農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實踐與深化路徑
——基于安徽省東至縣梅樹亭村的考察

張 勇江學(xué)祺李忠林

1.安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030；2.池州市東至縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，安徽 池州 247200

一、研究背景與問題提出

2018年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”改革。2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），對深化農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行部署，明確指出要在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下完善農(nóng)村宅基地制度體系，重點圍繞探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式進(jìn)行改革試點。2020年9月，全國104個縣（市、區(qū)）以及浙江省紹興市、安徽省滁州市、四川省資陽市3個地級市被列為新一輪試點地區(qū)，正式拉開改革工作序幕。2020年11月，為確保新一輪改革試點工作有序推進(jìn)、取得實效，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村宅基地制度改革試點工作指引》（以下簡稱《指引》），指出要“落實宅基地屬于本集體成員集體所有的有關(guān)規(guī)定，明晰宅基地所有權(quán)具體歸屬；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭作為宅基地資格權(quán)人依法享有的權(quán)益；允許在一定條件下流轉(zhuǎn)、抵押宅基地使用權(quán)，探索賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)更加充分的權(quán)能”。

近年來，學(xué)術(shù)界圍繞宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)問題進(jìn)行了探究。關(guān)于改革緣由與形成邏輯，劉守英等認(rèn)為，探索宅基地“三權(quán)分置”有助于促進(jìn)土地、資金等要素流動與優(yōu)化配置[1]；宋志紅認(rèn)為，要破解現(xiàn)行宅基地制度變遷的路徑依賴，必須重塑宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)，構(gòu)建功能互補(bǔ)、屬性分離、權(quán)利明確、開放流動的宅基地產(chǎn)權(quán)格局[2]；夏柱智認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地制度過于強(qiáng)調(diào)保障功能而忽略了財產(chǎn)功能，探索宅基地“三權(quán)分置”改革的目的是為宅基地流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權(quán)合法性及激活宅基地的市場價值[3]；郭貫成等認(rèn)為，探索宅基地“三權(quán)分置”旨在擴(kuò)權(quán)賦能，兼顧居住保障、經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)等多重功能[4]；郭忠興等認(rèn)為，應(yīng)將宅基地使用權(quán)分為資格權(quán)和使用權(quán)，在保障農(nóng)民戶有所居的基礎(chǔ)上，通過放活使用權(quán)實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)[5]。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”權(quán)能結(jié)構(gòu)，劉雙良認(rèn)為，宅基地所有權(quán)權(quán)能包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)能包括成員權(quán)、居住權(quán)，宅基地使用權(quán)權(quán)能包括住房建造使用權(quán)、繼承權(quán)、贈與權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等[6]；姜楠、高圣平認(rèn)為，通過對宅基地權(quán)能重塑，一方面要讓擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶擁有資格權(quán)，另一方面要通過市場機(jī)制推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力、推動鄉(xiāng)村振興提供有力支撐[7-8]。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)路徑，韓立達(dá)等認(rèn)為，要賦予宅基地資格權(quán)法定用益物權(quán)屬性，將資格權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范疇[9]；嚴(yán)金明、董新輝和胡新艷等認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”改革關(guān)鍵在于厘清“三權(quán)”關(guān)系，首先要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等方面的權(quán)利內(nèi)容；其次要探索農(nóng)戶資格權(quán)的保障機(jī)制及多種實現(xiàn)形式；另外還要探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排以實現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)[10-12]。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”改革評價，林津等認(rèn)為，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)彌補(bǔ)了宅基地“兩權(quán)分離”下的制度困境，但作為新的制度優(yōu)化舉措會引發(fā)制度風(fēng)險[13]；魏程琳認(rèn)為，探索宅基地“三權(quán)分置”改革有利于提升集體在宅基地統(tǒng)籌利用方面的治理能力[14]；劉俊杰等從利益相關(guān)者視角開展研究，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革亟需為邊緣利益相關(guān)者創(chuàng)設(shè)不同參與途徑[15]。

綜上，國內(nèi)學(xué)者針對宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)問題進(jìn)行了諸多探究，也取得一些成果，但結(jié)合新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革實踐的成果較少。鑒于此，本文以新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)——安徽省東至縣梅樹亭村為研究對象，結(jié)合實地調(diào)研，探究該村推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革情況，并結(jié)合《方案》和《指引》中對探索“三權(quán)分置”的相關(guān)要求提出政策建議，以期為推進(jìn)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點、探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式提供有益參考。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實踐探索：以東至縣梅樹亭村為例

梅樹亭村地處東至縣東北部，緊鄰S234省道，交通便利。全村轄12個村民組，共有604戶，農(nóng)業(yè)人口2 324人。村域土地面積4.02 km2，其中，耕地面積180.4 hm2，林地面積688.33 hm2。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以糧油種植為主，屬于典型的中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。近年來梅樹亭村村民外出務(wù)工、進(jìn)城落戶定居的數(shù)量不斷增加，導(dǎo)致該村大量宅基地和農(nóng)房處于閑置狀態(tài)，“空心化”現(xiàn)象加劇，違背了土地節(jié)約集約利用的基本原則，也在一定程度上反映出梅樹亭村村集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地集體所有權(quán)權(quán)能的缺失，尤其是在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整及統(tǒng)籌使用等方面尚未形成健全的管理制度。

2020年9月，東至縣被列為新一輪國家級農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)，梅樹亭村被東至縣確立為第一批宅基地制度改革試點村。該村被確立為首批試點村以來，以處理好農(nóng)民和土地關(guān)系為主線，以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，以完善農(nóng)村宅基地制度體系為重點，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的三條底線，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為推進(jìn)試點工作的出發(fā)點和落腳點，秉承“先立后破、穩(wěn)慎推進(jìn)”原則，堅持問題導(dǎo)向，圍繞落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)，積極探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式，并取得了一定成效，厘清了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間的關(guān)系，明確了宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)各自權(quán)能，為其他試點地區(qū)探索宅基地“三權(quán)分置”改革實現(xiàn)路徑提供了實踐經(jīng)驗。

（一）落實宅基地集體所有權(quán)的實踐探索

在宅基地“三權(quán)分置”框架下，落實宅基地集體所有權(quán)是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)及放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的前提，也是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)體系及探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式的基礎(chǔ)。東至縣梅樹亭村自被確立為首批試點村以來，結(jié)合本村實際，積極探索宅基地集體所有權(quán)有效實現(xiàn)形式和可行路徑，持續(xù)開展試點工作。

1.明確宅基地所有權(quán)歸屬。實現(xiàn)和行使宅基地集體所有權(quán)的基本前提是明確宅基地所有權(quán)歸屬。根據(jù)《民法典》和《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)主體。但長期以來，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有概念比較模糊，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體歸屬不明，農(nóng)民集體在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等方面的權(quán)能難以實現(xiàn)[16]。鑒于此，梅樹亭村圍繞明晰宅基地所有權(quán)歸屬的改革要求，依據(jù)《東至縣農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)行使暫行辦法》等相關(guān)文件，結(jié)合已完成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證成果及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的清產(chǎn)核資工作成果，在本村范圍內(nèi)，將屬于村集體的宅基地所有權(quán)主體確定為村集體經(jīng)濟(jì)組織（即梅樹亭村股份經(jīng)濟(jì)合作社），將屬于村民小組集體的宅基地所有權(quán)主體確定為村民小組。

2.明確由村股份經(jīng)濟(jì)合作社行使宅基地所有權(quán)權(quán)能。梅樹亭村依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，根據(jù)實際需要廣泛征求意見，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議研究通過，規(guī)定本村范圍內(nèi)屬于村民小組集體及村集體的宅基地所有權(quán)由梅樹亭村股份經(jīng)濟(jì)合作社行使，具體實踐內(nèi)容包括：一是由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)受理農(nóng)戶建房使用宅基地申請，對申請人進(jìn)行資格審核，將符合條件的農(nóng)戶申請和擬分配的宅基地位置報村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員代表大會表決。二是由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)對已分配但未建房、房屋倒塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地?zé)o償收回并集中整治；同時對以“建新不拆舊”方式占有的宅基地?zé)o償收回。截至2021年12月，已拆除46戶多宅部分，騰出可利用宅基地4 800 m2。三是村股份經(jīng)濟(jì)合作社依法依規(guī)履行在宅基地審批和農(nóng)房建設(shè)中的審核職責(zé)，并配置1名宅基地協(xié)管員負(fù)責(zé)日常巡查監(jiān)管工作，及時掌握本村農(nóng)戶使用宅基地和農(nóng)房建設(shè)施工等情況，對違法違規(guī)行為做到早發(fā)現(xiàn)、早報告，杜絕“一戶多宅”、未批先建、少批多建等現(xiàn)象。

3.發(fā)揮村民事務(wù)理事會作用。梅樹亭村依據(jù)《東至縣村民事務(wù)理事會建設(shè)的實施意見》，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，由村民代表會議選舉產(chǎn)生本村村民事務(wù)理事會成員，并由行使宅基地所有權(quán)的主體——村股份經(jīng)濟(jì)合作社賦予村民事務(wù)理事會參與宅基地管理的具體職權(quán)，充分發(fā)揮村民事務(wù)理事會在宅基地資格權(quán)認(rèn)定登記、宅基地分配及調(diào)整、宅基地有償使用費收取、宅基地自愿退出、宅基地矛盾糾紛調(diào)解、宅基地使用監(jiān)管等方面的自主管理作用，充分激發(fā)群眾參與的積極性、主動性，形成了村民事務(wù)理事會集體討論、集體決策、集體執(zhí)行的宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制。自新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作開展以來，梅樹亭村成立了村級村民事務(wù)理事會1個，組級村民事務(wù)理事會12個。村級和組級村民事務(wù)理事會利用農(nóng)閑及晚上召開會議23次，不僅有力宣傳了農(nóng)村宅基地相關(guān)政策，也極大提高了村民參與宅基地管理及本輪改革試點工作的熱情。

（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的實踐探索

2018年中央一號文件首次提出宅基地資格權(quán)概念。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中分離出的具有身份性和居住保障功能的權(quán)利[17-18]，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)衍生，有利于實現(xiàn)集體成員的固有居住利益，在宅基地“三權(quán)分置”改革中發(fā)揮著破除宅基地保障功能與財產(chǎn)功能之間內(nèi)在阻礙的作用，是極具中國本土特色的制度創(chuàng)新[19]?！斗桨浮分忻鞔_提出，要保障資格權(quán)人依法享有的宅基地權(quán)益，禁止以各種形式非法剝奪和限制宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。《指引》中明確提出，完善宅基地分配制度，以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的宅基地權(quán)益、探索多種形式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)作為探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制的重點。圍繞完善“一戶一宅”合理分配機(jī)制及探索農(nóng)民“戶有所居”的多種保障方式，2021年6月，東至縣農(nóng)村宅基地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東至縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理暫行辦法》，規(guī)定“宅基地資格權(quán)是指保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位實現(xiàn)其基本居住需求的權(quán)利”，明確本縣域內(nèi)可認(rèn)定具有宅基地資格權(quán)的人員、宅基地資格權(quán)滅失情形。據(jù)此，梅樹亭村結(jié)合本村實際從以下方面進(jìn)行改革探索。

1.開展宅基地資格權(quán)人認(rèn)定和登記工作。根據(jù)《指引》有關(guān)要求，在做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基礎(chǔ)上，按照“一戶一宅、限定面積”的原則，以戶為單位開展宅基地資格權(quán)人認(rèn)定和登記工作，并建立相關(guān)登記臺賬。在實踐探索中，梅樹亭村結(jié)合《東至縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法》和《東至縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，制定《梅樹亭村宅基地資格權(quán)認(rèn)定實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）。《實施細(xì)則》對梅樹亭村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地資格權(quán)的具體條件及對戶的界定作出規(guī)定，同時也對不能認(rèn)定享有宅基地資格權(quán)、宅基地資格權(quán)喪失及宅基地資格權(quán)動態(tài)調(diào)整等情形作出具體規(guī)定。截至2021年12月，梅樹亭村共認(rèn)定宅基地資格權(quán)641戶、計2 433人，并以村民小組為單位建立宅基地資格權(quán)登記臺賬。該村結(jié)合實際，在宅基地資格權(quán)認(rèn)定登記和動態(tài)管理上，彰顯了一定靈活性。例如，在宅基地資格權(quán)認(rèn)定過程中，把公安部門核發(fā)戶籍登記的“戶”與村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定的“戶”有機(jī)結(jié)合，以擁有本村戶籍為基本前提，對沒有取得當(dāng)?shù)貞艏志邆湎鄳?yīng)條件的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定。其中，“相應(yīng)條件”是指因國家政策和其他政策性原因（如移民安置）重新分配獲得宅基地，或者戶籍不在本集體經(jīng)濟(jì)組織，但長期生活居住于本村且在他處無房的人員，也可認(rèn)定具有宅基地資格權(quán)。

2.探索宅基地資格權(quán)的多種實現(xiàn)形式。在現(xiàn)行制度框架下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員被認(rèn)定具有宅基地資格權(quán)后，方可申請分配使用一定面積的宅基地。因此，筆者同意宅基地資格權(quán)應(yīng)被界定為申請分配使用宅基地資格的觀點[20]，即宅基地資格權(quán)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于其特殊身份而享有分配使用一定面積宅基地的資格，是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過無償分配方式取得宅基地使用權(quán)的前提，也是實現(xiàn)其住有所居的一種福利保障[5]。在推進(jìn)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點中，針對如何探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺文件明確提出，要在開展宅基地資格權(quán)認(rèn)定登記工作基礎(chǔ)上，探索宅基地資格權(quán)的多種實現(xiàn)形式，特別是要探索通過分配宅基地以外的方式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)的可行性。

梅樹亭村結(jié)合實際積極探索宅基地資格權(quán)的多種實現(xiàn)形式：一是針對可以保留宅基地資格權(quán)的情形作出具體規(guī)定，例如，原戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的大中專院校學(xué)生升學(xué)后保留其宅基地資格權(quán)；原戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)役軍人（不含現(xiàn)役軍官）、復(fù)員退伍軍人保留其宅基地資格權(quán)，但被國家行政事業(yè)單位及國有企業(yè)錄用為在編人員的除外；在確認(rèn)進(jìn)城落戶的農(nóng)民有固定居所的前提下，保留其15年宅基地資格權(quán)。二是在堅持“一戶一宅、面積法定”前提下，允許縣域內(nèi)有宅基地資格權(quán)的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在本村通過擇位競價、有償使用等方式取得宅基地，且不改變其原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

3.完善農(nóng)民戶有所居的多種保障方式。從新一輪農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實需求和政策內(nèi)涵來看，在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革探索中，保障農(nóng)村村民的居住權(quán)益，實現(xiàn)住有所居，一定程度上強(qiáng)化了農(nóng)村宅基地的居住保障功能，不僅為試點地區(qū)因地制宜探索多樣化宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑提供政策依據(jù)，同時也為實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地居住保障功能與財產(chǎn)功能的均衡創(chuàng)造條件[21]。完善農(nóng)民戶有所居的多種保障方式、保障農(nóng)民基本居住權(quán)是開展新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的基本前提，也是在宅基地“三權(quán)分置”格局下探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制的重要內(nèi)容。梅樹亭村結(jié)合實際，主要采取了以下保障方式：一是結(jié)合地質(zhì)災(zāi)害點農(nóng)戶異地搬遷安置工作，針對本村范圍內(nèi)處于地質(zhì)災(zāi)害危險點且生產(chǎn)生活條件艱苦的農(nóng)戶，在美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)安置點對本村的外廖組53戶農(nóng)戶實施跨組異地搬遷安置，引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶在外廖新村安置點自建農(nóng)房集中居住，政府給予每戶3 000元建房補(bǔ)助。二是結(jié)合移民建鎮(zhèn)項目，引導(dǎo)本村嘴上組32戶農(nóng)戶搬遷至張溪鎮(zhèn)街道集中安置點，政府提供自建住房用地，并給予每戶15 000元安置補(bǔ)助。三是引導(dǎo)有意向到本鎮(zhèn)街道居住生活的農(nóng)戶有償退出宅基地，并購置城鎮(zhèn)商品房。

（三）放活宅基地使用權(quán)的實踐探索

《方案》明確提出，要探索賦予宅基地使用權(quán)更加充分的用益物權(quán)權(quán)能?！吨敢芬裁鞔_要求各試點地區(qū)圍繞盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和具體路徑。在宅基地“三權(quán)分置”框架下，按照“落實集體所有、保障戶有所居、實現(xiàn)擴(kuò)權(quán)賦能”的制度架構(gòu)，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心內(nèi)容是強(qiáng)化宅基地的用益物權(quán)屬性，進(jìn)而放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地的功能定位由從居住保障中謀求財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化為在財產(chǎn)價值導(dǎo)向中維護(hù)居住保障功能[22]。2021年1月，東至縣委、縣政府印發(fā)《東至縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》，提出從探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)途徑及繼承農(nóng)房的宅基地使用權(quán)管理辦法等三方面完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。為進(jìn)一步推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度安排和具體路徑，結(jié)合深化農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用省級試點示范工作，2021年東至縣農(nóng)村宅基地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后印發(fā)《東至縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出管理暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的指導(dǎo)意見》等文件。根據(jù)上述要求，梅樹亭村結(jié)合實際，不斷探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的實施路徑。

1.探索鎮(zhèn)域內(nèi)跨村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的有效途徑。梅樹亭村根據(jù)《東至縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出管理暫行辦法》有關(guān)要求，制定《梅樹亭村宅基地有償使用、轉(zhuǎn)讓及退出實施細(xì)則（試行）》，在落實宅基地所有權(quán)和保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，積極探索在張溪鎮(zhèn)范圍內(nèi)跨村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的有效途徑。該細(xì)則對跨村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的方式、范圍、條件及程序等作出明確規(guī)定，如可采取轉(zhuǎn)讓、互換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。針對流轉(zhuǎn)范圍，規(guī)定受讓人應(yīng)為本鎮(zhèn)域范圍內(nèi)符合申請條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。流轉(zhuǎn)條件包括：一是宅基地流轉(zhuǎn)后在農(nóng)村或城鎮(zhèn)有合法住所，且流轉(zhuǎn)后不得再申請宅基地；二是宅基地轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織同意；三是宅基地流轉(zhuǎn)后不得擅自改變用途；四是宅基地受讓方應(yīng)為本鎮(zhèn)范圍內(nèi)有資格權(quán)的村民。同時規(guī)定，流轉(zhuǎn)程序為雙方申請—村民理事會審查流轉(zhuǎn)雙方資格—鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核—簽訂協(xié)議—變更登記等。實踐中，梅樹亭村上燕組3戶農(nóng)戶將宅基地轉(zhuǎn)讓給張溪鎮(zhèn)后奠村3戶農(nóng)戶；嘴上組1戶農(nóng)戶將宅基地轉(zhuǎn)讓給張溪鎮(zhèn)汪坡村1戶農(nóng)戶。

2.探索盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的具體途徑。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)要求，試點地區(qū)在探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，要積極探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的不同途徑，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式，依法依規(guī)盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅用于發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供土地要素保障。為進(jìn)一步盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，梅樹亭村根據(jù)東至縣出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，在符合村莊規(guī)劃和用途管制的前提下，以提高農(nóng)村宅基地資源利用效率、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入及發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，在依法維護(hù)農(nóng)民合法宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜綠則綠”原則，積極探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效途徑，并形成兩種模式：一是“村集體統(tǒng)一回收+入股種植大戶合作”模式。梅樹亭村結(jié)合開展農(nóng)村人居環(huán)境整治、空心村治理等工作，以“拆舊拆廢”為突破點，對本村村民已申請但未建房的閑置宅基地、房屋倒塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收回后整理復(fù)墾為耕地，再由村集體經(jīng)濟(jì)組織以復(fù)墾后的耕地入股本地種植大戶等經(jīng)營主體，村集體經(jīng)濟(jì)組織可獲取穩(wěn)定的股份收益，拓寬了村集體經(jīng)濟(jì)增收渠道。二是“農(nóng)戶有償退出+村集體收儲+工商企業(yè)租用”模式。梅樹亭村在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵已進(jìn)城落戶及有條件的農(nóng)戶自愿有償退出閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收儲為村存量集體建設(shè)用地，結(jié)合招商引資項目，積極引入工商企業(yè)參與閑置宅基地和閑置住宅盤活利用。該村已集中整治收儲農(nóng)戶有償退出的15畝閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織引入社會資本參與盤活利用，村集體通過出租集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式租賃給企業(yè)使用。例如該村將豐垅組農(nóng)戶有償退出的15畝宅基地由村集體統(tǒng)一收儲后出租給當(dāng)?shù)匾患颐駹I企業(yè)，用于發(fā)展農(nóng)作物秸稈制作菌棒和廢棄菌棒再生產(chǎn)有機(jī)肥的循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目。

三、推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的深化路徑

梅樹亭村作為東至縣農(nóng)村宅基地制度改革首批試點村，在探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式中，以推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新為重點，圍繞完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制、探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度等方面進(jìn)行試點，并取得階段性成效。為進(jìn)一步推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，確保宅基地制度更加健全、農(nóng)民權(quán)益更有保障、宅基地利用更加有效，本文提出推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的深化路徑。

（一）健全村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地管理制度

完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制、探索宅基地集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式和方法路徑是新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點的重點內(nèi)容。為進(jìn)一步完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制，應(yīng)健全村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地管理制度，通過民主協(xié)商方式制定《村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地管理章程》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等方面的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，并具體規(guī)定宅基地使用、流轉(zhuǎn)、退出、收益分配等的審核和監(jiān)督管理；同時，完善村股份經(jīng)濟(jì)合作社參與編制村莊規(guī)劃、組織本村村民或村民代表針對村莊規(guī)劃建言獻(xiàn)策的具體程序和環(huán)節(jié)，健全研究審議村莊規(guī)劃并形成審議意見等具體規(guī)定。

（二）探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保留、重獲機(jī)制及固化的可行途徑

1.探索一定條件下宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保留機(jī)制。一是適用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情形下對宅基地農(nóng)戶資格權(quán)進(jìn)行保留：在利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)時，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，宅基地使用權(quán)有償、有期限流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用的，農(nóng)戶在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)保留宅基地資格權(quán)。二是適用于進(jìn)城落戶農(nóng)民暫時退出宅基地使用權(quán)情形下對宅基地農(nóng)戶資格權(quán)進(jìn)行保留：進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地的，可選擇暫時退出宅基地使用權(quán)、保留宅基地資格權(quán)，此時，只有對宅基地上房屋及附屬設(shè)施的補(bǔ)償，而不包括退出宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。至于進(jìn)城落戶農(nóng)民保留宅基地資格權(quán)的年限則由村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民協(xié)商確定，一旦超過該年限，若農(nóng)戶未在保留宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)宅基地使用權(quán)，宅基地資格權(quán)到期后自動滅失。

2.探索針對特定群體的宅基地資格權(quán)重獲機(jī)制。一是宅基地使用權(quán)一經(jīng)實現(xiàn)，則宅基地資格權(quán)自動滅失，但因自然災(zāi)害導(dǎo)致使用權(quán)滅失的，農(nóng)戶可重新獲得宅基地資格權(quán)，其后再申請分配使用宅基地。二是自愿將宅基地有償退給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的進(jìn)城落戶農(nóng)民，因不適應(yīng)城市生活或在城市難以生存等原因再次回到原集體，退還原宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償款且符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份條件的，可重新獲得宅基地資格權(quán)。三是針對不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但因特殊原因依法遷入本村的農(nóng)戶，在原籍未享有宅基地權(quán)益的，如國家政策性移民、回鄉(xiāng)定居的軍人家屬、烈士家屬及經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)定居的港、澳、臺同胞和華僑等，與本集體經(jīng)濟(jì)組織在歷史上有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的特殊人群，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主表決確定是否同意其重獲宅基地資格權(quán)，在重獲宅基地資格權(quán)后可申請分配使用宅基地。

3.探索一定時間節(jié)點后宅基地資格權(quán)固化的可行途徑。對農(nóng)戶而言，在傳統(tǒng)“一戶一宅”居住保障模式下，主要通過分配宅基地方式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)，基于本集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定登記的資格權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)。但是，“一戶一宅”方式下實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取決于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否有符合村莊規(guī)劃并可用于分配的宅基地，2021年修訂的《土地管理法》第六十二條第二款規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居?！边@一規(guī)定將農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)方式從傳統(tǒng)“一戶一宅”擴(kuò)展為“一戶一房”[21]，符合當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)的實際情況。以“一戶一房”方式保障具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶戶有所居，在實踐中大多以集中居住形式實現(xiàn)，主要包括農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)民公寓及集中統(tǒng)建、集中自建或聯(lián)建等途徑。鑒于此，在實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、村莊公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)或舊村改造等項目中涉及到農(nóng)戶搬遷安置的，如農(nóng)戶愿意以“一戶一房”方式實現(xiàn)其戶有所居，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶本著平等自愿協(xié)商原則簽訂搬遷安置協(xié)議，在協(xié)議中明確搬遷農(nóng)戶的宅基地權(quán)益通過“一戶一房”的方式實現(xiàn)，以該農(nóng)戶實現(xiàn)“一戶一房”的居住權(quán)為時間節(jié)點固化其宅基地資格權(quán)。

（三）探索繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)管理的有效路徑

我國《憲法》規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！蔽覈独^承法》規(guī)定，公民的房屋屬于可以繼承的遺產(chǎn)。當(dāng)前，社會各界對農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)的繼承問題尤為關(guān)注。2020年9月，自然資源部在《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復(fù)》中指出：關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。根據(jù)我國《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨繼承。我國《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。為規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的宅基地權(quán)益，應(yīng)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)中積極探索繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)管理的有效途徑：一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)的管理主體，根據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，村股份經(jīng)濟(jì)合作社可代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)的行使主體；二是明確繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)的管理要求，被繼承人的農(nóng)房可由其法定繼承人依法繼承，按照房地一體原則，法定繼承人繼承取得農(nóng)房所有權(quán)的同時有權(quán)繼承宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨繼承；若被繼承人的房屋因年久失修等原因坍塌或房屋拆除兩年以上未恢復(fù)使用，則其法定繼承人無權(quán)繼承宅基地使用權(quán)；可在房屋存續(xù)年限內(nèi)對繼承農(nóng)房進(jìn)行必要修繕以保障其居住功能，但不得隨意將原有房屋完全拆除后翻建、部分拆除后修建或新增附屬物；如有居住、生產(chǎn)經(jīng)營等合理需求，須依據(jù)相關(guān)規(guī)定，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織初審后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法審批；對于合法繼承農(nóng)房后的宅基地使用權(quán)允許法定繼承人通過出租、入股、轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)，其中，通過轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，受讓方僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

（四）探索將零星分散的閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

近年來，隨著農(nóng)村各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，對經(jīng)營性建設(shè)用地的需求不斷上升，但目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營性建設(shè)用地存量不足，征收土地存在范圍縮小、農(nóng)村建設(shè)項目用地指標(biāo)限制等現(xiàn)實困難，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求與供給矛盾突出。鑒于此，在探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)改革實踐中，應(yīng)積極探索和推進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有效銜接，從而解決經(jīng)營性建設(shè)用地入市資源稀缺的現(xiàn)實問題。為此，應(yīng)統(tǒng)籌盤活利用閑置宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的內(nèi)在關(guān)系，通過規(guī)劃調(diào)整、異地調(diào)整等方式，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，將有償收回的閑置宅基地、騰退的廢棄宅基地和農(nóng)房資源按村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的資源范疇，為閑置宅基地用途調(diào)整打通關(guān)節(jié)、理順關(guān)系，使農(nóng)村集體存量建設(shè)用地配置進(jìn)一步優(yōu)化、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的渠道進(jìn)一步拓寬。同時，也要積極探索通過建立無償、無期限的宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)換的通道，實現(xiàn)閑置宅基地盤活利用與集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源配置的聯(lián)動性和協(xié)同性。建議在縣級層面出臺《農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施細(xì)則》，重點明確自愿有償退出的閑置宅基地和農(nóng)房在符合規(guī)劃和優(yōu)先滿足本地住房困難戶用地需求的前提下，農(nóng)民集體可按村莊規(guī)劃將剩余部分申請轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后入市，用入市收益補(bǔ)充閑置宅基地盤活利用整治周轉(zhuǎn)資金缺口，形成村組自我發(fā)展的良性機(jī)制。