應(yīng)急財政政策：歷史演進(jìn)、治理邏輯與調(diào)試趨向

王彥平，陶慧芳

(蘭州財經(jīng)大學(xué) 財稅與公共管理學(xué)院,甘肅 蘭州 730000)

應(yīng)急管理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。財政政策作為應(yīng)急管理體系的核心，在防范和化解突發(fā)事件風(fēng)險方面具有義不容辭的責(zé)任[1]27-37?？茖W(xué)規(guī)范的應(yīng)急財政政策在重大公共危機(jī)治理方面至關(guān)重要，無論是災(zāi)前的應(yīng)急準(zhǔn)備、發(fā)生時的應(yīng)急反應(yīng)，還是災(zāi)后的恢復(fù)重建，財政政策貫穿危機(jī)治理的全過程。

人類進(jìn)入風(fēng)險時代，疊加的新舊危機(jī)讓全世界同頻共振。隨著主要矛盾的轉(zhuǎn)化，中國社會已從經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)的生產(chǎn)型社會轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險邏輯主導(dǎo)的風(fēng)險社會[2]10-23。公共危機(jī)治理過程中，我國財政政策短板日益凸顯，使得應(yīng)急管理能力有效性降低。在總體國家安全觀指引下，財政政策如何相機(jī)抉擇，減緩?fù)话l(fā)性事件的沖擊、保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全尤為重要。因此，梳理我國應(yīng)急財政政策歷史演進(jìn)過程，厘清公共危機(jī)財政治理的邏輯，用歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法，研判我國應(yīng)急財政政策的未來趨向，具有重大的理論與實踐意義。

一、歷史回顧：應(yīng)急財政政策的歷史演進(jìn)

新中國成立以來，根據(jù)我國應(yīng)急管理經(jīng)歷的階段迭代，與之適配的應(yīng)急財政政策也分為了三個階段：以單災(zāi)種應(yīng)對為主的政策孕育階段(1949—2002年)，綜合性為主的財政政策探索階段(2003—2018年)以及新時代整體性財政政策成熟階段(2018年以來)。不同時期應(yīng)急財政政策由于歷史背景、目標(biāo)任務(wù)以及政策要求不盡相同，呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。在這一演進(jìn)過程中，應(yīng)急財政政策伴隨國家應(yīng)急管理體系的發(fā)展不斷發(fā)展。

(一)單災(zāi)種應(yīng)急為主的財政政策孕育階段

1949年至2002年期間，我國應(yīng)急管理政策實施的主要目標(biāo)是應(yīng)對以洪澇、病蟲等為主自然災(zāi)害的單災(zāi)種，此時雖然沒有出臺具體的應(yīng)對重大公共危機(jī)的相關(guān)財政政策，但財政應(yīng)急的思想貫穿應(yīng)急管理始終。在這期間，政府頒布了諸多條例來組織和應(yīng)對災(zāi)害的發(fā)生，以期減少損失。1981年政府發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)救災(zāi)工作的報告的通知》作為實施救災(zāi)工作的重要指示，1986年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于加強(qiáng)抗震防災(zāi)工作報告的通知》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止重大火災(zāi)事故的緊急通知》等政策文件為有序組織和應(yīng)對災(zāi)難提供了方向性指導(dǎo)。在此期間頒布的應(yīng)急政策中明確提出“以地方為主、國家補助為輔”的原則，規(guī)定了央地政府關(guān)于抗災(zāi)資金的支出安排。此外，要求用于救災(zāi)的捐贈物資需要專款專用、統(tǒng)籌安排，同時也允許對國企的捐贈可以在應(yīng)納稅所得額中進(jìn)行抵扣，發(fā)揮了財政政策的宏觀調(diào)控效應(yīng)。

(二)綜合性為主的財政政策探索階段

2003年“非典”后，我國開始探索以綜合性為主要特征的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。根據(jù)應(yīng)急管理“一案三制” ——“全災(zāi)種、全方位、全過程”的管理體制的要求[3]20-23，2004年財政部頒布了《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》來規(guī)定應(yīng)急資金撥付以及央地財權(quán)事權(quán)劃分原則，使其成為財政部門應(yīng)急管理過程中的“基本法”。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定縣級政府應(yīng)積極參與危機(jī)救援與處置，可根據(jù)相應(yīng)的情況制定應(yīng)急預(yù)案，同時規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極采取財政措施來保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費。2008年汶川地震發(fā)生后，我國相繼出臺了應(yīng)急指導(dǎo)意見以及應(yīng)急基層治理文件。我國應(yīng)急管理水平在這期間不斷提高，應(yīng)急管理制度體系整體框架基本建成。我國應(yīng)急管理法治化、規(guī)范化的進(jìn)程也加速了應(yīng)急財政政策體系的配套改革，使應(yīng)急管理財政政策有法可依。

(三)新時代整體性財政政策成熟階段

2018年應(yīng)急管理部組建，開啟了綜合減災(zāi)的應(yīng)急管理新階段。一場系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型與重塑，使得國家整體應(yīng)急管理格局為之變化，相關(guān)的財政政策也進(jìn)入了成熟階段。在深化財稅體制改革目標(biāo)下，應(yīng)急財政政策逐漸呈現(xiàn)數(shù)量多、效力級別高的特點。2014年出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，來具體引導(dǎo)企業(yè)參與市場競爭，推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)不斷得到發(fā)展。2016年出臺《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急主體責(zé)任，明確央地責(zé)權(quán)事權(quán)劃分的同時，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案以及疫情防控期間針對企業(yè)和個人等規(guī)定諸多稅收優(yōu)惠政策。財政政策在助力企業(yè)紓困、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長水平等方面發(fā)揮了重要作用，成為不斷提高應(yīng)急管理能力建設(shè)的有力“助推器”。

據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)前中央出臺的與應(yīng)急財政相關(guān)的政策達(dá)60 多項。地方政府會在中央頒布的應(yīng)急財政政策的指引下，根據(jù)地方實際情況對政策進(jìn)行細(xì)化，因地制宜制定地方應(yīng)急財政政策[4]86-90。

二、機(jī)理溯源：應(yīng)急財政治理的邏輯理路

財政治理需要聚焦政策管理。70多年的應(yīng)急管理實踐表明，財政政策會隨著國際環(huán)境、國內(nèi)改革與發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變而做出相應(yīng)的調(diào)整。厘清財政危機(jī)治理演進(jìn)的邏輯理路，從治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理方式等構(gòu)成的框架來闡釋，可以更為全面和清晰地掌握內(nèi)部關(guān)系變化，彰顯財政在重大公共危機(jī)治理中的效能。治理目標(biāo)是指實施應(yīng)急財政政策所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。我國應(yīng)急管理隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化而進(jìn)行不斷的調(diào)整，但保障人民安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的總目標(biāo)沒有變。治理主體指的是誰是應(yīng)急管理過程中的參與者。我國在應(yīng)急管理過程中，中央發(fā)揮指揮作用，地方政府是主要的執(zhí)行者，社會團(tuán)體以及個人是應(yīng)急管理過程中的重要參與者。治理客體是指政策實施所面臨的主要影響因素。我國應(yīng)急管理在不同時期面臨的政策環(huán)境是不同的，政策環(huán)境復(fù)雜程度也是制定政策目標(biāo)的主要依據(jù)。治理工具是達(dá)到政策目標(biāo)需要使用的資源和手段，國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段采用不同的應(yīng)急管理政策保障工具，強(qiáng)有力的政策工具可以有效提升應(yīng)急管理能力。

(一)治理目標(biāo)：從重災(zāi)害處置到全過程管理

政策目標(biāo)決定政策方向。形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制是我國應(yīng)急管理需要實現(xiàn)的基本目標(biāo)[5]30-48。在國家積貧積弱的時期，社會封閉和物質(zhì)資源的缺乏，政府和公民的公共安全意識薄弱。當(dāng)時的公共危機(jī)事件呈現(xiàn)“單一”特征，應(yīng)急財政政策主要針對重大自然和農(nóng)業(yè)災(zāi)害的防治，資金主要靠中央財政安排補助。應(yīng)急財政政策體系尚未建成，政策偏應(yīng)對少預(yù)防。2003年中國綜合性的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系的構(gòu)建，標(biāo)志著應(yīng)急管理從單災(zāi)種向多災(zāi)種應(yīng)對的轉(zhuǎn)型。財政部門也積極調(diào)整轉(zhuǎn)型，中央放權(quán)力于地方的同時，應(yīng)急資金不再完全依靠中央，地方政府和社會組織以及群眾參與資金的籌集和全過程危機(jī)治理。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的出臺，將災(zāi)害進(jìn)行分類，并在此基礎(chǔ)上明確了建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地為主的應(yīng)急管理體制目標(biāo)，應(yīng)急管理規(guī)范化與程序化程度加強(qiáng)。2014年，總體國家安全觀的提出，又將其作為國家安全體系建設(shè)的價值指引與實踐目標(biāo)，昭示著我國開始以總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度來統(tǒng)籌國內(nèi)外公共危機(jī)事件。應(yīng)急財政政策作為應(yīng)急管理體系的重要組成部分也面臨著深化改革的需要。2018年頒布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出了統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的富有中國特色的應(yīng)急管理思想。應(yīng)急管理部的設(shè)立使得職能部門職責(zé)不斷細(xì)化、應(yīng)急機(jī)制更加常態(tài)化、應(yīng)急主體更加協(xié)調(diào)高效，應(yīng)急財政政策在這一過程不斷發(fā)展與完善。應(yīng)急管理主體方面，堅持黨集中統(tǒng)一指揮，各地積極組建應(yīng)急管理部門，強(qiáng)化屬地管理為主，中央與地方合作緊密連接，形成協(xié)同共治、協(xié)商共事的良好發(fā)展格局。

保障人民安全和維護(hù)社會穩(wěn)定是當(dāng)前和未來財政政策追求的一個核心目標(biāo)，“花錢買平安”是傳統(tǒng)社會應(yīng)對危機(jī)的權(quán)宜之計。應(yīng)急財政政策要和相應(yīng)的政府事權(quán)、財權(quán)相匹配，打通多元化資金籌集渠道，讓財政政策貫穿危機(jī)治理全過程，形成長效的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)體系才是應(yīng)急目標(biāo)實現(xiàn)的有效途徑。此外，多項有關(guān)危機(jī)安全的法規(guī)政策和財經(jīng)政策出臺，也為應(yīng)急管理目標(biāo)的實現(xiàn)注入了內(nèi)生動能。

(二)治理主體：從獨立分散到協(xié)同高效

治理主體指在應(yīng)急管理活動中具體承擔(dān)管理活動的人或組織。我國應(yīng)急管理體系的建立就是一個從一元獨攬到多元主體參與的過程[6]5-18。重大危機(jī)事件的發(fā)生往往伴隨著很強(qiáng)的突發(fā)性和不確定性，所以靠一方力量來解決危機(jī)往往是不現(xiàn)實的，需要形成一個強(qiáng)大的有機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)。一方面治理主體從黨一元化應(yīng)急管理理念到新時期“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的應(yīng)急管理基本原則，應(yīng)急管理治理主體的轉(zhuǎn)變，在加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)以及構(gòu)建科學(xué)合理的應(yīng)急管理體系方面發(fā)揮了保障作用。另一方面，央地應(yīng)急管理的財權(quán)與事權(quán)分配關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從“應(yīng)急主要資金主要由中央政府承擔(dān)，中央發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)作用”到“地方政府作為災(zāi)后恢復(fù)和重建的責(zé)任主體，應(yīng)根據(jù)地方實際情況展開應(yīng)急工作，中央制定補助標(biāo)準(zhǔn)”。財權(quán)與事權(quán)分配關(guān)系有效緩解中央政府壓力，也能激發(fā)地方政府的積極主動性。形成中央宏觀布局，從全國層面，整體性進(jìn)行統(tǒng)籌，地方政府因時因地微觀協(xié)調(diào)，做好地域范圍內(nèi)局部應(yīng)對。同時，大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)逐漸賦能應(yīng)急管理。數(shù)字信息共享平臺的建立使全過程追蹤應(yīng)急物資信息情況和危機(jī)發(fā)展程度成為現(xiàn)實[7]138-144，在優(yōu)越的制度優(yōu)勢下，社會組織與成員積極參與危機(jī)應(yīng)對過程，貢獻(xiàn)力量，形成全員參與共抗危機(jī)的大局面。

(三)治理客體：從自然災(zāi)害到疊加風(fēng)險

治理客體即治理對象。不同時期的治理客體，直觀展現(xiàn)了國家救災(zāi)防災(zāi)，應(yīng)對重大公共危機(jī)的重點內(nèi)容。財政政策如影相隨，支出結(jié)構(gòu)、規(guī)模都發(fā)生了重大的變化。我國應(yīng)急財政治理客體經(jīng)歷了從最初的單一自然災(zāi)害為主的治理對象到綜合性、復(fù)雜性危機(jī)整體治理，這一過程一方面反映出危機(jī)類型多且異變、治理對象越來越復(fù)雜，另一方面也折射出應(yīng)急財政的支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)及政策工具都面臨整體性的調(diào)試，政策變革勢在必行。隨著治理對象的不確定性增大以及風(fēng)險社會加速變化，我國應(yīng)急管理工作面臨系統(tǒng)性、疊加性、全球性危機(jī)的威脅。各種風(fēng)險與危機(jī)相互交織、錯綜復(fù)雜，不斷審視我國應(yīng)急管理體系與能力建設(shè)。我國財政治理客體應(yīng)該定位為重大公共危機(jī)和次生危機(jī)、國內(nèi)危機(jī)和國際危機(jī)。同時，在注重新生危機(jī)的同時還要加強(qiáng)傳統(tǒng)危機(jī)的防范。只有準(zhǔn)確認(rèn)識治理客體，財政治理才能有的放矢，財政政策工具才能把握危機(jī)運行的不確定性，將有限的財政資金“好鋼使在刀刃上”。面對困難以及挑戰(zhàn)，應(yīng)急財政政策的制定需要審時度勢，立足當(dāng)下、放眼長遠(yuǎn)，不斷提升應(yīng)急管理能力與水平。

(四)治理工具：從選擇單一到強(qiáng)化創(chuàng)新

財政工具是為實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，政策主體所使用的資源或手段。財政政策在特定時期呈現(xiàn)出不同的動態(tài)效應(yīng)。長期以來，我國應(yīng)急管理主要是憑借政治動員，采用人海戰(zhàn)術(shù)，在應(yīng)急管理層面堅持的是一元化管理體制，具體到財政政策領(lǐng)域的法律文件數(shù)量較少。2003年非典事件的發(fā)生為重要的節(jié)點，非典的暴發(fā)暴露了我國應(yīng)急管理方面的弊端，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的頒布讓我國應(yīng)急管理體系建設(shè)邁上了一個新的臺階，至此突發(fā)公共事件關(guān)注度越來越高，政策的調(diào)適不斷加強(qiáng)，財政政策在短期內(nèi)對消費的沖擊和社會穩(wěn)定等方面的效應(yīng)非常強(qiáng)烈。新的發(fā)展階段，國外復(fù)雜環(huán)境以及國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)需要應(yīng)急管理做到統(tǒng)籌發(fā)展與安全。在總體國家安全觀的背景下，國家修訂了危機(jī)治理的系列文件，這也成了應(yīng)急財政政策改革創(chuàng)新的重要依據(jù)。應(yīng)急財政政策制度化、規(guī)范化和程序化的趨向越來越明顯，在資源調(diào)度以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)適方面的作用越來越重要。財政政策從過去單一的關(guān)注向重點綜合領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，從過去單一的宏觀調(diào)控面向公共危機(jī)管理轉(zhuǎn)變，財政政策更加積極有為。

三、調(diào)試趨向：財政要適應(yīng)新時期危機(jī)治理的需要

公共危機(jī)一旦來臨，財政總難置身事外。財政治理的框架下，政策目標(biāo)、治理主體、治理客體及政策工具四方面構(gòu)建了我國現(xiàn)代化財政應(yīng)急治理體系。未來財政政策工具的調(diào)試趨向是應(yīng)急財政政策要適應(yīng)新時期化解公共危機(jī)的需要，關(guān)鍵要提高公共危機(jī)意識和思想準(zhǔn)備，構(gòu)建前瞻性體制機(jī)制，完善財政應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理程序，做好應(yīng)急財力充分準(zhǔn)備。

(一)堅持全過程應(yīng)急管理的財政政策目標(biāo)

在應(yīng)急管理體系中，財政政策的短期目標(biāo)是盡快化解危機(jī)和結(jié)束危機(jī)。危機(jī)事件發(fā)生后需要大量的人、財、物的投入，需要財政資源統(tǒng)籌與財力保障，降低危機(jī)帶來的風(fēng)險成本。應(yīng)急財政的長期目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的全過程應(yīng)急管理體制。首先，需要厘清央地在應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系是前提。應(yīng)急財政政策的制定需要根據(jù)危機(jī)管理事前、事中與事后三個階段，科學(xué)詳細(xì)地劃分各級政府應(yīng)履行的職責(zé)進(jìn)行，將應(yīng)急財政政策賦能于危機(jī)管理全過程和各領(lǐng)域，降低人民損失，保障國家安全。具體來說，鑒于地方政府具有熟悉地方發(fā)展?fàn)顩r與了解群眾需求的優(yōu)勢，明白在危機(jī)發(fā)生時群眾最需要什么，所以在危機(jī)預(yù)防與危機(jī)發(fā)生過程中可以將事權(quán)交給地方政府，做到及時了解危機(jī)狀況、及時做出反應(yīng)，防止危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大的風(fēng)險。危機(jī)發(fā)生后的恢復(fù)重建和危機(jī)學(xué)習(xí)階段，往往需要大量的財政資金來恢復(fù)危機(jī)帶來的損失，這時可以交給中央政府，通過充足的財政資金來助力危機(jī)涉及地區(qū)的恢復(fù)與建設(shè)能力。根據(jù)危機(jī)事件發(fā)生的等級程度細(xì)化中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任，中央和地方應(yīng)對癥下藥、因地制宜來采取不同應(yīng)對措施，采用“特事特辦”而不是“急事急辦”原則，提高財政政策的靈活性，增強(qiáng)應(yīng)急財政政策的可持續(xù)性。其次，財政政策要為應(yīng)急管理注入更可持續(xù)的確定性，促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高供給水平。充分發(fā)揮財政的結(jié)構(gòu)性功能作用，提高應(yīng)急供給能力現(xiàn)代化的改革和深化。推動如應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)字化建設(shè)、技能培訓(xùn)、擴(kuò)大勞動參與、通過基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)勞動力流動和人力資本積累，等等，提高供給響應(yīng)機(jī)制的靈敏性，進(jìn)而實現(xiàn)供需匹配關(guān)系的動態(tài)優(yōu)化以及應(yīng)急財政能力不斷完善的目標(biāo)要求。

(二)充分發(fā)揮多方治理主體協(xié)同作用

2021年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃的通知》明確指出，建成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系，形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局。應(yīng)急管理新格局的構(gòu)建，需要充分考慮各主體相關(guān)利益訴求，推動多方治理主體協(xié)同合作、功能耦合，充分發(fā)揮各治理主體優(yōu)勢，實現(xiàn)危機(jī)治理效率的提高。

首先，加快應(yīng)急財政政策法治化的進(jìn)程。通過探索設(shè)立全過程應(yīng)急財政政策法制體系，明確政府間的法律權(quán)限和責(zé)任[8]21-30。我國有關(guān)應(yīng)急管理的財政政策尚處于探索階段，建立專業(yè)、穩(wěn)健的應(yīng)急財政政策體系任重而道遠(yuǎn)。積極探索設(shè)立全過程危機(jī)管理財政政策法律法規(guī)體系，嚴(yán)格明確各級政府在危機(jī)應(yīng)對過程中的法律權(quán)限和責(zé)任，同時設(shè)定違法追責(zé)處罰程序，做到有法可依、有法必依，推動應(yīng)急管理全過程有章可循，提升政府在危機(jī)管理過程中的決策公信力[9]61-67。其次，確立地方政府在應(yīng)急管理中“主力軍”地位。按照屬地原則，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在應(yīng)急管理過程中積極引導(dǎo)、專業(yè)管理，將危機(jī)損失降低[10]22-34。再次，形成社會組織與群眾參與的協(xié)同治理格局。政府引導(dǎo)和激勵并行，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式鼓勵社會組織、社會團(tuán)體以及個人參與應(yīng)急協(xié)同治理。最后是社會協(xié)同。新時代應(yīng)急管理需要社會組織與群眾的參與與治理[11]18-23。政府應(yīng)積極引導(dǎo)以及為危機(jī)做出貢獻(xiàn)的單位以及個人給予優(yōu)惠，激發(fā)參與應(yīng)急治理的積極性。在疫情發(fā)生后，政府助力經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及激發(fā)市場活力的信心，為參與疫情救治以及社會捐贈的單位及個人出臺了力度較大的稅收優(yōu)惠，充分發(fā)揮社會力量參與應(yīng)急協(xié)同治理的重要載體作用[12]28-36。

(三)在復(fù)雜治理環(huán)境里調(diào)試財政政策內(nèi)容

“十四五”時期，我國發(fā)展仍然面臨著重要的機(jī)遇期，風(fēng)險隱患交織疊加、防控難度加大。[13]27-38新時代應(yīng)急財政政策必須著眼于危機(jī)和不確定性因素的預(yù)防，通過調(diào)試政策內(nèi)容提升防范化解重大風(fēng)險的能力。首先，財政政策要重點關(guān)注全社會主體預(yù)期的穩(wěn)定，避免經(jīng)濟(jì)社會焦點問題異化出新的危機(jī)并進(jìn)一步擴(kuò)大，通過引導(dǎo)良性預(yù)期，使財政應(yīng)急逐步進(jìn)入暢通循環(huán)的軌道。重大危機(jī)事件的發(fā)生對國家的財政支出提出了全新的挑戰(zhàn)，資金的籌措，減少財政壓力在應(yīng)對危機(jī)時顯得格外重要。目前，我國在眾多領(lǐng)域通過設(shè)立基金的形式來為發(fā)展提供充足的動力，在應(yīng)急管理過程中可以通過設(shè)立國家應(yīng)急管理基金的方式來減輕財政壓力。其次，設(shè)置預(yù)備費財政專戶。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府提取危機(jī)專項預(yù)備費，采用留存結(jié)轉(zhuǎn)的方式，不斷增強(qiáng)預(yù)備費存儲能力和應(yīng)對能力[14]27-38。最后，設(shè)立國家應(yīng)急管理基金。從每年的經(jīng)濟(jì)增量中拿出一定比例資金投入應(yīng)急基金，保障基金籌集平穩(wěn)進(jìn)行。鼓勵多方社會資本靈活參與，如社會資本可以采用入股的方式投入資金，通過源源不斷的資金流為基金增長注入活力。同時，遵循按要素決定貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)分享收益的原則來運行應(yīng)急管理基金。財政通過在危機(jī)預(yù)防階段創(chuàng)新支出手段，為提高應(yīng)急管理能力提供了堅實的財力基礎(chǔ)，也為進(jìn)一步防范化解重大風(fēng)險、強(qiáng)化應(yīng)急管理工作賦能政策保障。

(四)不斷深化應(yīng)急財政治理方式變革

提高國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)，沒有完成時只有進(jìn)行時。應(yīng)急管理財政政策作為提升我國應(yīng)急管理能力的有效工具，需要不斷深化政策方式變革，逐步提高政策的科學(xué)性以及規(guī)范性[15]24-27。政策的科學(xué)性指的是財政政策的制定需要符合應(yīng)急管理內(nèi)在邏輯規(guī)律，符合應(yīng)急管理實際需求。新時代應(yīng)急財政政策需要以我國應(yīng)急管理體系建設(shè)需求為導(dǎo)向，政策的設(shè)計以及制定與實際情況相適應(yīng)的。同時，政府應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息服務(wù)技術(shù)，積極建立應(yīng)急信息公開服務(wù)平臺，將數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急財政政策建設(shè)相結(jié)合，創(chuàng)新應(yīng)急財政體制機(jī)制，提升應(yīng)急管理能力水平，不斷提升政策制定以及執(zhí)行的科學(xué)性。政策的規(guī)范性是指政策執(zhí)行過程中需要參照一定的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。我國應(yīng)急財政政策方式的變革需要嚴(yán)格參照國家出臺的相關(guān)應(yīng)急管理制度和法律，發(fā)揮政策治理能力，不斷提高國家應(yīng)急管理水平。

“十四五”時期，我國應(yīng)急管理建設(shè)仍然面臨著嚴(yán)峻的難題與挑戰(zhàn)，風(fēng)險防控難度加大與應(yīng)急保障能力不足之間的矛盾依然突出。為統(tǒng)籌發(fā)展與安全，進(jìn)一步防范化解重大風(fēng)險，我國提出構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動”的中國特色應(yīng)急管理體制，為我國應(yīng)急管理體制建設(shè)指明了方向。應(yīng)急財政政策方式需要以提升政策科學(xué)性以及規(guī)范性為目標(biāo)，不斷“賦能”應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。