埃及現(xiàn)代化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

孔 妍

(鄭州大學(xué) 歷史學(xué)院，河南 鄭州450001)

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是世界各國(guó)普遍關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，全球生態(tài)環(huán)境治理已成為當(dāng)前人類(lèi)共同面臨的重大挑戰(zhàn)。埃及是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最早出現(xiàn)和最嚴(yán)重的中東國(guó)家之一。2011年埃及“一二五”革命前，民眾面對(duì)日益惡化的生態(tài)環(huán)境曾進(jìn)行過(guò)多次抗議，嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境壓力給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了消極影響，如何解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為埃及政府今后重點(diǎn)關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。

一、埃及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及產(chǎn)生的原因

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是埃及現(xiàn)代化進(jìn)程中的伴隨物。在納賽爾時(shí)期及其以前的工業(yè)化進(jìn)程中，埃及已經(jīng)顯現(xiàn)一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。到薩達(dá)特時(shí)期，埃及在水資源、空氣質(zhì)量、化學(xué)污染和資源利用等方面的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步突顯。到穆巴拉克時(shí)期，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已演變?yōu)橛绊懓＜懊癖娚畹闹匾裆鷨?wèn)題之一。

埃及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在四個(gè)方面，即水資源短缺和水污染問(wèn)題、空氣污染問(wèn)題、土壤鹽堿化與沙漠化問(wèn)題、固體廢棄物問(wèn)題。水資源短缺和水污染問(wèn)題是埃及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中的首要問(wèn)題。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2006年，埃及用水量為731億立方米，而尼羅河水與地下水供應(yīng)量約為610億立方米，年人均擁有水資源量為773立方米。預(yù)計(jì)到2025年埃及人均用水量將在近年的基礎(chǔ)上下降至少四分之一，埃及人將遭受缺水之苦[1](P110)?？諝馕廴締?wèn)題是埃及生態(tài)環(huán)境的另一難題。工業(yè)廢氣和機(jī)動(dòng)車(chē)輛的尾氣排放是導(dǎo)致埃及空氣污染的主要因素。以開(kāi)羅為例，大量工業(yè)廢氣排放造成PM10居高不下，其中古里區(qū)和塔賓區(qū)是開(kāi)羅PM10濃度最大的兩個(gè)區(qū)。1999年，古里區(qū)的PM10濃度年平均值為215微克/立方米，塔賓區(qū)為234微克/立方米，尤以冬季為甚。土壤鹽堿化與沙漠化問(wèn)題一直威脅著埃及農(nóng)業(yè)發(fā)展。由于常年灌溉，地下水位不斷上升和強(qiáng)烈的蒸發(fā)，埃及土壤次生鹽堿化和沙漠化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。20世紀(jì)90年代初，埃及就因沙漠化每年損失25000費(fèi)丹土地，其中流沙危害最嚴(yán)重的地區(qū)是三角洲兩側(cè)及艾斯尤特和本尼蘇伊夫之間的尼羅河流域，沙丘鏈的移動(dòng)威脅著綠洲，北西奈的草場(chǎng)也出現(xiàn)了退化。埃及灌溉土地的30%出現(xiàn)了沙漠化，雨養(yǎng)農(nóng)地的10%及草場(chǎng)的81%均出現(xiàn)了程度不同的沙漠化。在西部沙漠及北西奈地區(qū)，全年被流沙埋壓的公路達(dá)200公里[2](P46-47)。埃及的固體廢棄物主要由垃圾和工業(yè)廢棄物構(gòu)成。據(jù)測(cè)算，在21世紀(jì)初，埃及城市地區(qū)每年產(chǎn)生垃圾一千萬(wàn)噸，而工廠(chǎng)每年工業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢棄物約有兩萬(wàn)至五萬(wàn)噸。為此，時(shí)任埃及總理詹祖里1999年在埃及省長(zhǎng)委員會(huì)會(huì)議上要求各省要?jiǎng)澇鰧?zhuān)用垃圾場(chǎng)以堆放工業(yè)廢料和對(duì)公共衛(wèi)生構(gòu)成危害的垃圾[3](P8)。

埃及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在中東地區(qū)具有一定的代表性，其形成原因是多方面的。

(一)埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間的矛盾

現(xiàn)代化的核心是高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化和人的現(xiàn)代化，從世界范圍來(lái)講，現(xiàn)代的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要始于工業(yè)化進(jìn)程，埃及也是如此。

其一，工業(yè)化對(duì)埃及生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生極大影響。工業(yè)污染一般來(lái)源于發(fā)電、工廠(chǎng)排放、交通工具、市政人口活動(dòng)、農(nóng)業(yè)和輻射[4](P101)。埃及工業(yè)化時(shí)期的環(huán)境污染尤為嚴(yán)重。從表面現(xiàn)象看，這是由于工業(yè)高度發(fā)展和城市人口密集造成的，但實(shí)質(zhì)上，根源在于工業(yè)文明對(duì)待自然以及由此支配的發(fā)展模式[5](P27)。

埃及大力發(fā)展工業(yè)始于納賽爾時(shí)期。1957-1965年，埃及對(duì)化工、金屬、造紙、煉油和工程等方面的投資占所有公共投資的46%，擴(kuò)大了赫勒萬(wàn)、大邁哈萊、舒卜拉·海邁等城市的工業(yè)規(guī)模，在蘇伊士、阿斯旺和亞歷山大等城市建立了新型工業(yè)項(xiàng)目。薩達(dá)特時(shí)期，埃及的工業(yè)得到進(jìn)一步發(fā)展。1974-1982年，埃及政府批準(zhǔn)新建私人工業(yè)企業(yè)6700家，投資金額近20億埃磅，其中紡織廠(chǎng)2089家，食品加工廠(chǎng)1515家，化學(xué)和建筑材料廠(chǎng)1256家[6](P561)。穆巴拉克時(shí)期，埃及繼續(xù)大力發(fā)展私有企業(yè)，推行國(guó)有企業(yè)私有化。隨著工業(yè)發(fā)展，工業(yè)廢氣排放、城市固體廢物的露天焚燒成為導(dǎo)致埃及城市空氣污染嚴(yán)重的重要因素。2001年的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，開(kāi)羅工業(yè)廢氣排放占細(xì)顆粒物總量的32%，露天焚燒城市固體廢物占36%，車(chē)輛廢氣占26%，燃燒農(nóng)業(yè)廢棄物占6%[7](P48-49)。2005年，《環(huán)境保護(hù)法》甚至將懸浮顆粒物的容許限值做出了調(diào)整，將小于10微米的懸浮顆粒的容許限值提高到平均每24小時(shí)150毫克/立方米。位于開(kāi)羅以北的阿布扎巴爾和穆圖魯港的工業(yè)園區(qū)，因盛行風(fēng)把該園區(qū)的工業(yè)污染物和農(nóng)業(yè)燃燒物帶到開(kāi)羅，造成嚴(yán)重的空氣污染。工業(yè)廢氣污染、固體燃燒物污染和汽車(chē)尾氣排放等人為因素與攜帶工業(yè)污染物的季風(fēng)相結(jié)合，形成了“黑云”。

其二，“高耗能、高污染、高投入、低產(chǎn)出”的粗放式工業(yè)生產(chǎn)方式是埃及環(huán)境狀況惡化的主要原因。1990年，埃及律師艾哈邁德·卡扎米爾出版的《湖泊之殤》記錄了工廠(chǎng)將工業(yè)廢水排入曼扎拉湖，造成湖水不斷惡化直至消失的過(guò)程。馬尤特湖、伊德庫(kù)湖、布魯盧斯湖和曼扎拉湖被稱(chēng)為埃及“四姐妹湖”，是埃及漁業(yè)的高產(chǎn)地。隨著大型灌溉運(yùn)河、農(nóng)業(yè)排水網(wǎng)、開(kāi)羅和尼羅河三角洲地區(qū)的污水排放入湖中，現(xiàn)在它們已淪為廢水聚集湖。直到2009年，埃及北部地區(qū)的大多數(shù)公司仍然沒(méi)有改變粗放式的生產(chǎn)方式，直接將廢水和污水排入馬尤特湖和阿布基爾附近的海灣，該區(qū)域成為埃及的重污染區(qū)域，也被視為整個(gè)地中海地區(qū)的污染點(diǎn)。

軍工企業(yè)雖然占埃及工業(yè)企業(yè)總數(shù)的小部分，但它們卻是帶來(lái)污染程度最嚴(yán)重的企業(yè)。埃及軍工企業(yè)在納賽爾時(shí)期創(chuàng)建，到穆巴拉克時(shí)期已形成龐大的企業(yè)規(guī)模。軍工廠(chǎng)大多使用的是過(guò)時(shí)生產(chǎn)線(xiàn)，導(dǎo)致污染負(fù)荷尤為嚴(yán)重。一位埃及環(huán)境工程師回憶說(shuō)，20世紀(jì)90年代中期，他在幾家軍用生產(chǎn)工廠(chǎng)接受廢水采樣培訓(xùn)時(shí)，廢水采樣的結(jié)果超出正常規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的500倍以上[7](P50)。直到1999年，才有兩家戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)部的企業(yè)安裝具有處理包括鉻和其他重金屬化學(xué)排放物的管道末端設(shè)施。

其三，國(guó)有企業(yè)是埃及最大的生態(tài)環(huán)境污染者。自納賽爾時(shí)代至穆巴拉克時(shí)代，國(guó)有企業(yè)污染是埃及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中最突出的問(wèn)題之一。開(kāi)羅和亞歷山大是埃及主要的工業(yè)城市。在開(kāi)羅，重工業(yè)主要聚集在舒卜拉·海邁北部郊區(qū)和赫勒萬(wàn)南部郊區(qū)。埃及重工業(yè)主要以煉鋼、化工、有色金屬等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)為主，此類(lèi)產(chǎn)業(yè)大都屬于對(duì)環(huán)境污染較重的產(chǎn)業(yè)。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，埃及環(huán)境專(zhuān)家曾多次提醒在大型國(guó)有企業(yè)和軍工企業(yè)所在的“熱點(diǎn)地區(qū)”面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。有人曾提議立即減少或關(guān)閉亞歷山大沿海的大型企業(yè)，但這些大型企業(yè)直到21世紀(jì)初期依然存在。

埃及國(guó)有企業(yè)造成了一系列嚴(yán)重的環(huán)境污染。以水污染為例，據(jù)埃及環(huán)境事務(wù)局統(tǒng)計(jì)，1992年，330個(gè)大型國(guó)有企業(yè)每年消耗水資源大約為6.38億立方米，其中65%的水資源來(lái)自尼羅河，工廠(chǎng)80%的廢水沒(méi)有經(jīng)過(guò)處理，直接排入尼羅河、運(yùn)河和湖泊，其中57%的污水進(jìn)入尼羅河，21.5%的污水進(jìn)入運(yùn)河，12.6%的污水進(jìn)入下水道，8.9%進(jìn)入湖泊與河流[8](P22)。自20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初，埃及大部分國(guó)有企業(yè)使用直接稀釋技術(shù)降低污染物的濃度，只有少數(shù)企業(yè)投資和研發(fā)污水處理系統(tǒng)。

埃及國(guó)有企業(yè)不愿承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，主要原因有三方面：一是為增加企業(yè)收入和提高國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，埃及大多數(shù)大型國(guó)有企業(yè)管理者將全部注意力都放在了企業(yè)效益上，因此忽視了污染控制問(wèn)題。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，埃及國(guó)內(nèi)工業(yè)發(fā)展面臨全球壓力，埃及簽署了一系列多邊和雙邊貿(mào)易協(xié)定，包括埃及加入世界貿(mào)易組織、簽署《給予美國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入優(yōu)惠的雙邊貿(mào)易協(xié)定》和2004年生效的《歐盟-埃及聯(lián)合協(xié)議》，所有協(xié)定都規(guī)定在關(guān)鍵的工業(yè)部門(mén)要降低關(guān)稅壁壘，開(kāi)放受保護(hù)的市場(chǎng)，提高埃及企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有企業(yè)管理者尋求國(guó)際組織援助，其目標(biāo)是全面升級(jí)生產(chǎn)線(xiàn)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、增加產(chǎn)量和降低成本。因此，國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)都和政府討價(jià)還價(jià)，要求軟化環(huán)境法律和法規(guī)的約束。二是市場(chǎng)環(huán)境與國(guó)有企業(yè)針對(duì)生態(tài)環(huán)境的改革存在矛盾。20世紀(jì)80年代，由埃及和美國(guó)顧問(wèn)共同組成的環(huán)境調(diào)查小組對(duì)埃及污染嚴(yán)重的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了六次環(huán)境調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)既沒(méi)有關(guān)注污染排放情況，也沒(méi)有監(jiān)測(cè)生產(chǎn)投入情況。面對(duì)日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有企業(yè)減少投入數(shù)量可能會(huì)減少盈利，面對(duì)大量債務(wù)、預(yù)算限制和私有化的不確定性，國(guó)有企業(yè)沒(méi)有理由改變常規(guī)做法或進(jìn)行漸進(jìn)式管理和技術(shù)革新在短期內(nèi)影響生產(chǎn)。因此，國(guó)有企業(yè)不愿為改善環(huán)境污染問(wèn)題而減少生產(chǎn)性投入。三是國(guó)有企業(yè)在減少環(huán)境污染方面不當(dāng)使用國(guó)際援助。國(guó)有企業(yè)和混合所有制下的半私有企業(yè)是埃及環(huán)境污染較為嚴(yán)重的企業(yè)，在全面現(xiàn)代化生產(chǎn)和更新設(shè)備的大背景下，他們希望政府部門(mén)和國(guó)際援助機(jī)構(gòu)能給予更多的援助，由此，污染負(fù)荷反而變成了一種無(wú)形的資產(chǎn)。根據(jù)歐盟2007年度的歐洲鄰國(guó)政策，歐盟承諾向埃及提供5.58億美元的援助，其中包括能源援助和環(huán)境援助，并宣布埃及有資格從歐洲投資銀行獲得額外貸款。1996-2008年，德國(guó)技術(shù)援助機(jī)構(gòu)根據(jù)“公共部門(mén)工業(yè)環(huán)境基金”方案為埃及提供捐款和技術(shù)援助。1998-2005年，世界銀行和芬蘭政府為埃及提供資金支持，資助25個(gè)減污項(xiàng)目。在1999-2004年，共有11個(gè)國(guó)際捐助機(jī)構(gòu)提供資金，并由國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行提供軟貸款和補(bǔ)助金用以控制和減少污染[7](54-55)。盡管?chē)?guó)際組織和西方國(guó)家對(duì)埃及的環(huán)境援助資金豐厚，但是埃及真正用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金有限，其援助效果不佳。

其四，旅游業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。自薩達(dá)特時(shí)期以來(lái)，旅游業(yè)是埃及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大支柱之一。2018年，旅游業(yè)為埃及提供約250萬(wàn)個(gè)工作機(jī)會(huì)，占全國(guó)就業(yè)崗位的9.5%，為埃及當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)貢獻(xiàn)11.9%。

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，穆巴拉克政府加強(qiáng)對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)推動(dòng)了沿海旅游業(yè)的繁榮。1993-2007年，埃及接待游客人數(shù)從150萬(wàn)人增加到1110萬(wàn)人，旅游收入從19億美元增加到95億美元，住宿房間數(shù)量從27300個(gè)增加到190200個(gè)。埃及大部分旅游業(yè)收入來(lái)自紅海和西奈半島濱海旅游區(qū)。越來(lái)越多的游客不再?gòu)拈_(kāi)羅飛往阿斯旺和阿布辛貝，而是直接從歐洲、俄羅斯或開(kāi)羅飛往赫爾加達(dá)、沙姆沙伊赫、瑪莎阿拉姆和塔巴等沿海旅游區(qū)。隨著沿海旅游業(yè)的不斷發(fā)展，沿海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，特別是在北部地中海海岸和東部紅海海岸，海洋環(huán)境受到了極大的破壞。1997年，埃及向聯(lián)合國(guó)提交的一份國(guó)家報(bào)告中認(rèn)為：“沿海棲息地的喪失或許會(huì)成為埃及環(huán)境保護(hù)的首要問(wèn)題。”[9](P55)

埃及旅游業(yè)的迅速發(fā)展，在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收帶來(lái)巨大收益的同時(shí)，也給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了負(fù)面影響，主要體現(xiàn)在固體廢棄物的堆積、水污染、生物多樣性破壞和對(duì)埃及少數(shù)族群生活環(huán)境的破壞等方面。在固體污染物堆積方面，在著名景區(qū)隨處可以看到丟棄的塑料垃圾袋和露天焚燒的固體垃圾，該類(lèi)垃圾進(jìn)一步造成了土壤和空氣污染。在水污染方面，尼羅河、紅海和地中海作為重要景區(qū)，周?chē)埖旰唾e館排出的污水直接流入河流和海洋，損害了尼羅河、紅海和地中海的水生態(tài)。在生物多樣性破壞方面，旅游業(yè)和航運(yùn)業(yè)的迅速發(fā)展加劇了紅海地區(qū)珊瑚礁的退化和毀壞。在對(duì)埃及少數(shù)族群的影響方面，西奈半島貝都因部落獨(dú)特的生活方式和文化變成了一種潛在的旅游資源，埃及政府為了充分利用該旅游資源，常常與貝都因人發(fā)生沖突，埃及政府更為注重吸引尼羅河三角洲的精英投資者和移民，貝都因部落的利益常常遭到瓜分。盡管埃及政府試圖加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)的管理，以減少旅游業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，但成效卻不如人意。

總體而言，與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，埃及當(dāng)局總的定位是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)。因此，在政策制定與具體實(shí)施過(guò)程中，有意或無(wú)意地漠視環(huán)境問(wèn)題，甚至以破壞環(huán)境為代價(jià)。

(二)埃及的環(huán)境政策和法律在實(shí)施中存在若干問(wèn)題

埃及的環(huán)境污染問(wèn)題對(duì)埃及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)系統(tǒng)和人民健康產(chǎn)生較大影響，由此也引發(fā)一些社會(huì)問(wèn)題。早在2008年杜姆亞特市就曾爆發(fā)過(guò)大規(guī)模的環(huán)境抗議，其導(dǎo)火索是杜姆亞特民眾反對(duì)加拿大阿格瑞姆公司在旅游度假勝地拉斯·拜里建大型化肥廠(chǎng)，隨著抗議規(guī)模越來(lái)越大，杜姆亞特的抗議者逐漸成為埃及新一批環(huán)境行動(dòng)主義者，杜姆亞特運(yùn)動(dòng)也成為埃及乃至阿拉伯世界最具有影響力的環(huán)境運(yùn)動(dòng)之一。

針對(duì)環(huán)境問(wèn)題及引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，埃及政府成立了環(huán)保機(jī)構(gòu)，制定了環(huán)保法律，但是由于各項(xiàng)環(huán)保政策和法律本身存在問(wèn)題，因此，在實(shí)施過(guò)程中存在不少問(wèn)題。一是埃及環(huán)境法律法規(guī)自身存在缺陷。埃及政府雖然意識(shí)到了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的緊迫性，也采取了一些舉措，但是環(huán)境政策和法律的制定仍然存在諸多問(wèn)題。在過(guò)去幾十年間，埃及經(jīng)濟(jì)迅速私有化，市場(chǎng)開(kāi)放，企業(yè)責(zé)任分工不明確，而許多法律還沒(méi)有及時(shí)修訂，環(huán)境法律存在相互沖突和含糊不清的現(xiàn)象。一些重要部門(mén)官員頻繁輪換，導(dǎo)致行政法規(guī)不斷增多而又支離破碎，也使大多數(shù)政策混亂，重復(fù)和沖突的規(guī)章制度經(jīng)常被剛剛出臺(tái)的新政策所取代。此外，埃及的環(huán)境立法在很大程度上是外部壓力的結(jié)果，環(huán)境管制措施的制定很少考慮技術(shù)、法律和行政的可行性，埃及政府常常忽略環(huán)境成本和風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)有承載力和污染水平以及社會(huì)成本等關(guān)鍵因素。因此，埃及生態(tài)環(huán)境法律與規(guī)定很難有效實(shí)施。二是埃及環(huán)境政策執(zhí)行不力。埃及政府出臺(tái)了一系列環(huán)保規(guī)定，也制定了環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，但是這些法令與規(guī)定在執(zhí)行中困難重重。由于牽扯到一些部門(mén)利益，環(huán)境部為此常年要與他們斗爭(zhēng)。1983-1987年間，埃及工業(yè)部制定一份關(guān)于國(guó)有企業(yè)環(huán)境投資報(bào)告，但是埃及政府在國(guó)家預(yù)算撥款中并沒(méi)有考慮對(duì)所選定公司在生態(tài)環(huán)境方面的投資，最終該投資報(bào)告無(wú)法得到落實(shí)。1986年，埃及政府在納賽爾城曾建造了第一座比較先進(jìn)的垃圾處理工廠(chǎng)，每日可處理1000噸垃圾，但由于種種原因，該垃圾處理工廠(chǎng)長(zhǎng)期不啟用。由于環(huán)保法律與規(guī)定執(zhí)行不力，埃及大多數(shù)企業(yè)，特別是國(guó)有大型企業(yè)，大都漠視環(huán)保法律和法規(guī)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題無(wú)法得到根本解決。三是埃及環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)軟弱不力。1999年，由美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署資助，在開(kāi)羅開(kāi)展了改善空氣質(zhì)量項(xiàng)目，幾年后，該機(jī)構(gòu)只有少數(shù)幾個(gè)監(jiān)測(cè)站進(jìn)行空氣監(jiān)測(cè)，其他的監(jiān)測(cè)站皆因未能如期維修而停止監(jiān)測(cè)。2004-2005年，在美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署補(bǔ)充資金的支持下，埃及政府對(duì)監(jiān)測(cè)站進(jìn)行了翻修，并增加了在線(xiàn)監(jiān)測(cè)站，截至2006年，在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)有54個(gè)監(jiān)測(cè)站，其中只有13個(gè)監(jiān)測(cè)站設(shè)在了空氣污染嚴(yán)重的工業(yè)區(qū)[7](P52)。雖然世界銀行和其他國(guó)際機(jī)構(gòu)制定了根據(jù)埃及媒體的預(yù)警級(jí)別向公眾分享污染信息的協(xié)議，但埃及政府拒絕遵守該協(xié)議。埃及環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)并沒(méi)有為環(huán)境專(zhuān)家提供特定企業(yè)的污染指數(shù)的有用數(shù)據(jù)。20世紀(jì)90年代末，埃及工業(yè)監(jiān)察辦公室的一位高級(jí)顧問(wèn)曾說(shuō)：“我們根本沒(méi)有私有部門(mén)的污染指數(shù)信息，只有有限的公共信息?！盵7](P52)因此，雖然國(guó)際組織的資助擴(kuò)大了埃及空氣監(jiān)測(cè)的范圍，但是監(jiān)測(cè)結(jié)果卻沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性成效。2004年，來(lái)自軍方的馬吉德·喬治被穆巴拉克任命為環(huán)境部部長(zhǎng)。馬吉德·喬治的主要工作是敦促?lài)?guó)際組織投資埃及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但是他并不重視環(huán)境機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。與此同時(shí)，埃及環(huán)境部下屬的環(huán)境保護(hù)基金會(huì)也任命了大量軍事部門(mén)和安全部的官員。在穆巴拉克后期，埃及國(guó)家環(huán)境機(jī)構(gòu)的官員大多數(shù)來(lái)自軍隊(duì)、安全和警察部門(mén)，他們幾乎沒(méi)有生態(tài)環(huán)境專(zhuān)業(yè)的學(xué)科背景，甚至在環(huán)境管理方面也沒(méi)有建立與公司或社區(qū)聯(lián)系的經(jīng)驗(yàn)。到穆巴拉克晚期，埃及環(huán)境機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)能力不足和機(jī)構(gòu)建設(shè)工作落后已成為常態(tài)，埃及環(huán)境專(zhuān)家稱(chēng)之為“退伍化”和“無(wú)活力”[7](P36)。四是埃及政府在生態(tài)環(huán)境治理方面過(guò)度依賴(lài)國(guó)際援助。埃及獲得了西方國(guó)家和國(guó)際組織大量的環(huán)境援助，政府將大部分援助用于加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和飲用水及衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)。R.L.?？怂狗Q(chēng)：“水和衛(wèi)生設(shè)施項(xiàng)目對(duì)捐助者具有吸引力，因?yàn)樗鼈兙哂懈叨鹊目梢?jiàn)性，針對(duì)具體地點(diǎn)，并能立即為特定社區(qū)帶來(lái)好處?！盵10](P44)1991-2001年，埃及環(huán)境事務(wù)局獲得約24億埃鎊的援助項(xiàng)目，其中91%以捐款的形式支付，9%以貸款的形式發(fā)放，但最終還是其他政府部門(mén)分到了大多數(shù)援助，而環(huán)境機(jī)構(gòu)只得到了很少一部分援助[20](P39)。同一時(shí)期，埃及所接收的環(huán)境援助中有42.9%的援助是以政策支持項(xiàng)目的形式發(fā)放。例如美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的援助就是以政策支持項(xiàng)目的形式發(fā)放，一旦達(dá)到特定的政策基準(zhǔn)，援助方就會(huì)將部分可自由支配的資金直接撥給政府機(jī)構(gòu)。

2006年，世界銀行批準(zhǔn)了第二批專(zhuān)門(mén)用于減少埃及環(huán)境污染的項(xiàng)目，設(shè)立貸款基金2000萬(wàn)美元，并向日本國(guó)際合作銀行、歐洲投資銀行、法國(guó)發(fā)展機(jī)構(gòu)和芬蘭政府融資1.45億美元，這些資金存入埃及國(guó)家銀行，以80%貸款和20%捐贈(zèng)的形式分配給選定企業(yè)，該項(xiàng)目一共援助15家企業(yè)[7](P55)。2007年，歐盟承諾提供5.58億美元援助埃及能源建設(shè)和環(huán)境改善項(xiàng)目，優(yōu)先援助國(guó)有企業(yè)和半私有化的國(guó)有企業(yè)[7](P55)。雖然國(guó)際組織和非政府機(jī)構(gòu)給埃及國(guó)有企業(yè)提供了大量援助，但援助對(duì)改善埃及生態(tài)環(huán)境所起的作用卻非常有限。相較于污染防控，國(guó)有企業(yè)和新建私有企業(yè)更樂(lè)意在面向現(xiàn)代化生產(chǎn)和更新設(shè)備的大背景下，與政府部門(mén)和國(guó)際捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)商談以爭(zhēng)取更多的外界援助。在協(xié)商中，污染負(fù)荷變成了一種無(wú)形的資產(chǎn)，企業(yè)的污染負(fù)荷越多，外界給予的援助就越多。埃及政府長(zhǎng)期依賴(lài)西方大國(guó)和國(guó)際組織的環(huán)境援助，并將大部分援助用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，無(wú)助于加強(qiáng)環(huán)境機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。

(三)埃及人口問(wèn)題對(duì)生態(tài)環(huán)境造成沖擊

埃及是中東地區(qū)的人口大國(guó)，其人口問(wèn)題所引發(fā)的資源短缺和環(huán)境惡化在中東地區(qū)具有典型性。人口劇增、資源緊缺和環(huán)境惡化是制約埃及社會(huì)發(fā)展的障礙。一方面，埃及的人口膨脹導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。根據(jù)2017年人口普查，埃及人口為9480萬(wàn)，是阿拉伯地區(qū)第一人口大國(guó)?？墒?，除尼羅河谷、尼羅河三角洲地區(qū)之外，埃及其余國(guó)土是沙漠，不適合人類(lèi)生存，人口過(guò)快增長(zhǎng)已經(jīng)成為制約埃及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸?，F(xiàn)任埃及議會(huì)社會(huì)團(tuán)結(jié)委員會(huì)副主席穆罕默德·阿布·哈米德說(shuō)：“人口過(guò)快增長(zhǎng)使我們實(shí)現(xiàn)2030年發(fā)展目標(biāo)更加困難。在目前的人口增長(zhǎng)率下，埃及經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率必須達(dá)到15%才能維持發(fā)展，這在任何國(guó)家都是不可能的?！盵11]埃及人口數(shù)量超過(guò)環(huán)境容量，造成一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。一是人均可耕地資源不斷下降，引發(fā)糧食問(wèn)題。2005-2009年，埃及人口出生率從19.1%升至22.6%，但可耕地面積增長(zhǎng)卻極為有限。2004/2005-2007/2008年，埃及可耕地面積一直保持在840萬(wàn)費(fèi)丹，2009/2010年為870萬(wàn)費(fèi)丹[12]。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000年，埃及人均可耕地面積為0.04公頃，2005年下降至0.033公頃，2010年與2005年基本持平，2015年則再降至0.031公頃[13]。隨著人口數(shù)量增加，埃及人均可耕地面積在不斷減少，越來(lái)越多的糧食需要進(jìn)口，引發(fā)了糧食安全問(wèn)題。二是碳排放量上升。埃及人口規(guī)模的擴(kuò)大，增加了對(duì)工業(yè)制造品的需求，工業(yè)制造品的生產(chǎn)增加了能源消耗和碳排放量。1990年，埃及能源供應(yīng)量為3225萬(wàn)噸，2016年則上升到8617萬(wàn)噸[14]。在埃及能源消耗類(lèi)型方面，91%屬于化石燃料消耗，可再生能源的總消費(fèi)量總體呈下滑趨勢(shì)。1990年，埃及可再生能源消耗量占總能源消耗量的8.5%，2005年占6.4%，2015年占5.8%[15]。埃及過(guò)度城市化提高了能源消費(fèi)水平，尤其是高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，直接導(dǎo)致城市碳排放量與日俱增。2010/2011-2016/2017年度，埃及二氧化碳年排放量持續(xù)增加，由1819.5萬(wàn)噸增加到2099.6萬(wàn)噸[16]。三是加劇水資源危機(jī)。埃及本來(lái)就是一個(gè)干旱少雨的國(guó)家，即使在地中海海濱地區(qū)的年降水量也很少超過(guò)200毫米。埃及農(nóng)業(yè)主要依賴(lài)灌溉，尼羅河是水資源的主要供給來(lái)源。隨著人口增加、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市化和生活標(biāo)準(zhǔn)的提高，埃及的水資源問(wèn)題日益凸顯。1959-2005年，埃及人均年水資源量從1893立方米下降到936立方米，已低于世界認(rèn)可的1000立方米最低標(biāo)準(zhǔn)[17](P53)。自2006年以來(lái)，埃及每年人均淡水供水量遠(yuǎn)低于1000立方米，被列為缺水國(guó)家。由于缺少干凈衛(wèi)生的水資源，許多埃及人被迫飲用不符合標(biāo)準(zhǔn)的水。

此外，埃及人的生態(tài)環(huán)境意識(shí)相對(duì)薄弱。生態(tài)環(huán)境意識(shí)是一種反映人與自然環(huán)境和諧發(fā)展的價(jià)值觀(guān)，是現(xiàn)代社會(huì)人類(lèi)文明的重要標(biāo)志。在當(dāng)今世界，是否具有健康的生態(tài)環(huán)境意識(shí)已成為衡量一個(gè)國(guó)家國(guó)民素質(zhì)高低的重要標(biāo)志。盡管埃及當(dāng)局制定了一系列環(huán)保政策和開(kāi)展了環(huán)保教育，致力于加強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保責(zé)任感和提高公民的環(huán)保意識(shí)，但是卻鮮有成效。埃及人口眾多，人口素質(zhì)和受教育程度普遍較低，大眾參與環(huán)境活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性也比較低。而在埃及廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)更加薄弱。

事實(shí)上，許多埃及人對(duì)待生態(tài)環(huán)境問(wèn)題都表現(xiàn)出一種輕視的態(tài)度。開(kāi)羅一位基督教領(lǐng)袖認(rèn)為：“根本就沒(méi)有氣候變化這回事，它只不過(guò)是西方創(chuàng)造的神話(huà)，目的是拿走本屬于我們的東西。”[18]2010年2月，金字塔政治與戰(zhàn)略研究中心負(fù)責(zé)人阿卜杜·莫奈姆·賽義德認(rèn)為全球變暖可能是西方的建構(gòu)，不是所有西方科學(xué)家告訴我們的一切[18]。埃及面臨著多重的環(huán)境挑戰(zhàn)，但是公眾的環(huán)境意識(shí)卻十分薄弱，就連一部分知識(shí)分子精英也將全球變暖看作是西方的虛構(gòu)，質(zhì)疑環(huán)保主義者和科學(xué)家對(duì)全球變暖和碳排放的研究，從某種意義上來(lái)說(shuō)這是對(duì)埃及生態(tài)環(huán)境治理失去熱情和動(dòng)力的表現(xiàn)。

二、埃及應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策

在納賽爾和薩達(dá)特時(shí)期，埃及政府在水污染、空氣污染、危險(xiǎn)廢棄物管理、自然資源保護(hù)等方面頒布了法律和法規(guī)，并產(chǎn)生了一定成效，但總體上來(lái)說(shuō)，納賽爾和薩達(dá)特政府對(duì)埃及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題重視不夠。直到穆巴拉克時(shí)期，埃及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已逐漸演變?yōu)橛绊懨裆纳鐣?huì)問(wèn)題，穆巴拉克政府為解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取了一系列措施。

(一)成立環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

1982年環(huán)境事務(wù)局成立以前，埃及衛(wèi)生與人口部、農(nóng)業(yè)與土地開(kāi)墾部、水資源與灌溉部等部門(mén)在各自職權(quán)范圍內(nèi)分別制定了與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政策。根據(jù)1982年第631號(hào)總統(tǒng)令，埃及組建了環(huán)境事務(wù)局，隸屬于內(nèi)閣，其主要任務(wù)是制定并執(zhí)行環(huán)境政策，配合國(guó)家的環(huán)境科研計(jì)劃，支持非官方環(huán)保協(xié)會(huì)的工作[19](P208)。1994年，為應(yīng)對(duì)過(guò)度城市化而導(dǎo)致的各種各樣的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，埃及環(huán)境事務(wù)局重組，賦予其健全環(huán)境立法工作協(xié)調(diào)機(jī)制和起草與實(shí)施環(huán)境政策的職能。1997年，埃及成立了國(guó)家環(huán)境事務(wù)部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)境部)，由部長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理，其主要任務(wù)是制定和實(shí)施國(guó)家生態(tài)環(huán)境的大政方針政策，監(jiān)督實(shí)施情況。埃及環(huán)境部由部長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理，組織機(jī)構(gòu)包括首席執(zhí)行官辦公室、秘書(shū)處、治安處、公共服務(wù)處、公共關(guān)系處、組織管理處、法律事務(wù)處、財(cái)務(wù)與管理處、分支事務(wù)處、環(huán)境信息與公共意識(shí)處、環(huán)境質(zhì)量處、環(huán)境管理處、自然保護(hù)處，還設(shè)有臭氧層保護(hù)組、中心實(shí)驗(yàn)室、計(jì)算機(jī)信息中心、計(jì)劃與行動(dòng)中心、技術(shù)支持與環(huán)境災(zāi)難管理處、環(huán)境保護(hù)基金組織。此外，它還負(fù)責(zé)加強(qiáng)埃及與其他國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際組織的環(huán)境問(wèn)題聯(lián)絡(luò)工作。到2001/2002年度，與埃及環(huán)境部合作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)及民間環(huán)保團(tuán)體達(dá)到170個(gè)[32](P61)。作為環(huán)境部下屬單位的埃及環(huán)境事務(wù)局主要負(fù)責(zé)環(huán)境政策的實(shí)施。到2002年，環(huán)境事務(wù)局已獲得25個(gè)國(guó)家及國(guó)際組織提供的改造環(huán)境援助，并開(kāi)展了保護(hù)自然、發(fā)展自然環(huán)境的許多項(xiàng)目[20](P61)。

穆巴拉克時(shí)期，在國(guó)家層面，除了環(huán)境部，衛(wèi)生與人口部、農(nóng)業(yè)與土地開(kāi)墾部、住房、公共事業(yè)與城鎮(zhèn)社區(qū)部、水資源與灌溉部、工業(yè)與礦產(chǎn)部、內(nèi)政部也仍然涉及相關(guān)的環(huán)境事務(wù)。

(二)制定環(huán)境規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃

在穆巴拉克時(shí)期，埃及制定了多個(gè)環(huán)境規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。1992年，埃及環(huán)境事務(wù)局制定了第一個(gè)環(huán)境問(wèn)題五年計(jì)劃(1992-1997)，內(nèi)容包括：增加綠色空間；管理淡水資源；防止土地荒漠化，改善土壤環(huán)境；管理海洋資源；制作埃及自然資源的環(huán)境圖；監(jiān)測(cè)埃及城市空氣質(zhì)量；管理固體廢棄物；改善旅游業(yè)等職業(yè)環(huán)境；保證食品安全，提高食品質(zhì)量；協(xié)調(diào)好人口與城市和農(nóng)村的關(guān)系；保護(hù)自然文化遺產(chǎn)；減少自然災(zāi)害對(duì)環(huán)境的影響；引進(jìn)先進(jìn)的環(huán)境管理儀器；提高全民環(huán)境參與意識(shí)[21](P41)。同年，埃及還發(fā)布了《國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃在世界銀行的援助下制定完成，目的是評(píng)估埃及所有環(huán)境問(wèn)題，并制定相應(yīng)的解決方案。1998年，埃及環(huán)境部發(fā)布了《環(huán)境部政策指令》，規(guī)定了2002年前的環(huán)境政策。2002年，埃及環(huán)境事務(wù)局又制定了第二個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃(2002-2007)，主要內(nèi)容包括：整合固體廢棄物管理項(xiàng)目；通過(guò)控制工業(yè)廢水，改善水資源質(zhì)量，保護(hù)尼羅河水資源；改善大開(kāi)羅地區(qū)的空氣質(zhì)量；開(kāi)展環(huán)境教育和培訓(xùn)，重視公共環(huán)境問(wèn)題；建立環(huán)境友好型工業(yè)城市；推進(jìn)環(huán)境技術(shù)轉(zhuǎn)移；在環(huán)境管理領(lǐng)域充分利用環(huán)境信息技術(shù)；實(shí)施環(huán)境管理一體化；保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的生物多樣性；加強(qiáng)環(huán)境事務(wù)局的能力建設(shè)；建立環(huán)境財(cái)政機(jī)制；擴(kuò)大綠化范圍；實(shí)行環(huán)境檢測(cè)；兌現(xiàn)國(guó)際環(huán)境承諾。

此外，埃及還實(shí)行了環(huán)境影響評(píng)估機(jī)制，該機(jī)制根據(jù)1994年第4號(hào)法建立，要求所有新建項(xiàng)目和需要擴(kuò)大的已有項(xiàng)目必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。環(huán)境影響評(píng)估中心隸屬于環(huán)境事務(wù)局，負(fù)責(zé)監(jiān)督審查生產(chǎn)過(guò)程、審核環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告、決定是否接受報(bào)告并提出意見(jiàn)、為改善環(huán)境提出建議等。1995年，埃及發(fā)布了環(huán)境影響評(píng)估總指南。埃及環(huán)境部針對(duì)不同類(lèi)型的環(huán)境污染，制定了多項(xiàng)環(huán)境污染管理計(jì)劃，包括《防污染計(jì)劃》《全國(guó)廢物管理計(jì)劃》《國(guó)家防治荒漠化行動(dòng)計(jì)劃》和《海洋污染計(jì)劃》等。

(三)實(shí)施環(huán)境立法

在穆巴拉克時(shí)期，埃及頒布了若干個(gè)有關(guān)環(huán)境的法律與規(guī)定。普遍性的法律與規(guī)定有1994年第4號(hào)法、1995年實(shí)施1994年第4號(hào)法的338號(hào)總統(tǒng)令、環(huán)境部2000年第56號(hào)部長(zhǎng)令、環(huán)境部首席執(zhí)行官2001年第17號(hào)令等。除此之外，針對(duì)水污染、空氣污染等各種污染問(wèn)題，穆巴拉克政府還頒布了具體的環(huán)境法律與總統(tǒng)令、部長(zhǎng)令等。例如在水污染方面，根據(jù)相關(guān)法令，授權(quán)衛(wèi)生與人口部、水資源與灌溉部管理廢水排放尼羅河與其他水道，而住房、公共事業(yè)與城鎮(zhèn)社區(qū)部則管理廢水排進(jìn)公共污水系統(tǒng)等。

1994年第4號(hào)法為《埃及環(huán)境保護(hù)法》，也稱(chēng)《埃及環(huán)境監(jiān)督法》，是埃及歷史上最重要的一部環(huán)境法律。該法旨在不斷完善和更好地實(shí)施從前的法律，主要包括空氣污染管理、危險(xiǎn)物品控制、危險(xiǎn)廢物管理、海船水排放控制等方面。該法明確要重建環(huán)境事務(wù)局，作為負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境事務(wù)的最高國(guó)家機(jī)關(guān)；要求所有的新項(xiàng)目與活動(dòng)必須提交環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，最終由環(huán)境事務(wù)局負(fù)責(zé)許可；賦予環(huán)境事務(wù)局強(qiáng)制執(zhí)行該法的權(quán)力；建立環(huán)?；?，授權(quán)環(huán)境事務(wù)局提出以保護(hù)環(huán)境為前提的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建議；彌補(bǔ)從前有關(guān)空氣污染、噪音、工業(yè)與城鎮(zhèn)排放管理、危險(xiǎn)廢品處理等法律存在的不足；加大對(duì)違法者的罰款與懲罰力度。為實(shí)施1994年第4號(hào)法，埃及頒布了1994年第19、20號(hào)立法實(shí)施條例，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施和運(yùn)用提供定義解釋、責(zé)任劃定、基本準(zhǔn)則和總體指南[22](P26)。1994年第4號(hào)法在埃及環(huán)境立法方面具有舉足輕重的作用，它既是對(duì)一個(gè)時(shí)期的環(huán)境法律的完善，也為之后埃及環(huán)境法律體系的建立打下了良好的基礎(chǔ)。

(四)發(fā)揮非政府組織在環(huán)保方面的作用

20世紀(jì)80年代末至90年代初，埃及非政府組織的數(shù)量不斷增加。21世紀(jì)初，埃及非政府組織的數(shù)量已達(dá)到15000個(gè)。按照議題內(nèi)容來(lái)劃分，埃及從事環(huán)境保護(hù)方面的非政府組織可分為多重議題組織、單一議題組織和科學(xué)組織三類(lèi)。多重議題組織包括環(huán)境友好協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)和阿拉伯青年與環(huán)境組織，以上組織是當(dāng)今埃及最著名的環(huán)境保護(hù)非政府組織。1989和1990年先后成立環(huán)境友好協(xié)會(huì)和環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)。阿拉伯青年與環(huán)境組織最初屬于《金字塔報(bào)》科學(xué)俱樂(lè)部的一部分，1990年它成為獨(dú)立的非政府組織。以上非政府組織的宗旨是提升埃及全民的環(huán)保意識(shí)。單一議題組織通常比多議題組織規(guī)模小，目標(biāo)也更加具體，赫爾加達(dá)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)最具典型性。該組織的目標(biāo)是管理固體廢棄物、關(guān)注環(huán)境與健康關(guān)系和保護(hù)霍爾格哈達(dá)海洋環(huán)境等。科學(xué)組織包括科學(xué)學(xué)會(huì)和研究機(jī)構(gòu)，與其他非政府組織之間最大的區(qū)別是構(gòu)成主體不同，科學(xué)學(xué)會(huì)和研究機(jī)構(gòu)的主體人員由研究人員和科學(xué)家等具有特定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的高學(xué)歷人才組成?？茖W(xué)組織既有多議題非政府組織，如國(guó)家環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)，也有單一議題非政府組織，如埃及海洋科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)?？茖W(xué)組織為埃及提供了大量高層次環(huán)保人才。

埃及非政府組織成員參與了《環(huán)境保護(hù)法》和《國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》的制定，并在人民議會(huì)中強(qiáng)調(diào)環(huán)境的重要性[21](P41)。埃及非政府組織作為有效的壓力集團(tuán)在環(huán)保方面產(chǎn)生了一定影響，表現(xiàn)為這些非政府組織發(fā)揮動(dòng)員力量，從而給政府施加壓力，令政府兌現(xiàn)相當(dāng)程度的環(huán)境承諾，推動(dòng)政府進(jìn)一步施行生態(tài)環(huán)境政策。

雖然埃及當(dāng)局成立了管理生態(tài)環(huán)境的專(zhuān)屬部門(mén)，制定和實(shí)施了一系列環(huán)保規(guī)劃與項(xiàng)目，頒布了若干環(huán)境法律與規(guī)定，一些非政府組織也發(fā)揮了積極作用，埃及生態(tài)環(huán)境的治理取得了一些進(jìn)展，但埃及生態(tài)環(huán)境治理的對(duì)策沒(méi)有從根本上改變埃及生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢(shì)，穆巴拉克政府在威權(quán)主義的政治架構(gòu)中尋找生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決方案，國(guó)家執(zhí)行機(jī)構(gòu)在環(huán)境治理方面的作用十分有限，在實(shí)踐中真正發(fā)揮作用的是非政府組織和地方環(huán)境組織等。

三、埃及生態(tài)環(huán)境治理評(píng)析

作為發(fā)展中國(guó)家，埃及生態(tài)環(huán)境治理中的諸多問(wèn)題為廣大發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境治理帶來(lái)了深刻啟示。埃及環(huán)境治理的不力導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，并引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，甚至是政治問(wèn)題，最終成為埃及“一二五”革命的導(dǎo)火索。這表明，生態(tài)環(huán)境治理不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，而且是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和民生發(fā)展的政治問(wèn)題。概括起來(lái)，埃及生態(tài)環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)及著重要解決的問(wèn)題，主要有四個(gè)方面。

第一，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向全面綠色轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間的矛盾是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都無(wú)法回避的矛盾，從目前各個(gè)國(guó)家的工業(yè)化歷程來(lái)看，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家可以脫離“先污染、后治理”的道路，埃及也未能幸免。經(jīng)歷過(guò)“一二五”革命后，埃及的社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。埃及如何擺脫“高耗能、高污染、高投入、低產(chǎn)出”粗放式生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是考驗(yàn)埃及政府執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變意味著必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?？傮w上看，埃及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，缺乏核心技術(shù)，科技發(fā)展層次偏低，在今后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，埃及需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建綠色技術(shù)創(chuàng)新主體。

第二，要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化。生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對(duì)發(fā)展中國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。生態(tài)環(huán)境治理包括生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面，埃及的生態(tài)環(huán)境治理體系較差，生態(tài)環(huán)境治理能力較弱。早在2008年杜姆亞特市就爆發(fā)過(guò)大規(guī)模的環(huán)境抗議活動(dòng)。2011年，在埃及政治體制僵化、經(jīng)濟(jì)衰退、人民生活困苦、環(huán)境惡化等多重因素的作用下，穆巴拉克政府最終倒臺(tái)。

第三，要加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)。埃及生態(tài)環(huán)境法極易走入形同虛設(shè)的境地，且環(huán)境執(zhí)法力度不夠。1982年，埃及頒布了第48號(hào)法《尼羅河保護(hù)法》，該法規(guī)定了各種無(wú)機(jī)物和有機(jī)物嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，也規(guī)定了對(duì)排污者予以嚴(yán)懲，但卻沒(méi)有根據(jù)當(dāng)時(shí)埃及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)條件等因素認(rèn)真分析執(zhí)行該法的潛在問(wèn)題，最終此項(xiàng)法就變成了一紙空文。1994年第4號(hào)法賦予環(huán)境事務(wù)局很大責(zé)任，但卻沒(méi)有賦予其足夠的權(quán)力。例如該法仍規(guī)定環(huán)境事務(wù)局向警方報(bào)告違法行為，辦案要提交地區(qū)律師，須在法庭采取法律行動(dòng),環(huán)境事務(wù)局無(wú)權(quán)以強(qiáng)制行為對(duì)違法者采取行政措施。同時(shí)，埃及在生態(tài)文明法治建設(shè)方面還須多下功夫。一方面要提高生態(tài)環(huán)境法律的立法質(zhì)量。重點(diǎn)是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，完善某些重要生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法，修改部分生態(tài)環(huán)境法律，使之跟上時(shí)代的發(fā)展。對(duì)于不遵守環(huán)境法而造成嚴(yán)重后果的企業(yè)和個(gè)人予以法律制裁。另一方面要有效貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境法律。具體而言，全社會(huì)應(yīng)當(dāng)高度重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中實(shí)行地方保護(hù)主義的機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮處理生態(tài)環(huán)境糾紛方面的作用。

第四，要積極參與全球生態(tài)環(huán)境治理。全球生態(tài)環(huán)境治理興起于20世紀(jì)70年代，1972年聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開(kāi)了全世界范圍內(nèi)的首次人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，共有113個(gè)國(guó)家出席會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議宣言》。此后，世界各國(guó)越來(lái)越重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。近些年來(lái)，埃及在國(guó)際生態(tài)環(huán)境合作領(lǐng)域有所突破，但是也存在諸多問(wèn)題，其過(guò)度依賴(lài)國(guó)際組織以及西方國(guó)家的環(huán)境援助就是一個(gè)大問(wèn)題。1994年埃及政府設(shè)立了生態(tài)環(huán)境基金會(huì)，由于政府資金投入有限，資金來(lái)源主要依賴(lài)罰款與外部援助。20世紀(jì)90年代，埃及是全球范圍內(nèi)第七大環(huán)境援助接受?chē)?guó)，共接受32億美元的環(huán)境捐款[10](P62)。1980-1999年，對(duì)埃及環(huán)境援助最多的是美國(guó)，達(dá)17.6億美元，世界銀行為1.34億美元，歐盟為1.19億美元[10](P61)。雖然國(guó)際社會(huì)對(duì)埃及進(jìn)行了大量的環(huán)境援助，但是埃及的環(huán)境治理效果卻沒(méi)有太大改善，其環(huán)境治理能力還須進(jìn)一步加強(qiáng)。由此可見(jiàn)，環(huán)境治理不能夠過(guò)度依賴(lài)國(guó)際援助，而應(yīng)當(dāng)不斷提升本國(guó)環(huán)境治理能力，積極融入全球環(huán)境治理體系。