不同類型縣城推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的難點與路徑

郭 珍 曾 悅

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030)

在我國的城鎮(zhèn)體系中，縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”發(fā)揮著承上啟下的重要作用，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。由于我國縣城的數(shù)量和類型眾多，其在資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口流動等方面存在較大差異，縣城城鎮(zhèn)化過程中存在不同的極化表現(xiàn)，一些縣城因地制宜走向繁榮，也有部分縣城面臨衰退的挑戰(zhàn)。因而，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)不能搞一刀切式的盲目擴(kuò)張，需要差異化對待、分類施策，以發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，避免資源和公共財政浪費。縣城城鎮(zhèn)化主要涉及土地、人口和產(chǎn)業(yè)三者的耦合，不同類型縣城在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時面臨不同的耦合難點。筆者擬針對我國縣城城鎮(zhèn)化以及不同類型縣城城鎮(zhèn)化所面臨的難題逐一分析，以期為優(yōu)化以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

一、縣城城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題

高質(zhì)量的縣城城鎮(zhèn)化需要土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的協(xié)同演進(jìn)。這既要遵循市場經(jīng)濟(jì)的資源配置原則，也離不開政府的科學(xué)規(guī)劃。但從實踐來看，有些縣級政府的規(guī)劃還缺乏政策連貫性，使土地、人口與產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化之間的耦合暴露出一些問題。

(一)土地城鎮(zhèn)化下的城區(qū)無序擴(kuò)張

土地城鎮(zhèn)化是指越來越多的農(nóng)村土地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，城市空間不斷拓展。合理的土地規(guī)劃是縣城城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一，但由于地方主政者任期較短，容易在城鎮(zhèn)化建設(shè)上產(chǎn)生短視行為，這導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化建設(shè)未能完全立足于縣城長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。由于我國縣級政府面臨政績考核壓力以及分稅制下的財政壓力，土地征收和出讓成為縣級政府緩解壓力的重要手段，一方面，通過土地出讓進(jìn)行城區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)可以使縣城面貌發(fā)生顯著變化，契合政績考核的需要；另一方面，土地出讓金可以緩解財政壓力。一些地方官員為了獲得更多政績或緩解財政壓力，往往會大力進(jìn)行土地征收和出讓。而繼任者往往又會重新規(guī)劃發(fā)展方向[1]，對往屆政府的建設(shè)大拆大改。如此便造成嚴(yán)重的土地資源浪費和縣城城區(qū)的無序擴(kuò)張，使得縣城發(fā)展缺乏長期穩(wěn)定的統(tǒng)一規(guī)劃。

(二)人口城鎮(zhèn)化下的市民生活困境

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心，這不單單是令農(nóng)民的生活場所與戶籍身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，更重要的是使其獲得城市體系中的經(jīng)濟(jì)、政治和社會權(quán)利，讓他們真正融入城市。目前我國一些縣城的城鎮(zhèn)化片面以人口數(shù)量為核心，由于過度依賴土地財政，一些縣級政府在城郊大量征收土地，導(dǎo)致失地農(nóng)民被迫“上樓”，而城市配套的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)卻未能及時跟進(jìn)。這違背了勞動力流動規(guī)律，也不具有可持續(xù)性。首先，很多失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償較低，進(jìn)城后缺乏就業(yè)保障[2]，這些人口難以承擔(dān)縣城較高的生活成本。其次，由于公共品的投入成本高，投資回收期相對漫長，很多地方政府往往不愿在這些方面進(jìn)行長期投資[3]，這致使許多農(nóng)民進(jìn)城后無法享受基本的公共服務(wù)，有些縣城在發(fā)展過程中甚至出現(xiàn)人口大量流出的倒退現(xiàn)象。

(三)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化下的政府過度干預(yù)

產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化是指在市場帶動和政府引導(dǎo)下產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集。在我國縣城城鎮(zhèn)化的過程中，一些縣級政府過度干預(yù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成許多縣城在產(chǎn)業(yè)選擇上的短視行為，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。首先，房地產(chǎn)業(yè)成為不少縣級政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時的首選，但是房地產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展擠壓了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，使縣城能夠提供充足就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。其次，縣級政府在招商引資進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)時，往往偏向于能夠帶來更多稅收的資本密集型產(chǎn)業(yè)[4]，相對忽視勞動密集型產(chǎn)業(yè)的培育，造成縣城產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展的相對優(yōu)勢不匹配，影響了產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展。再次，也有部分縣級政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)效益，過度引進(jìn)高污染企業(yè)，但隨著我國越來越重視綠色發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，高污染產(chǎn)業(yè)不再符合“碳達(dá)峰”和“碳中和”的目標(biāo)，縣城產(chǎn)業(yè)也難以持續(xù)。

(四)問題疊加對縣城城鎮(zhèn)化的總體影響

土地、人口和產(chǎn)業(yè)中的任何一個因素在發(fā)展過程中出現(xiàn)偏差都會引致其他兩者的連鎖反應(yīng)，形成疊加效應(yīng)。首先，土地財政依賴下的土地城鎮(zhèn)化勢必造成人口和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。一些縣城的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出“化地多、化人少”的特征[5]。地方政府征收了大量集體土地進(jìn)行城市建設(shè)，但城市戶籍人口數(shù)量增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有趕上城市規(guī)模擴(kuò)張的速度，同時為出讓土地進(jìn)行招商引資，縣級政府過度干預(yù)產(chǎn)業(yè)的自主選擇影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終造成“有城無人”或“有城無產(chǎn)”。其次，缺乏以人為核心的人口城鎮(zhèn)化會影響產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化速度。當(dāng)流入縣城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障等方面得不到滿足時，會大大降低縣城的宜居指數(shù)，引發(fā)人口外流，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展因缺乏足夠的人力資源支撐面臨困頓，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足下的縣城經(jīng)濟(jì)也將陷入困境。最后，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的縣城人口城鎮(zhèn)化速度會降低，將造成土地資源浪費。因此，沒有良好的產(chǎn)業(yè)體系規(guī)劃，縣城就無法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化提供有效支撐，致使縣城人口承載力減弱，人口城鎮(zhèn)化速度降低。由于人口流出和產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，對于建設(shè)用地的需求減少。在建設(shè)用地需求減少和政府過度依賴土地財政的情況下，土地資源的低效利用現(xiàn)象尤為突出。

二、不同類型縣城推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的難點

我國不同類型縣城在土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化建設(shè)上呈現(xiàn)出不同的難點。在《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中，將我國縣城按照功能定位、區(qū)位條件等分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城五大類。鑒于大城市周邊縣城與專業(yè)功能縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，相比其他類型的縣城屬于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在城鎮(zhèn)化建設(shè)問題上較為類似。因此，本文將我國縣城類型劃分為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城四類，逐一分析不同類型縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的難點。

(一)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣：人口市民化與土地利用耦合度低

經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣一般位于大城市周邊或具有資源和交通優(yōu)勢，這些縣城的產(chǎn)業(yè)競爭力較強(qiáng)。隨著我國大城市矛盾的累積，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣逐漸成為大城市人口的溢出地，并承接自身縣域內(nèi)或其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。人口的增多使縣城聚集了人氣，但也逐漸暴露出經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化等方面的協(xié)調(diào)問題。首先，土地城鎮(zhèn)化方面主要表現(xiàn)為城市建設(shè)用地供需矛盾突出。在人口流入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重因素的疊加下，經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)的地區(qū)對于建設(shè)用地的需求不斷增加，但經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的建設(shè)用地需求難以得到滿足，例如江蘇昆山市、福建永春縣、河北黃驊市等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，近些年均出現(xiàn)建設(shè)用地供應(yīng)緊張的現(xiàn)象，開始尋求土地集約利用的道路。造成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣建設(shè)用地緊張的原因主要來自兩個方面：一是在過去的城鎮(zhèn)化過程中，政府部門過于依靠土地征收和出讓以追求政績和財政收入，造成建設(shè)用地粗放利用，已有建設(shè)用地利用效率較低；二是隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，縣城對建設(shè)用地的需求旺盛，但國家對建設(shè)用地指標(biāo)的投放趨于收緊。其次，土地城鎮(zhèn)化問題進(jìn)一步影響了人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的土地城鎮(zhèn)化過于注重城區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，無法滿足外來人口的基本生活需求，同時，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣對土地的粗放利用造成當(dāng)前建設(shè)用地供應(yīng)緊張，擠壓了外來人口在住房等方面的空間，對外來人口落戶的吸引力不強(qiáng)，戶籍城鎮(zhèn)化率不高。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣只有解決當(dāng)前建設(shè)用地缺乏以及人口市民化程度低的問題才能提高人口城鎮(zhèn)化的效率。

(二)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城：人口城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合度低

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的區(qū)域，其耕地較多、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，對于保障糧食安全至關(guān)重要。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件等原因，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣城城鎮(zhèn)化起步晚、發(fā)展速度慢，許多縣城尚未建立起良好的產(chǎn)業(yè)體系，人口城鎮(zhèn)化速度較低，人口與產(chǎn)業(yè)難以協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，產(chǎn)業(yè)融合度低制約了人口城鎮(zhèn)化速度。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平較低。一方面，致使農(nóng)民難以分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，僅靠農(nóng)業(yè)收入和務(wù)工收入，無法滿足全家向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的資金需求，導(dǎo)致農(nóng)民主動參與城鎮(zhèn)化的能力不足；另一方面造成縣城沒有良好的產(chǎn)業(yè)支撐，盡管一些縣城建立了產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)體系并沒有立足于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的比較優(yōu)勢，造成縣城產(chǎn)業(yè)壽命短，就業(yè)帶動能力弱。其次，人口城鎮(zhèn)化水平低又反向制約了產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化水平。作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)是縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的核心，農(nóng)村通過農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，縣城通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)服務(wù)于鄉(xiāng)村，這就需要鄉(xiāng)村人口適度向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，通過城鄉(xiāng)人口的合理配置來滿足農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。但由于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化過程中人口城鎮(zhèn)化能力不足，縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到束縛。

(三)重點生態(tài)功能區(qū)縣城：生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難

生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能。重點生態(tài)功能區(qū)的縣城進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)時主要以生態(tài)保護(hù)為主，通過擴(kuò)大生態(tài)空間、減少生產(chǎn)空間來提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。以發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為主要路徑進(jìn)行縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)具有極強(qiáng)的正外部性，但現(xiàn)實卻是重點生態(tài)功能區(qū)縣城在“生態(tài)資源-生態(tài)價值-生態(tài)產(chǎn)業(yè)”的演進(jìn)路徑上存在困難。首先，重點生態(tài)功能區(qū)的很多生態(tài)資源遭到了破壞。一方面，由于重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)業(yè)人口缺乏進(jìn)城能力，人口城鎮(zhèn)化速度低，人口超載、資源消耗超量導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻；另一方面，在以往的城鎮(zhèn)化過程中，一些縣級政府為了快速緩解政績和財政壓力，多以犧牲當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境為代價引入具有污染性的工業(yè)項目[6]。其次，在生態(tài)價值的實現(xiàn)上，重點生態(tài)功能區(qū)縣級政府的財政實力有限，現(xiàn)階段我國生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)償范圍較小，但生態(tài)修復(fù)和維持需要大量資金，縣級政府由于資金緊張難以進(jìn)行更廣泛的生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)。同時由于重點生態(tài)功能區(qū)的地理條件和位置較差，招商引資較為困難，對生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的開發(fā)非常有限，難以有效實現(xiàn)生態(tài)價值。因此，生態(tài)資源遭受破壞和生態(tài)價值難以實現(xiàn)，制約了重點生態(tài)功能區(qū)縣城生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(四)人口流失縣城：土地、人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性耦合度低

人口流失縣城主要是指資源枯竭類縣城，這部分縣城過去依靠自然資源優(yōu)勢使城鎮(zhèn)化建設(shè)得到了一定發(fā)展，但隨著資源枯竭，縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸衰敗，人口大量流失。例如黑龍江省尚志市，過去依靠礦產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，近些年資源枯竭、環(huán)境污染等問題逐漸凸顯，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足，人口流失較為嚴(yán)重。造成這類縣城人口流失的部分原因來自大城市對人口的虹吸效應(yīng)，更突出的則是縣城對人口吸納能力的不足。相比其他類型的縣城，人口流失縣城在推進(jìn)土地、人口和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化上存在更多難點。具體表現(xiàn)為：一是人口流失嚴(yán)重。由于產(chǎn)業(yè)逐漸衰落，縣城經(jīng)濟(jì)蕭條，加之歷史上過度依靠資源型產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，這兩者疊加極大地削弱了縣城的人口承載力，導(dǎo)致人口流失嚴(yán)重。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難。由于資源枯竭，縣城需要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但是人口的大量流失造成當(dāng)?shù)貏趧恿?yán)重不足，人口空心化、老齡化問題突出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的人力資源不足。由于生態(tài)環(huán)境損害，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型還需要投入大量資金來整治環(huán)境，這造成人口流失縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的難度進(jìn)一步加大。三是存量建設(shè)用地盤活困難。人口流失縣城存在眾多廢棄的老舊工業(yè)區(qū)，但土地、房屋的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)歸屬對用地盤活造成了根本性制約，縣城更新提質(zhì)面臨挑戰(zhàn)[7]。

三、不同類型縣城推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑

不同類型縣城的發(fā)展原則在于：一是要明確縣城自身應(yīng)當(dāng)服務(wù)于哪些人口、適合發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)從而兼顧土地利用的短期效率與長期目標(biāo)。二是要在精準(zhǔn)把握自身功能定位的基礎(chǔ)上，合理發(fā)揮政府的能動作用，尋找現(xiàn)實問題的突破點，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)和土地城鎮(zhèn)化之間的耦合。三是要滿足人民對美好生活的期待，避免“重物輕人”的短期行為，始終堅持以人為核心、促進(jìn)人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

(一)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣：推進(jìn)外來人口市民化和破解建設(shè)用地難題

經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣在推進(jìn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化時，需要有效解決外來人口市民化和建設(shè)用地指標(biāo)短缺的問題。在外來人口市民化方面，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣應(yīng)充分考慮外來常住人口的城鎮(zhèn)生活能力差異較大這一特點，有效滿足不同層次外來人口的市民化需求。同時，部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣面臨建設(shè)用地不足的問題，需要地方政府有效利用政策激勵、引導(dǎo)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展以及盤活存量建設(shè)用地。

通過產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和公共服務(wù)、社會保障均等化切實推進(jìn)外來人口市民化。在產(chǎn)業(yè)方面，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的產(chǎn)業(yè)競爭力較強(qiáng)，能夠為常住人口提供良好的就業(yè)和收入環(huán)境，但經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的產(chǎn)業(yè)面臨國內(nèi)外市場的激烈競爭，需要時刻保持自身產(chǎn)業(yè)競爭力，不斷提升產(chǎn)業(yè)承載和吸納就業(yè)人口的能力。大城市周邊縣城可以積極推進(jìn)同大城市產(chǎn)業(yè)的深度融合，借助大城市強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)能力，合理引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源和高新技術(shù)資源，從而推進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；距離大城市較遠(yuǎn)的縣城則需要不斷挖掘自身產(chǎn)業(yè)特色，通過產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量提升增強(qiáng)自身產(chǎn)業(yè)競爭力，不斷鞏固自身專業(yè)功能優(yōu)勢。在外來人口市民化上，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣可以試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，促進(jìn)在縣城穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與縣城居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)；完善與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務(wù)項目數(shù)量和水平。通過合理布局產(chǎn)業(yè)和盤活存量建設(shè)用地等破解建設(shè)用地不足困境。有效提升已有建設(shè)用地的利用效率是破解建設(shè)用地不足的重要途徑：一方面，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的產(chǎn)業(yè)用地較多，通過有序淘汰和轉(zhuǎn)移占地較多、效益較差的產(chǎn)業(yè)，引入和培育占地較少、經(jīng)濟(jì)效益較高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)可以有效提升建設(shè)用地利用效率；另一方面，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣仍然存在大量的存量建設(shè)用地，這些用地有的在銀行進(jìn)行抵押，有的已經(jīng)出讓但企業(yè)還沒有投入建設(shè)使用，有的是政府歷年征地留有的用地儲備[8]。對于政府已經(jīng)出讓給企業(yè)但還沒有開展建設(shè)的用地要進(jìn)行分類篩查，督促有條件的企業(yè)盡快投入使用，政府也應(yīng)該為企業(yè)的項目建設(shè)創(chuàng)造良好的條件，保障項目盡快落實。若企業(yè)沒有條件和能力對項目進(jìn)行施工或長時間沒有開發(fā)的，可以通過合法程序收回土地。對政府的歷年儲備用地以及收回的土地進(jìn)行合理利用，通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，不斷優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和居住區(qū)的空間布局，減少土地閑置。

因此，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣破解城鎮(zhèn)化難點的關(guān)鍵在于進(jìn)行產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化建設(shè)推動人口城鎮(zhèn)化建設(shè)。一方面，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級可以滿足更多外來人口的就業(yè)需求，促進(jìn)縣城經(jīng)濟(jì)增長，從而推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上激發(fā)外來人口主動市民化的動力；另一方面，產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整可以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的土地資源配置，提高土地資源利用效率。反向來看，人口市民化和土地資源的盤活利用也會為產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化提供所需的人口和土地要素，有利于不斷推動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和布局優(yōu)化。

(二)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城：推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和保持低成本城鎮(zhèn)化優(yōu)勢

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城需要解決產(chǎn)業(yè)融合度和競爭力較低的問題，同時也需要注意推動人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，這些縣城較低的產(chǎn)業(yè)融合度和產(chǎn)業(yè)承載力決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是首要任務(wù)。同時，對于人口城鎮(zhèn)化能力較低的現(xiàn)象，在通過產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)增加和收入、提升人口城鎮(zhèn)化能力的同時，要注重降低人口城鎮(zhèn)化門檻，適度推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，推動縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升縣城服務(wù)“三農(nóng)”的能力。第一，在縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，緊抓“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”，積極延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，為本地人口提供更多的就業(yè)機(jī)會。第二，依托本地企業(yè)和精英的物質(zhì)資本和社會資本優(yōu)勢，推動農(nóng)業(yè)與縣城農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等業(yè)態(tài)融合發(fā)展，提升本地產(chǎn)業(yè)競爭力和群眾收入水平。第三，積極推動縣城發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)、倉儲物流、農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，同時可以探索建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)、信息等服務(wù)機(jī)構(gòu)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供培訓(xùn)和交流平臺，提升縣城服務(wù)“三農(nóng)”的能力和水平。

適度推進(jìn)人口與土地城鎮(zhèn)化，保持低成本城鎮(zhèn)化優(yōu)勢，提升人口、土地和產(chǎn)業(yè)三者的耦合度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，同時也是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的短板，因此，人口城鎮(zhèn)化和土地的利用應(yīng)當(dāng)與其產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，防止因人口和土地的城鎮(zhèn)化超越產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r而造成居民生活水平和資源利用效率的下降。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城服務(wù)的對象以本地人口為主，這些人口的城鎮(zhèn)化能力普遍較弱，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要充分考慮到這一因素，避免盲目追求“大型生態(tài)公園”等鋪張浪費的形象工程，降低城市運行成本和農(nóng)民市民化門檻，提升城市包容性。縣城應(yīng)注重發(fā)揮自身城鎮(zhèn)化建設(shè)成本較低的優(yōu)勢，在縣城的道路、公園、展館、政府建筑以及住房等設(shè)施建設(shè)上，遵循適度和實用原則，切實服務(wù)于群眾的生產(chǎn)生活。通過城鎮(zhèn)化成本的降低有序推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化建設(shè)。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的城鎮(zhèn)化應(yīng)重視和優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過適度的人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。首先農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要人力資源支撐，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營則需要一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口流出，因此適度規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化可以滿足縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求。其次，在耕地保護(hù)績效不降低的情況下，適度的土地城鎮(zhèn)化可以滿足縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于建設(shè)用地的需求。在縣城產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的同時，更多的農(nóng)業(yè)人口會進(jìn)入縣城享受到更為優(yōu)質(zhì)的生活服務(wù)，從而產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化得以良性互動。

(三)重點生態(tài)功能區(qū)縣城：實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合與實施生態(tài)移民工程

重點生態(tài)功能區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要處理好產(chǎn)業(yè)、人口與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兩難困境。相比其他類型的縣城，重點生態(tài)功能區(qū)縣城的發(fā)展受環(huán)境約束較大，有效避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生態(tài)的不利影響是當(dāng)?shù)剡M(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本前提。同時，人口在生態(tài)脆弱地區(qū)的過多分布也會對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)造成不利影響，因而，生態(tài)脆弱地區(qū)需要對人口分布進(jìn)行合理調(diào)控，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化有助于生態(tài)功能區(qū)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時實現(xiàn)資源價值最大化，促進(jìn)生態(tài)與社會協(xié)同發(fā)展[9]。一方面，推動這些縣城的高污染產(chǎn)業(yè)逐漸淘汰和轉(zhuǎn)型發(fā)展，保證產(chǎn)業(yè)的綠色低碳和節(jié)能降耗，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化轉(zhuǎn)型[10]；另一方面，深入挖掘當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源的價值，利用自身的生態(tài)資源優(yōu)勢進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，通過發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)品加工等延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推動形成全方位發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。另外，推動建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實現(xiàn)生態(tài)資源外部性“內(nèi)部化”的重要舉措，落實“誰受益誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰受償”的補(bǔ)償機(jī)制，在滿足企業(yè)利益訴求的基礎(chǔ)上實現(xiàn)生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價值?？傊?，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的思路可以推動重點生態(tài)功能區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏。

當(dāng)重點生態(tài)功能區(qū)因人口超載對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞時，可以有序?qū)嵤┥鷳B(tài)移民工程，通過對生態(tài)脆弱地區(qū)超載人口的轉(zhuǎn)移推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面，重點生態(tài)功能區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境是其發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，人口密度過大不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，同時還可能進(jìn)一步加劇對生態(tài)環(huán)境的破壞，進(jìn)行生態(tài)移民可以減輕生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)壓力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)；另一方面，適度推動和引導(dǎo)一部分生態(tài)脆弱地區(qū)人口向縣城集中，有利于降低政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的壓力，進(jìn)而促使政府將有限的財政資金用于生態(tài)修復(fù)與維護(hù)。因此，通過實施生態(tài)移民工程可以為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。

對于重點生態(tài)功能區(qū)的縣城，要切實助推生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動經(jīng)濟(jì)增長，在產(chǎn)業(yè)需求的帶動下推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化建設(shè)。由于重點生態(tài)功能區(qū)依托生態(tài)環(huán)境進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性，首先推動人口向縣城轉(zhuǎn)移可以緩解人口密度過大帶來的生態(tài)壓力，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好條件。生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則可以增加縣城對于人口的吸引力，從而推動人口城鎮(zhèn)化深入發(fā)展。

(四)人口流失縣城：轉(zhuǎn)型盤活增效率和“精明收縮”提質(zhì)量

人口流失縣城面臨“人口外流、產(chǎn)業(yè)衰落、土地盤活難”的三重困境，需要在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)行科學(xué)的減量規(guī)劃，實現(xiàn)“精明收縮”。多數(shù)人口流失縣城面臨的困境多是由當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的衰落引起的，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。同時，人口流失縣城應(yīng)合理應(yīng)對人口流失現(xiàn)象，為剩余的未轉(zhuǎn)移人口做好服務(wù)，提升未轉(zhuǎn)移人口的生活質(zhì)量，緩解人口流失現(xiàn)象。

切實轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，通過推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和土地盤活促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益提升。對于一些持續(xù)虧損的低效益企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時推動其轉(zhuǎn)型升級，通過引入優(yōu)質(zhì)技術(shù)資源對已有低效益企業(yè)進(jìn)行改造，提升其市場競爭力。此外，有條件的地區(qū)也可以將一些早期產(chǎn)業(yè)所遺留的工業(yè)遺跡、廢棄礦區(qū)等有形資源以及礦冶文化等無形資源結(jié)合起來進(jìn)行特色旅游開發(fā)，走出與其他地區(qū)不同的、差異化的旅游發(fā)展道路[11]，從而綜合解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地盤活問題。嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量和有效盤活建設(shè)用地存量是人口流失縣城在建設(shè)用地利用方面應(yīng)遵循的基本原則。首先，在縣城建設(shè)中應(yīng)合理規(guī)劃城市和土地資源，以控制建設(shè)用地增量。其次，通過僵尸企業(yè)的轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)型發(fā)展盤活建設(shè)用地存量，避免出現(xiàn)人口流失與空間擴(kuò)張并存的資源錯配現(xiàn)象[12]。最后，隨著全國統(tǒng)一大市場的建立，人口流失縣城可以嘗試在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易市場上，轉(zhuǎn)讓土地整治帶來的新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)，以獲得更多的市場資金，激活當(dāng)?shù)亍俺了苯ㄔO(shè)用地的市場價值。

在“精明收縮”理念下優(yōu)化人口與公共服務(wù)資源的配置是人口流失縣城城鎮(zhèn)化“減量提質(zhì)”的關(guān)鍵。人口流失縣城所服務(wù)的人口主要分為兩類：一類是人力資本與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)狀況不匹配，需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移的“過剩人口”，另一類是不適合進(jìn)行轉(zhuǎn)移或不愿進(jìn)行轉(zhuǎn)移的“未轉(zhuǎn)移人口”。一方面，從國家發(fā)展全局的角度來看，人口流失縣城的“過剩人口”向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移有助于提升國家總體經(jīng)濟(jì)效率，同時，通過一部分人口的轉(zhuǎn)移提升當(dāng)?shù)亍拔崔D(zhuǎn)移人口”的人均公共服務(wù)資源占有量，也有利于在一定程度上提升當(dāng)?shù)亍拔崔D(zhuǎn)移人口”的生活水平。因而，人口流失縣城在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要順應(yīng)人口流動規(guī)律，為當(dāng)?shù)亍斑^剩人口”向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移提供服務(wù)。另一方面，從縣城自身角度看，人口和公共服務(wù)資源的適度集中可以降低公共服務(wù)資源的提供成本，提升公共服務(wù)資源的利用效率，因而，通過推動“未轉(zhuǎn)移人口”和縣城公共服務(wù)資源的適度集中是在人口減少的情況下保障和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的有效措施。此外，人口流失縣城的人口具有老齡化特征，因而這些縣城在公共服務(wù)資源提供上應(yīng)當(dāng)考慮這一人口結(jié)構(gòu)特征，以便更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)氐纳钚枰?/p>

對于人口流失縣城，首先，通過盤活存量建設(shè)用地推動產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，一方面，逐漸清理僵尸企業(yè)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供建設(shè)用地，另一方面，通過指標(biāo)交易獲取財政收入為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持，另外，還可以吸引市場主體加入縣城更新計劃。其次，通過產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化推動人口城鎮(zhèn)化。人口流失縣城應(yīng)立足于自身資源稟賦，發(fā)展適宜性產(chǎn)業(yè)，通過改善縣城環(huán)境、提高公共服務(wù)水平等手段吸引投資和人力資本，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整復(fù)蘇。在產(chǎn)業(yè)得到轉(zhuǎn)型發(fā)展后，縣城經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)帶動下得到回溫，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也將產(chǎn)生更多的就業(yè)崗位，增大縣城的人口承載力，人口流出現(xiàn)象將逐漸減少，人口城鎮(zhèn)化得到適度推進(jìn)。

四、結(jié)語

為了更好地推動不同類型縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，筆者針對土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化以及產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化三方面提出以下政策建議：

第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易。由于各類型縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的不同，對于建設(shè)用地的需求也不同，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)往往缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，從而造成人地關(guān)系緊張，使經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)以及人口流失縣城則可以通過土地綜合整治新增建設(shè)用地指標(biāo)或補(bǔ)充耕地指標(biāo)。上級政府部門應(yīng)建立起省級以上的土地指標(biāo)交易平臺，推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易，將農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)以及人口流失縣城的土地指標(biāo)通過市場交易轉(zhuǎn)讓給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，從而滿足經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的建設(shè)用地需求，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城則獲取較高的土地指標(biāo)出讓收益緩解財政緊張的壓力，使不同類型縣城都能更加高效地推動縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第二，全方位完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。在城市公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，各省級政府要完善全省以下新增建設(shè)用地指標(biāo)和財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，通過建設(shè)用地指標(biāo)支持以及財政支持強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。當(dāng)縣城流入人口較多時，可以分配與轉(zhuǎn)移人口數(shù)量相當(dāng)?shù)男略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)以及財政轉(zhuǎn)移支付，滿足縣城人口在住房、醫(yī)療、教育等方面的基本公共服務(wù)需求。在農(nóng)村基本權(quán)益保障上，要加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的基礎(chǔ)上，建立起農(nóng)民“三權(quán)”的依法、有償、自愿退出機(jī)制，提升農(nóng)民主動參與城鎮(zhèn)化的能力和積極性。

第三，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。不同類型縣城在根據(jù)自身功能定位、區(qū)位條件等進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，難免會出現(xiàn)相同類型縣城間產(chǎn)業(yè)的無序競爭和同質(zhì)化問題，這就需要省級、市級政府在這些方面予以協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。一方面，進(jìn)一步細(xì)化和落實各縣城功能定位，對不同的縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以分類引導(dǎo)，防止縣城超出自身功能定位同其他縣城進(jìn)行無序競爭，從而造成縣城功能定位錯亂。另一方面，在省內(nèi)相同功能定位的縣城之間也需要適當(dāng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)，防止同層級縣城之間產(chǎn)業(yè)過度同質(zhì)化，造成過度競爭，致使各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展都難以獲得較高收益。通過省級、市級政府的有效協(xié)調(diào)引導(dǎo)，推動各個層級和同層級縣城間的有序、適當(dāng)錯位競爭，防止因不當(dāng)競爭造成資源虛耗問題發(fā)生。