我國閑置宅基地的形成與盤活模式分析

侯軍亮，何凱迪

(廣東理工學(xué)院，廣東肇慶 526100)

黨的十九屆五中全會指出：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。深化農(nóng)村改革，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”[1]。農(nóng)村改革工作最大的難點(diǎn)和痛點(diǎn)是土地問題，由于農(nóng)村土地承擔(dān)的功能，其結(jié)果必然導(dǎo)致土地制度改革舉步維艱。宅基地作為集體土地，歷來受到國家政府的高度重視[2]。宅基地作為“居者有其屋”的制度安排，具有“福利性質(zhì)”和“保障功能”的雙重功能，而且實(shí)行“無期限擁有”與“非市場化交易”。當(dāng)前，我國農(nóng)村宅基地制度改革的頂層設(shè)計(jì)已然形成，即實(shí)施宅基地的“三權(quán)分置”，目前屬于“摸著石頭過河”，如何促使宅基地相關(guān)改革及盤活閑置的宅基地是目前工作的重中之重。2020年的中國城鎮(zhèn)化率尚未公布，但是2019年的城鎮(zhèn)化率已有60.6%，可以預(yù)測2020年的城鎮(zhèn)化率。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“離土離鄉(xiāng)”，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量人口向城市遷移，農(nóng)民與其宅基地之間的“綁縛”被弱化，對宅基地及其以上的住房需求已大為降低，致使我國宅基地被閑置、被浪費(fèi)的現(xiàn)象十分凸顯。事實(shí)上，系統(tǒng)分析宅基地閑置現(xiàn)象成因和盤活閑置宅基地并充分利用亦是脫貧攻堅(jiān)題中應(yīng)有之義。

關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)議題，學(xué)界研究主要集中在“三權(quán)分置”的路徑、可能性和法律表達(dá)等方面，主要基于我國《農(nóng)村土地承包法》《民法典·物權(quán)篇》和《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)以及黨的政策文件。對于閑置宅基地現(xiàn)象形成的具體原因和盤活的具體模式、經(jīng)驗(yàn)，卻少有論述論及。宅基地作為一項(xiàng)重要的集體資源和財(cái)產(chǎn)，在我國農(nóng)村長期有大量閑置宅基地被浪費(fèi)，如何處置這些閑散宅基地進(jìn)行，使其發(fā)揮其應(yīng)有的功能，該采取何種具體方案，這些是該研究所論及的內(nèi)容。

在闡釋相關(guān)主題之前，必須對相關(guān)概從法律上予以厘清，或許可以從根本上尋到破題之道。在了解閑置宅基地的概念之前，必須對其上位概念“閑置土地”的定義予以明晰。

1 我國閑置宅基地之相關(guān)概念

1.1 閑置土地“有而不用”的土地，即為閑置土地，屬于浪費(fèi)使用。由于我國土地制度產(chǎn)權(quán)分屬兩類，即“集體土地”和“國有土地”。我國尚未對閑置土地做出概括規(guī)定。1999年4月國土資源部出臺《閑置土地處置辦法》，并于2012年5月22日修訂后，一直使用至今。第二條規(guī)定：“指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地”[3]。本規(guī)定指向的是“國有建設(shè)用地”，但第三十一條規(guī)定：“集體所有建設(shè)用地閑置的調(diào)查、認(rèn)定和處置，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[4]。這為閑置土地的認(rèn)定指明了2個要素參照：時(shí)間(1年)和投入(不足25%)。

學(xué)界有論者對土地“有而不用”的“用”指出，法律意義上的“用”指使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地[4]。還應(yīng)該指出的是如果閑置土地非土地使用權(quán)人造成閑置的，而是政府行政行為造成的，則不視為閑置土地。原國土資源部和學(xué)者論及的觀點(diǎn)，具有一個共同的要素——“年限”，達(dá)到一定年限(一般為2年)未開發(fā)利用即為閑置土地。

1.2 閑置宅基地宅基地是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的物質(zhì)基礎(chǔ)。宅基地制度從誕生之日起，目的就是社會保障功能，“社會保障功能的維系一直是該制度的核心關(guān)切，成為貫穿制度演進(jìn)始終的紅線[5]”。中華人民共和國成立以來，宅基地權(quán)利制度經(jīng)歷了從一元權(quán)利結(jié)構(gòu)到二元權(quán)利結(jié)構(gòu)的變遷[5]。1949年以來，我國的宅基地制度變遷屬于管控型的。新中國成立伊始，我國的一切建設(shè)以政治為中心，政府把宅基地?zé)o償分配給農(nóng)民。1956—1988年，宅基地所有權(quán)歸集體，不能上市交易。1988年至今，宅基地所有權(quán)歸集體，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶，在一定范圍內(nèi)可以流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。“宅基地使用權(quán)是與農(nóng)民的資格緊密聯(lián)系在一起的，具有社會福利和社會保障功能，且包含憲法所賦予農(nóng)民之生存權(quán)這一重要內(nèi)容”[6]。閑置宅基地的定義必須圍繞“農(nóng)民之生存權(quán)”這一核心要義來定義。閑置宅基地的內(nèi)涵有廣義和狹義之分?！皬V義的宅基地泛指可以用以建筑房屋、處所以供居住的土地。狹義的宅基地僅指可以用以建筑房屋、處所以供居住的集體所有的土地，排除了國家所有的土地”[7]。該研究采納狹義的定義。結(jié)合閑置土地的內(nèi)涵可以確定，閑置宅基地即批后不建閑置達(dá)2年或建設(shè)投入不足25%的宅基地。

2 我國宅基地閑置現(xiàn)狀及其動因分析

土地是人類最基本的生存資源。改革開放以來，城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展對農(nóng)村影響巨大，一個凸顯的方面就是大量農(nóng)戶舉家遷移至城鎮(zhèn)或至城鎮(zhèn)就業(yè)。但在農(nóng)村，原有的宅基地和房舍仍舊保留，十年間農(nóng)村人口雖然減少了1.33億，但農(nóng)戶建房卻增加了203萬hm2[8]。國家統(tǒng)計(jì)局公布的最新的(2017年12月16日)第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)所披露：2016年末，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房。其中，擁有1處住房的20 030萬戶，占87.0%；擁有2處住房的2 677萬戶，占11.6%；擁有3處及以上住房的196萬戶，占0.9%；擁有商品房的1997萬戶，占8.7%[9]。根據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告(2018)》，農(nóng)民空置的宅基地可以用于整治的有 666.67萬hm2左右[10]。據(jù)報(bào)道遼寧省農(nóng)村宅基地 550.3萬宗，占地31.42萬hm2，其中閑置宅基地有近16.4萬宗，占地1.2萬hm2。在偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)房閑置率更高[11]。

農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀歷史原因復(fù)雜，涉及利益錯綜復(fù)雜，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會改革的深層問題。厘清閑置的主要類型，然后才能對癥下藥，因癥施策。宅基地閑置主要類型包括“建新不拆舊閑置”“一戶多宅”“繼承宅基地閑置”“批而不建閑置”和“外出務(wù)工閑置”[12]等幾大類型。造成大量宅基地閑置，甚至某些村莊出現(xiàn)“空心村”，其中的原因分析如下。

2.1 傳統(tǒng)“鄉(xiāng)愁”情結(jié)第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)日新月異，城市化使眾多農(nóng)民入住城市，并在城市里結(jié)婚、生活、工作和定居，“老家”的宅基地被閑置，他們不想把其轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，或者讓集體經(jīng)濟(jì)組織收回。在老一輩人眼里，土地是命根，希望在逢年過節(jié)或思鄉(xiāng)之時(shí)能夠回到故鄉(xiāng)，撫慰自己的心靈(譬如回鄉(xiāng)祭祖等)。通過這種“鄉(xiāng)愁”情結(jié)，把農(nóng)村和城市鏈接了起來。第二，按照農(nóng)村繁衍的邏輯，其家庭成員有長大成婚者，可以按照現(xiàn)行《土地管理法》再予申請宅基地使用。同時(shí)，家里老人過世，有其子女繼承。而且他們內(nèi)心深處有“家越大越好”的觀念，這樣客觀上造成了一戶人家擁有多處宅基地的亂象。

2.2 法律體制的弊病

2.2.1《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定。我國《憲法》第十條規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民只享有使用權(quán)，且根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、審批和使用僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且宅基地的流轉(zhuǎn)范圍也僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。宅基地的取得是無償且無期限的。綜上，宅基地的流轉(zhuǎn)范圍受到嚴(yán)格限制。土地是一種資源，作為資源性財(cái)產(chǎn)其必然同時(shí)承載私益和公益[13]。隨著時(shí)代的發(fā)展，宅基地承載的公益職能或許已經(jīng)被私益職能所超過，農(nóng)戶向外轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的房屋及其宅基地的呼聲越來越強(qiáng)烈，農(nóng)村的房屋受到“房地一體主義”的限制，造成了客觀上的事實(shí)不能，以至于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”等現(xiàn)象。這是造成農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置的一個重要原因?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第二項(xiàng)內(nèi)容是關(guān)于“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理”的規(guī)定，在該項(xiàng)內(nèi)容的第十條明確指出：“……改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地……”；《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第二項(xiàng)內(nèi)容是“加強(qiáng)對農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)讓管理，嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)”方面的規(guī)定，其中明確指出“……農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證……”等諸多文件和政策催生現(xiàn)實(shí)當(dāng)中大量“小產(chǎn)權(quán)房”的存在。2019年修訂的《土地管理法》六十二條堅(jiān)持了原來“一戶一宅”的原則，并強(qiáng)化了“戶有所居”的實(shí)現(xiàn)。目前，正在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)，但這只是試點(diǎn)，未來改革還要通盤考量。

2.2.2戶籍制度的弊病。宅基地大量閑置的一個重要原因就是戶籍制度的羈絆，尤其是城鄉(xiāng)人口流動甚為頻繁的當(dāng)下。由于城鎮(zhèn)二元戶籍制度的存在，宅基地分配的原則就是依據(jù)戶籍，搬遷至城市里，但是戶籍還在農(nóng)村，政府部門也不能強(qiáng)制收回其宅基地，致使宅基地和其上的房舍長期處于閑置的境地。同時(shí)城鎮(zhèn)戶籍的子女雖然依據(jù)《不動產(chǎn)暫行條例》可以繼承農(nóng)村的宅基地，但是現(xiàn)實(shí)中一直未落到落實(shí)處。2020年9月9日，自然資源部回復(fù)十三屆全國人大會議第3223建議：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。這一答復(fù)，雖然未設(shè)定新的權(quán)利和規(guī)則，但突破了戶籍制度的障礙，實(shí)現(xiàn)了宅基地繼承長期以來的痛點(diǎn)。伴隨戶籍的還有社保制度，由于“身份”上的差異，導(dǎo)致外出務(wù)工的農(nóng)民朋友無法享受戶籍帶來的社保、醫(yī)療等諸多福利，同時(shí)還有教育等公共資源也無法享受，農(nóng)民只能寄希望于老家，一旦在城市失業(yè)或生重病，至少還可以回到家鄉(xiāng)穩(wěn)居。

2.2.3功利性的驅(qū)使。功利性的驅(qū)使表現(xiàn)在沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)使農(nóng)民外出務(wù)工，是大多數(shù)農(nóng)民的無奈選擇，農(nóng)民實(shí)際上被自上而下的“壓力”擠出的鄉(xiāng)村。農(nóng)民流動的初始目的是“謀生”而后是“求富”，于是走出去的終究是村里的年輕一代，最后返鄉(xiāng)的也只是少數(shù)，而且在外打工與在家務(wù)農(nóng)的收入差距巨大，使農(nóng)民朋友，特別是年輕朋友急需走出去。城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，大部分城中村和周邊地區(qū)地價(jià)急速飆升，使得一些地區(qū)宅基地使用者，雖身處城市，卻默默地等待著宅基地及其上的房舍被征收。

3 閑置宅基地盤活模式

閑置宅基地?fù)碛芯薮蟮氖袌隹臻g，蘊(yùn)藏著巨大的市場潛力，盤活是其必由之路。2019年土地管理法肯定了“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地、鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置住宅及農(nóng)房”。解決方案即為自愿、有償退出宅基地。探索盤活方式前提“必須始終以農(nóng)村為思考宅基地問題的主要場域，以農(nóng)民為主要利益相關(guān)方，以增進(jìn)農(nóng)民利益和改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與治理生態(tài)為改革的主要旨?xì)w。只有做好確權(quán)并建立起公平有序的交易機(jī)制，才能在這兩種價(jià)值之間找到平衡，讓閑置宅基地不再是農(nóng)民用不著又舍不得的雞肋，并讓宅基地改革實(shí)現(xiàn)活村富民的效果”[14]。2019年8月26日修訂《土地管理法》，次月底農(nóng)業(yè)農(nóng)村部緊鑼密鼓的公布實(shí)施計(jì)劃，發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，要求“要因地制宜選擇盤活利用模式，支持培育盤活利用主體，鼓勵創(chuàng)新盤活利用機(jī)制，依法規(guī)范盤活利用行為”。由此可見，國家對待閑置宅基地的盤活方式要求是因地制宜、因事而化、因時(shí)而新，同時(shí)鼓勵創(chuàng)新盤活方式，依法合規(guī)的盤活。

3.1 盤活閑置宅基地的實(shí)踐模式2015年3月，中央在浙江義烏、福建晉江和天津薊州等地開展宅基地制度改革試點(diǎn)，取得了較好的成效。主要形成了浙江義烏模式、福建晉江模式和天津薊州模式。

3.1.1浙江義烏模式。

(1)建立宅基地“集體券”退出模式。在嚴(yán)格維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，實(shí)行宅基地有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地耕地化，促使宅基地減量。義烏市以600元/m2最低保護(hù)價(jià)回購閑置的宅基地，亦或可以通過第三方平臺和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行宅基地的抵押貸款，通過此種方式，資金純收益歸農(nóng)戶和集體擁有，而且，騰退的宅基地還可以用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部再分配。此外，還摸索出了“地票”“地息”等多種形式。

(2)實(shí)行城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)紅線的“類型化”處理模式。 受制于現(xiàn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的高度集約化發(fā)展，義烏市設(shè)置城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)紅線，并以此為基準(zhǔn)，在紅線以內(nèi)，按照合法宅基地面積與權(quán)益面積的1∶5比例進(jìn)行置換。具體采用“1+X”的原則，“1”是剛需居住條件，“X”是允許置換商品房、公寓和現(xiàn)金等各種形式，促進(jìn)閑置宅基地的集約利用。在紅線以外，實(shí)行《土地管理法》堅(jiān)持的“一戶一宅”原則和法定的宅基地面積。在農(nóng)戶無法取得宅基地“資格權(quán)”的前提下，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間允許有償“調(diào)劑”使用宅基地面積，該“有償使用”的方式采用“競標(biāo)”的模式來實(shí)現(xiàn)。此外，義烏大膽推進(jìn)改革，勇于嘗試，在堅(jiān)持兩權(quán)(宅基地所有權(quán)、資格權(quán))前提下，適時(shí)針對第三權(quán)(宅基地使用權(quán))突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的“圍欄”，在不同的行政層級(村、鄉(xiāng))間流動，可以瞬間盤活本地閑置的宅基地，促進(jìn)宅基地土地資源的流動。

(3)引入民間資本，刺激閑置宅基地市場的模式。在“萬眾創(chuàng)業(yè)、大眾創(chuàng)新”的旗幟下，作為全國小商品生產(chǎn)基地，作為先行改革試點(diǎn)地區(qū)，義烏在盤活閑置宅基地方面引入了大量民間資本來發(fā)展義烏。農(nóng)戶申請變更宅基地的用途，政府提供幫助，實(shí)施“百村電商”的模式，鼓勵農(nóng)戶開展電商經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)收。此外還有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村休閑、農(nóng)事體驗(yàn)和農(nóng)家樂等項(xiàng)目，使“閑置宅基地”變廢為寶。

3.1.2福建晉江模式。

(1)“銀行嵌入”式的商業(yè)互助模式。晉江地區(qū)人多地少，都有著強(qiáng)烈的用地需求。激活宅基地資源，喚醒“沉睡”空間，成為改革的重中之重。晉江政府部門積極推動農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)戶對接，引導(dǎo)晉江農(nóng)村商業(yè)銀行開發(fā)以農(nóng)房為載體的“農(nóng)家樂”項(xiàng)目和以宅基地使用權(quán)(閑置)為載體的抵押權(quán)服務(wù)。農(nóng)戶基于利益的驅(qū)動，積極參與到項(xiàng)目中。形成了“開心農(nóng)場”“農(nóng)家樂”和“度假民宿”等為主的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，通過盤活宅基地資源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供土地要素支撐，也壯大了集體經(jīng)濟(jì)。

(2)“置、補(bǔ)、退”式的宅基地退出模式。晉江市摸索出“借地退出、指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償”4種宅基地退出方式退出宅基地。“借地退出”，村集體向村民借用廢棄、閑散的宅基地，建設(shè)村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)戶保留宅基地的使用權(quán)。深滬鎮(zhèn)運(yùn)伙村針對村里長期出現(xiàn)的“一戶多宅”中已經(jīng)廢棄的宅基地，建設(shè)農(nóng)村公園以供村民休閑娛樂?！爸笜?biāo)置換”方面，如果村民自愿有償退出宅基地，村集體組織將根據(jù)宅基地指標(biāo)重新安置宅基地。如內(nèi)坑鎮(zhèn)砌坑村，結(jié)合本村整治治理規(guī)劃對宅基地進(jìn)行再次分配。資產(chǎn)置換方面，采用退出宅基地置換安置房，以此來整治治理閑散的宅基地?！柏泿叛a(bǔ)償”方面，主要采用貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍包括宅基地和其上的構(gòu)筑物等。安海鎮(zhèn)溪邊村，符合政策村民可，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為宅基地450元/m2、房屋200元/m2。通過此4種方式實(shí)現(xiàn)宅基地的退出，增加耕地?cái)?shù)量或用以其他用途。

3.1.3天津薊州模式。

(1)實(shí)行“集體托管”模式。薊州區(qū)在空閑宅基地方面，采用集體托管的模式。農(nóng)戶將閑置宅基地打包上交集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織以這些閑置宅基地為股份，入股村旅游股份有限公司為期經(jīng)營10年?！奥糜喂景凑锗l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)旅游規(guī)劃，將這些空閑宅基地打造成為老街、農(nóng)家院等，實(shí)行統(tǒng)一管理經(jīng)營，并給村民分發(fā)紅利”[15]，充分發(fā)揮閑置宅基地的功能，增加農(nóng)民收入。

(2)增強(qiáng)宅基地用途管制的靈活性模式。作為前提的建設(shè)用地規(guī)模必須牢牢抓住，除此之外可以商業(yè)和居住混同使用。許可宅基地登記的用途與實(shí)際用途不一致，改變居住功能的宅基地可以繼續(xù)以當(dāng)前功能使用，在保障合法居住的前提下，積極支持以實(shí)際用途登記使用。一改傳統(tǒng)以往固化的宅基地登記制度，使宅基地制度更加科學(xué)規(guī)范，有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.2 治理閑置宅基地的措施方案

3.2.1宅基地盤活，審批規(guī)劃先行。方案實(shí)施，規(guī)劃先行。盤活閑置宅基地并予以充分利用，是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是較大的自然村，必須通盤考慮，該如何有效利用就涉及規(guī)劃。當(dāng)前眾多村莊出現(xiàn)大量閑散宅基地，宅基地?zé)o序?qū)徟?，而后農(nóng)戶入住城市，農(nóng)房和宅基地棄而不用。最為重要的一個關(guān)鍵因素就是未有按照規(guī)劃進(jìn)行審批和整治，或者根本無規(guī)劃可言，因此，規(guī)劃就格外關(guān)鍵。未來盤活閑置宅基地，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民集體利用閑置宅基地進(jìn)行活動，可以實(shí)施眾多村莊聯(lián)合盤活，建議由鎮(zhèn)政府牽頭，與規(guī)劃部門商討規(guī)劃事宜。盤活規(guī)劃方案出臺后，嚴(yán)格按照規(guī)劃方案有序盤活。

3.2.2依法盡快賦予宅基地使用權(quán)具體的抵押融資功能。在實(shí)現(xiàn)宅基地(閑置)使用權(quán)抵押權(quán)時(shí)也要避免集體利益受損。為了避免集體利益受損，實(shí)行宅基地有償使用制度或者在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)從拍賣的價(jià)款中扣除一部分款額交給土地所有權(quán)人，作為補(bǔ)交集體所有土地的使用費(fèi)[16]。確認(rèn)集體土地使用權(quán)可抵押性方案，是完善集體土地物權(quán)體系的需要，是實(shí)現(xiàn)集體土地資源配置市場化、保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求[17]，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有之義。 2020年10月21日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部回復(fù)十三屆全國人大三次會議第5359號建議：將探索賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押融資功能。因此如何具體賦予宅基地使用權(quán)的抵押融資功能是當(dāng)務(wù)之急。

3.2.3落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的規(guī)定，完善宅基地管理的相關(guān)法律。閑置宅基地形成的一個重要動因就是我國宅基地所有權(quán)虛置。在我國宅基地相關(guān)制度的發(fā)展史上，“宅基地所有權(quán)歸集體所有”，這樣的規(guī)定更多的像是政治意義上的宣誓。在《土地管理法》的實(shí)踐層面，繼承宅基地直接有其繼承人繼承，無須上交集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織亦無須過問。宅基地制度數(shù)十年的發(fā)展，實(shí)行無償使用和無期限使用，宅基地使用權(quán)的這種屬性使得集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)是困難重重。加之傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)土社會人情世故等原因，集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地的所有權(quán)阻力也是十分巨大。同時(shí)，建議專門制定《宅基地管理法》。我國關(guān)于宅基地管理的法律法規(guī)甚多，《民法典·物權(quán)篇》中更有專節(jié)“宅基地使用權(quán)”來調(diào)整宅基地使用權(quán)，但是遺憾的只有4個條文，更多的指向了《土地管理法》等公法和國家有關(guān)規(guī)定。由此可見，對于宅基地的管理規(guī)定比較零散和分散，執(zhí)行力度薄弱，不能對宅基地制度形成一個強(qiáng)有力的管理和整治。而且我國有8億多農(nóng)民和2億畝(1 333.33萬hm2)宅基地，基數(shù)如此之大，賦予更多的公法管理勢在必行，因此建議專門制定一部針對宅基地管理的法律《農(nóng)村宅基地管理法》，詳細(xì)規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得條件、審批程序、回收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及宅基地退出的條件等有關(guān)事項(xiàng)。

4 結(jié)語

農(nóng)村的興旺發(fā)達(dá)、農(nóng)民的生活富裕、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是“三農(nóng)”的發(fā)展目標(biāo)。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，是保障我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈所在。申請宅基地的人越來越多，“18億畝”耕地紅線促使基層政府不能隨意劃批宅基地，倒逼基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織整治農(nóng)村的閑置宅基地和違規(guī)宅基地，加之城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的緊迫任務(wù)，打造鄉(xiāng)風(fēng)文明、適合宜居、治理有序的鄉(xiāng)村生態(tài)，閑置宅基地的整治盤活工作無疑就是一個重要抓手。實(shí)現(xiàn)“戶有所居、安居樂業(yè)”仍是基本前提，盤活閑置宅基地則是在此前提下激發(fā)集體土地的用益物權(quán)功能，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶增收，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的個人財(cái)產(chǎn)權(quán)。