染者的行政違法行為，行政機關(guān)未完全履行法定的監(jiān)管職責(zé)。關(guān)于如何判斷行政機關(guān)是否完全履行了法定的監(jiān)管職責(zé)，有兩個層次：一是作為義務(wù)，二是未完全履行作為義務(wù)。應(yīng)指出的是，進入“風(fēng)險社會”后，行政機關(guān)既負有危險防御義務(wù)，也承擔(dān)風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。因此，要判斷其是否沒有履行法定的監(jiān)管職責(zé)，僅僅談作為義務(wù)是不夠的。根據(jù)“行政裁量收縮論”或“行政裁量收縮至零理論”，行政機關(guān)盡管原則上享有環(huán)境行政裁量權(quán)，但是，在一定情形下，其裁量的范圍會縮小，行政機關(guān)必須作出環(huán)境行政裁量決定，甚至只能作出某一種決定。例如，在一些嚴重危害到周圍居民的生命健康的環(huán)境案件中，地方政府雖然多次予以行政處罰，卻只限于罰款，其行政行為是否存在行政裁量瑕疵？如果存在，該行政裁量瑕疵是否構(gòu)成未履行法定職責(zé)？如果周圍居民的生命健康遭受迫切而具體的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞危險，而行政機關(guān)能夠預(yù)見到危險，又擁有監(jiān)管職權(quán)和危險防御或風(fēng)險預(yù)防義務(wù)能采取措施避免危險的出現(xiàn)，此時，環(huán)境行政裁量必須收縮，否則即構(gòu)成違法[44]。

具備以上特征的環(huán)境案件，即存在環(huán)境私益，環(huán)境受害人具有行政訴訟的原告資格、污染者的侵權(quán)行為具有行政違法性、針對污染者的行政違法行為，政府未完全履行法定的監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)首先考慮由環(huán)境受害人為保護自己的合法權(quán)益不受侵害而向法院提起環(huán)境行政訴訟，避免因為強調(diào)民事公益而忽略了對行政權(quán)的監(jiān)督和責(zé)任追究。當(dāng)然，要想通過環(huán)境行政訴訟途徑解決此類糾紛，環(huán)境行政訴訟制度與理論也要有所發(fā)展，如完善環(huán)境行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷標準等。

五、結(jié)論

在承認環(huán)境民事公益訴訟中司法權(quán)擴張的積極意義的同時，也應(yīng)關(guān)注其法治化建設(shè)。環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)遵循憲法體制和法治原則，甚至可以說，國家力量對環(huán)境民事公益訴訟滲入越深，其對法治的要求越高。在司法能動過程中如何控制權(quán)力濫用規(guī)范權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)是中國環(huán)境民事公益訴訟制度的重要組成部分。