市場化運營、行政職級與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

趙 波， 許珊珊， 黃信灶， 羅小娟

(1.江西師范大學(xué) 江西經(jīng)濟發(fā)展研究院，江西 南昌 330022；2.江西科技學(xué)院 江西區(qū)域發(fā)展研究，江西 南昌 330098)

開發(fā)區(qū)管理體制發(fā)展困境問題存在已久，學(xué)界一直在尋求開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新以促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。市場化運作模式、精簡高效的管理機構(gòu)、明確的法律地位等都是開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。黃建洪基于開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級過程中的治理體制機制創(chuàng)新向度，提出治理體制機制的市場化，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用[1]。王凱偉等指出應(yīng)從推進管理體制改革、明晰法律主體地位、構(gòu)建高效運行機制、完善人事制度管理等方面探索國家級經(jīng)開區(qū)管理體制創(chuàng)新發(fā)展的新路徑[2]。在開發(fā)區(qū)進行管理體制改革的過程中，重要的是解決市場與政府兩種資源配置方式的關(guān)系，這為開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新提供了新方向[3-4]。

同時，我國各級政府也在積極進行開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的探索。一方面，地方政府正在嘗試優(yōu)化開發(fā)區(qū)的運營機制，探索開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的方向，其中不少地方政府正推進開發(fā)區(qū)運營機制的市場化轉(zhuǎn)變，如江西省在“十四五”規(guī)劃綱要中，明確提出加快開發(fā)區(qū)建設(shè)、管理、運營的市場化改革步伐，全面推行“管委會+平臺公司+產(chǎn)業(yè)基金”運營模式和“開發(fā)區(qū)+主題產(chǎn)業(yè)園”建設(shè)模式。江蘇、浙江等省市的“十四五”規(guī)劃綱要也有類似的提法。另一方面，不少地方政府實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配(1)文中的領(lǐng)導(dǎo)高配為開發(fā)區(qū)的黨工委書記或管委會主任同時兼任市委、市政府“一把手”或主要領(lǐng)導(dǎo)人。模式以激勵開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中的積極性。如武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委書記高配為武漢市委常委，西寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的黨工委書記高配為青海省委常委、西寧市委書記，管委會主任高配為西寧市委副書記、西寧市市長。行政職級高配已然成為開發(fā)區(qū)發(fā)展中普遍存在的現(xiàn)象[5]。但是，市場化運營和行政職級高配能否實現(xiàn)促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)？在不同的運營機制下，行政職級高配對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響是否會有差異？

已有研究表明，在晉升錦標(biāo)賽模式下，省域、區(qū)域與城市之間的經(jīng)濟發(fā)展存在著顯著的空間相關(guān)性[6-7]。在經(jīng)濟發(fā)展水平相接近的空間臨近地區(qū)，本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展會受到其他地區(qū)的正向加權(quán)影響[8-9]。若將這一理論推及至開發(fā)區(qū)研究中，空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)也應(yīng)作用于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中。市場化運營與行政職級高配若能促進本地開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，是否也對空間鄰近的開發(fā)區(qū)產(chǎn)生溢出效應(yīng)？若是存在著正向的空間溢出效應(yīng)，是否可以說管理體制改革可能存在“乘數(shù)效應(yīng)”？

基于以上問題的思考，本文以2004-2018年212個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為研究樣本，采用系統(tǒng)GMM和空間計量方法研究運營機制和行政職級對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響。本研究的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在三個方面：第一，從研究問題上看，首次將行政職級高配引入開發(fā)區(qū)發(fā)展影響因素的分析中，深化了對開發(fā)區(qū)管理體制改革認(rèn)識。第二，從研究方法來看，已有文獻(xiàn)多是從理論或案例分析角度來研究體制改革創(chuàng)新，本文采用實證分析方法研究市場化運營和行政職級高配與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，為開發(fā)區(qū)體制改革創(chuàng)新方向提供了實證證據(jù)。第三，從研究結(jié)論上看，本文首次驗證了“市場化運營+行政職級高配”這種具有“有效市場與有為政府”特征的模式，可以促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，且開發(fā)區(qū)管理體制改革不僅具有個體效應(yīng)，還具有正向空間溢出效應(yīng)，說明了我國開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展可以“從改革中要紅利”。

一、理論機制與研究假說

(一)運營機制與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

目前，國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者是以我國政府與市場協(xié)調(diào)關(guān)系作為運營機制分類的主要標(biāo)準(zhǔn)，朱永新等根據(jù)政府和企業(yè)參與程度的不同，將我國開發(fā)區(qū)運營機制分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型和政企混合型三種[10][p101-102]。趙曉冬等依據(jù)運營的主體、形式以及權(quán)限差異，將開發(fā)區(qū)運營機制劃分為政府主導(dǎo)型、政府參與型和政府服務(wù)型[11]。參照現(xiàn)有學(xué)者的研究，本文根據(jù)是否有企業(yè)參與開發(fā)區(qū)的運營，將運營機制分為政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型，若通過設(shè)立開發(fā)總公司來運營開發(fā)區(qū)，則此開發(fā)區(qū)運營機制為市場主導(dǎo)型，反之為政府主導(dǎo)型。即當(dāng)政府力量嵌入較多時，開發(fā)區(qū)運營機制側(cè)重于政府主導(dǎo)型；當(dāng)企業(yè)力量嵌入較多時，開發(fā)區(qū)運營機制側(cè)重于市場主導(dǎo)型。

政府主導(dǎo)型的運營機制(如圖1)是以開發(fā)區(qū)管理委員會作為地方政府的派出機構(gòu)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的公共事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)，包括開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等事務(wù)。市場主導(dǎo)型運營機制(如圖2)根據(jù)管委會是否參與管理可分為兩種。一是只設(shè)立開發(fā)總公司來規(guī)劃、開發(fā)、管理開發(fā)區(qū)。開發(fā)總公司具有獨立法人資格，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，同時承擔(dān)了一定的政府職能，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟事務(wù)和部分公共事務(wù)。二是開發(fā)總公司與管委會的聯(lián)合運營模式。管委會負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的行政性與社會性事務(wù)；開發(fā)總公司負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟活動，但不完全限于經(jīng)濟活動，其在行政事務(wù)上依然具有一定的管理職能。

圖1 政府主導(dǎo)型運營體制 圖2 市場主導(dǎo)型運營機制

以2021年的217家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱為國家級經(jīng)開區(qū))為例，35家國家級經(jīng)開區(qū)運營機制為市場主導(dǎo)型，其余182家國家級經(jīng)開區(qū)均為政府主導(dǎo)型運營機制，兩種類型的運營機制占比分別為16.2%和83.8%，因此政府主導(dǎo)型運營機制在國家級經(jīng)開區(qū)中仍居主導(dǎo)地位。從開發(fā)區(qū)所屬區(qū)域來看，東部、中部、西部及東北各區(qū)域市場主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)占比依次為24.5%、14%、4.3%及9.1%，其中東部地區(qū)的市場主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)占比超過了65%，說明市場主導(dǎo)型運營機制開發(fā)區(qū)主要集中在東部地區(qū)。如以上海為代表的中國東部沿海地區(qū)的開發(fā)區(qū)，其在管理體制改革創(chuàng)新中具有明顯的“市場主導(dǎo)型”特征。上海共有6家國家級經(jīng)開區(qū)，均為市場主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)?？梢哉f，上海市已經(jīng)率先成為我國開發(fā)區(qū)由“政府主導(dǎo)型運營機制”向“市場主導(dǎo)型運營機制”轉(zhuǎn)變的局部性代表。

不少開發(fā)區(qū)從政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，其背后的理論邏輯是什么，對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響是怎樣的？本文認(rèn)為：一方面，在體制改革和轉(zhuǎn)型升級的雙重外在驅(qū)動下，開發(fā)區(qū)運營機制由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型發(fā)生轉(zhuǎn)變。管理體制的改革創(chuàng)新有利于厘清市場與政府兩種資源配置方式的關(guān)系[12]。因此，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須對運營機制進行市場化改革。另一方面，當(dāng)前政府主導(dǎo)型運營機制面臨著傳統(tǒng)政府調(diào)控模式逐漸失靈、政府整體服務(wù)與管理能力不足和資源配置中市場功能缺失的困境，這些發(fā)展困境內(nèi)部驅(qū)動了運營機制向市場主導(dǎo)型進行轉(zhuǎn)變。政府主導(dǎo)型運營機制發(fā)展困境主要表現(xiàn)在三個方面：一是在運營主體地位方面，管委會由于缺乏明確的法律對其法律地位給予規(guī)定，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)的管理工作難以進行[13-14]。二是在運營權(quán)限方面，政府對管委會的權(quán)力下放不全面，管委會行使職能受制于原派出機構(gòu)，導(dǎo)致管理職能出現(xiàn)缺位，運營權(quán)限遭到軟性分解，傳統(tǒng)監(jiān)管模式逐漸失靈[15-16]。三是在運營理念方面，受“績效導(dǎo)向”和“增長主義心態(tài)”的影響，政府主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)為了追求短期利益而盲目推出一些不符合其發(fā)展規(guī)劃的項目，這種模式雖然短期內(nèi)能增加經(jīng)濟績效，但會使長期經(jīng)濟發(fā)展喪失活力。因此，在體制改革和轉(zhuǎn)型升級的外在驅(qū)動和當(dāng)前政府主導(dǎo)型機制面臨發(fā)展困境的內(nèi)在驅(qū)動背景下，運營機制由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的方向轉(zhuǎn)變(見圖3)。

H1：相比于政府主導(dǎo)型運營機制，市場主導(dǎo)型運營機制更能促進開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

圖3 政府主導(dǎo)型運營機制向市場主導(dǎo)型運營機制轉(zhuǎn)變的理論邏輯

運營機制向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變后的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩方面。一是開發(fā)總公司可以最大限度地進行資源配置。開發(fā)總公司直接面向市場并按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行經(jīng)營，因此能夠充分運用經(jīng)濟杠桿管理開發(fā)區(qū)，壯大開發(fā)區(qū)經(jīng)濟實力。二是開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟事務(wù)與行政事務(wù)有效分離。管委會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃或協(xié)調(diào)監(jiān)督，開發(fā)總公司進行基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、土地開發(fā)、招商引資等經(jīng)濟活動，這樣能夠減輕開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的壓力，提高企業(yè)的運營效率，從而促進開發(fā)區(qū)的發(fā)展，增強開發(fā)區(qū)的競爭力。當(dāng)然，這種機制的轉(zhuǎn)變并非輕而易舉的事情，可能會面臨著路徑依賴、行政體制重塑等困境。

(二)行政職級與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

出于激勵與獎勵的角度，許多地方政府規(guī)定，開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到一定數(shù)量時，可實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配。以217家國家級經(jīng)開區(qū)為例，實行行政職級高配的國家級經(jīng)開區(qū)共有57家，占國家級經(jīng)開區(qū)總數(shù)的26.3%，超過1/4的開發(fā)區(qū)實行了領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配。從開發(fā)區(qū)所屬區(qū)域來看，東、中、西及東北各區(qū)域?qū)嵭蓄I(lǐng)導(dǎo)行政職級高配的開發(fā)區(qū)分別為26家、13家、11家和7家。從行政職級高配的“級別”來看，行政職級高配為所在地市委市政府“一把手”的開發(fā)區(qū)數(shù)量為13家，其余開發(fā)區(qū)行政職級高配為所在地市委市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人。開發(fā)區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配已經(jīng)較為普遍，但其背后的理論機制仍值得我們深思。

傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型運營機制由于社會管理職能增多，機構(gòu)臃腫和人員增加，官僚化現(xiàn)象顯化，發(fā)展受傳統(tǒng)體制回歸和路徑依賴等因素的影響，帶來權(quán)力和資源的優(yōu)勢逐漸弱化。但是開發(fā)區(qū)實行行政職級高配帶來的權(quán)力和資源既有利于協(xié)調(diào)各部門間的關(guān)系，又有利于調(diào)動各部門的資源向開發(fā)區(qū)傾斜。若開發(fā)區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同時擔(dān)任較高級別黨政主要負(fù)責(zé)人，便可以站在整體發(fā)展大局上看待問題，更好地調(diào)配資源和協(xié)調(diào)各相關(guān)單位以提升開發(fā)區(qū)管理服務(wù)水平，從而助推開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在晉升錦標(biāo)賽理論中，上級領(lǐng)導(dǎo)人將經(jīng)濟增長作為下級官員考核和提拔的標(biāo)準(zhǔn)，因此開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人擁有很強的動力來發(fā)展經(jīng)濟以獲得政治上的升遷，他們預(yù)期實行行政職級高配能為開發(fā)區(qū)帶來權(quán)力和資源，便會受到激勵完成規(guī)定的生產(chǎn)總值，從而達(dá)到實行行政職級高配的要求。實行行政職級高配的開發(fā)區(qū)會享受到“高配”帶來的福利，進一步促進開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。因此，開發(fā)區(qū)黨政負(fù)責(zé)人對行政職級高配的預(yù)期行為效應(yīng)促進了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。鑒于此，提出以下假設(shè)。

H2：開發(fā)區(qū)實行行政職級高配有利于促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

(三)市場化運營和行政職級高配的有機統(tǒng)一

市場和政府作為資源配置的主要方式，其在開發(fā)區(qū)資源配置過程中扮演著重要角色，把握好市場效率優(yōu)勢和政府制度優(yōu)勢能更好地發(fā)揮有效市場與有為政府的作用，優(yōu)化開發(fā)區(qū)的資源配置[17]。政府與市場在資源配置中并不是相互對立的，它們有交集、有分工，尋找兩者的平衡點成為政府聯(lián)合市場配置資源的關(guān)鍵。如何將市場和政府有機結(jié)合，促使二者各司其職，亦是優(yōu)化開發(fā)區(qū)資源配置的關(guān)鍵，更是推動開發(fā)區(qū)管理體制市場化改革亟待解決的現(xiàn)實問題。市場化運營和行政職級高配代表的是市場和政府兩種資源配置的方式，兩者都各有缺陷。市場化運營與行政職級高配的有效結(jié)合能否實現(xiàn)市場和政府兩種資源配置方式的有機統(tǒng)一？

對于市場主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)來說，一方面開發(fā)公司在規(guī)劃和審批等方面缺乏自主權(quán)，無法充分利用政府的力量和資源順利協(xié)調(diào)好與政府各部門的關(guān)系。另一方面，開發(fā)公司在土地征用、居民安置、配套設(shè)施建設(shè)等工作中缺少足夠的權(quán)威性，在招商引資方面也無法爭取到更多的優(yōu)惠政策，從而影響管理效力的發(fā)揮。如果市場主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)實行行政職級高配，市場和政府兩種資源配置方式便能有效結(jié)合、互促互補。此時，政府便作為開發(fā)區(qū)的另一重要參與主體，可以通過“看得見的手”優(yōu)化資源配置效率，充分發(fā)揮有為政府的作用。對于政府主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)來說，其本身在資源配置中就缺乏市場功能，再實行行政職級高配便是政府過多干預(yù)資源配置，不利于營造公平的市場環(huán)境，嚴(yán)重的話會削弱企業(yè)作為市場主體的能動性。正如林毅夫認(rèn)為中國經(jīng)濟建設(shè)成功的秘訣是有為政府和有效市場兩者有機統(tǒng)一、相互補充促進[19]。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也需要政府和市場兩者協(xié)調(diào)發(fā)力、缺一不可。市場機制和政府機制有效發(fā)揮的共同基礎(chǔ)就是將市場主導(dǎo)型運營機制與領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配有機結(jié)合，政府有為以領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配為依托，市場有效以機制市場化運營為前提。鑒于此，提出以下假設(shè)。

H3：市場主導(dǎo)型運營機制與領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配的有效結(jié)合可以促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟更好發(fā)展。

(四)運營機制和行政職級的空間效應(yīng)

研究表明，地區(qū)之間的經(jīng)濟活動存在明顯的空間相關(guān)性[19]。開發(fā)區(qū)管理體制改革不僅對本地開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，也會影響周邊鄰近開發(fā)區(qū)，即開發(fā)區(qū)管理體制改革的紅利表現(xiàn)出“乘數(shù)效應(yīng)”。一是因為開發(fā)區(qū)管理體制在改革創(chuàng)新過程中，存在制度溢出的“搭便車效應(yīng)”，且這種溢出效應(yīng)是以運營機制市場化為基礎(chǔ)。因為市場主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)有利于提高要素聚集和資源配置的效率，從而加速了知識、人力資本及技術(shù)等高級要素在地區(qū)間的傳播和轉(zhuǎn)移，這種要素的雙向流動勢必會造成區(qū)域間經(jīng)濟增長趨同和地理區(qū)位的空間溢出[21]，或是減少資源錯配，進而帶動周邊鄰近開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。二是由于領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配是作為開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的一項官員激勵制度，開發(fā)區(qū)之間會因為競爭意識和模仿行為而相互觀察，當(dāng)某開發(fā)區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配時，周邊開發(fā)區(qū)也會主動觀摩效仿。開發(fā)區(qū)高配的領(lǐng)導(dǎo)能夠站在更高的高度進行開發(fā)區(qū)之間的空間協(xié)作，加強各地開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高層的對話溝通，形成更好的分工與協(xié)作體系，促進本地開發(fā)區(qū)及鄰近開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。鑒于此，提出以下假設(shè)。

H4：開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在顯著的空間正相關(guān)性，且運營機制市場化與領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響存在空間溢出效應(yīng)。

二、研究設(shè)計

(一)樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文以2004年為起始時間，選取2004-2018年期間國家級經(jīng)開區(qū)為研究樣本，由于數(shù)據(jù)的可得性，剔除了上?；瘜W(xué)工業(yè)經(jīng)開區(qū)、馬來西亞欽州產(chǎn)業(yè)園、神府經(jīng)開區(qū)、宣城經(jīng)開區(qū)、庫車經(jīng)開區(qū)、旅順經(jīng)開區(qū)、威海臨港經(jīng)開區(qū)，最終選取了212個國家級經(jīng)開區(qū)為研究對象，且這212個國家級經(jīng)開區(qū)是由2004年的54個逐年遞增至212家。所有數(shù)據(jù)均來源于商務(wù)部發(fā)布的《中國商務(wù)年鑒(2004-2018年)》。各指標(biāo)中涉及的價值量數(shù)據(jù)均已換算成2004年的不變價格。由于數(shù)據(jù)的可獲得性，空間計量部分選取2004-2018年54個國家級經(jīng)開區(qū)為研究樣本，其被解釋變量、核心解釋變量及控制變量保持不變。

(二)變量選取

變量的具體描述和解釋見表1。為了避免數(shù)據(jù)過度異常波動的影響，將GDP取對數(shù)來衡量國家級經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。依據(jù)前文對開發(fā)區(qū)運營機制的劃分，運營機制為市場主導(dǎo)型時，ms取值為1，反之為0。經(jīng)開區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配時，hm取值為1，反之為0。ms*hm是運營機制與行政職級高配的交互項，當(dāng)市場主導(dǎo)型運營機制的經(jīng)開區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配時，ms*hm取值為1，反之為0。

經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平還受到其他因素的影響，但由于經(jīng)開區(qū)層面的數(shù)據(jù)較少，可選擇的控制變量受限。從現(xiàn)有研究來看，對外開放程度、稅收收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地投入都會影響經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平[21]，考慮將這些指標(biāo)作為控制變量，所有控制變量選取經(jīng)開區(qū)層面數(shù)據(jù)。其中，對外開放程度(open)代表經(jīng)開區(qū)與國(境)外進行物質(zhì)和信息交流的程度，該值越高，企業(yè)越能接觸到外界的新產(chǎn)品和新技術(shù)，推動企業(yè)進行技術(shù)改良和產(chǎn)品升級，進而促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。稅收收入(gi)反映政府干預(yù)經(jīng)濟的能力，稅收收入越高，政府越有能力干預(yù)資源配置。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(sts)的衡量借鑒國內(nèi)外學(xué)者的通用做法，使用第三產(chǎn)業(yè)增加值/第二產(chǎn)業(yè)增加值來刻畫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化對經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響。土地投入(lnsq)采用經(jīng)開區(qū)核準(zhǔn)面積取對數(shù)衡量。由于經(jīng)開區(qū)會通過向上級政府申請“調(diào)區(qū)擴區(qū)”以增大經(jīng)開區(qū)建設(shè)面積，因此其投入面積是會不斷增加的，一般而言，土地投入增加，經(jīng)開區(qū)產(chǎn)出水平隨之增加。

表1 變量描述

一方面，因經(jīng)濟發(fā)展具有一定的時間持續(xù)性，即上一期的發(fā)展情況對當(dāng)前期的發(fā)展可能存在著一定的影響，因此，需將被解釋變量的滯后一期作為解釋變量引入模型，但傳統(tǒng)的固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型無法解決這類內(nèi)生性問題；另一方面，由于控制變量較少可能存在遺漏變量而帶來的內(nèi)生性問題。系統(tǒng)GMM可以將各內(nèi)生變量及其差分變量的滯后期作為工具變量來克服內(nèi)生性問題。鑒于此，本文選擇系統(tǒng)GMM作為核心估計方法對模型進行估計。在進行動態(tài)面板回歸時，借鑒Baum、干春暉等的做法[24-25]，本文將所有解釋變量均作為內(nèi)生變量處理，并以其滯后項和差分項作為工具變量進行面板廣義矩估計。構(gòu)建了模型(1)來檢驗H1和H2，i代表各國家級經(jīng)開區(qū)，t代表年份，ε為隨機擾動項。

lngdpit=α0+α1lngdpit+α2msit+α3hmit+α4openit+α5giit+α6stsit+α7lnsqit+εit

(1)

根據(jù)H1，本文預(yù)期式(1)中核心解釋變量ms系數(shù)顯著為正，即當(dāng)經(jīng)開區(qū)運營機制為市場主導(dǎo)型時，其對經(jīng)濟發(fā)展促進效果更好。根據(jù)H2，預(yù)期hm的系數(shù)符號顯著為正，即經(jīng)開區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有正向促進作用。為檢驗不同運營機制與領(lǐng)導(dǎo)行政職級的結(jié)合對經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響，在模型(1)中加入交互項ms*hm，預(yù)期ms*hm的系數(shù)顯著為正，即市場主導(dǎo)型運營機制與領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配的有效結(jié)合可以實現(xiàn)資源配置優(yōu)化并促進經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

為檢驗市場主導(dǎo)型運營機制與領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配對經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響的空間效應(yīng)，引入空間計量模型。相比于空間滯后模型與空間誤差模型，空間杜賓模型同時包含因變量與自變量的空間滯后項，不僅可以反映因變量的空間相關(guān)性，還可以區(qū)分自變量對因變量的直接效應(yīng)與間接效應(yīng)。因此在原模型(1)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建空間杜賓基準(zhǔn)模型(2)。

(2)

三、基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

為進行比較以及對結(jié)果進行穩(wěn)健性檢驗，本文還列出了混合OLS和IV兩階段的回歸結(jié)果。表2為模型(1)的檢驗結(jié)果，核心解釋變量的三種回歸結(jié)果系數(shù)均顯著為正，這與H1和H2預(yù)期相符，表明市場主導(dǎo)型運營機制對經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出了積極的影響。在開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的新時期，市場主導(dǎo)型運營機制擁有絕對的市場優(yōu)勢，因其按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行經(jīng)營運作，直接面向市場，機構(gòu)精簡、管理成本低且運作效率高，更能與管委會行政職能互補互促。政府主導(dǎo)型的運營機制屬于開發(fā)區(qū)初創(chuàng)期的運營機制，因其機構(gòu)精簡、管理高效的“小政府、大服務(wù)”的特點對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大的促進作用。但隨著開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級進程的加快，創(chuàng)新的體制與傳統(tǒng)的體制之間存在矛盾，政府主導(dǎo)型運營機制在資源配置中，缺乏市場功能，已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下開發(fā)區(qū)的發(fā)展要求。

對于控制變量而言，除稅收收入之外，其余控制變量對經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展都起到了一定的促進作用。對外開放的估計系數(shù)都顯著為正表明經(jīng)開區(qū)對外開放程度越大，其與國外進行物質(zhì)和信息交流的程度越頻繁，對經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進作用更明顯。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的估計系數(shù)顯著為正，說明第三產(chǎn)業(yè)占第二產(chǎn)業(yè)比重的增加可以對經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定的促進作用。土地投入的估計系數(shù)顯著為正，說明經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟增長對土地還具有很強的依賴性，增加經(jīng)開區(qū)土地投入，能為經(jīng)開區(qū)帶來經(jīng)濟增長。稅收收入的估計系數(shù)顯著為負(fù)表明經(jīng)開區(qū)對企業(yè)的經(jīng)濟干預(yù)起到了一種負(fù)面作用，稅收過重會打消企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

表2 模型(1)回歸結(jié)果

有學(xué)者指出，交互效應(yīng)可能會掩蓋或歪曲兩個因子中任何一個因子的主效應(yīng)，因此，在其他研究變量保持不變的情況下，需要單獨考察自變量對因變量的變化效應(yīng)。本文分別單獨對運營機制ms和行政職級高配hm進行了系統(tǒng)GMM回歸，并與加入交互項ms*hm之后做對比分析，結(jié)果如表3所示。表列1和列2中關(guān)于ms和hm的回歸系數(shù)都顯著為正，這與前文模型(1)回歸結(jié)果一致。列3中交互性ms*hm的系數(shù)也在1%的水平上顯著為正，且ms的系數(shù)由0.137增加至0.197，這說明在市場主導(dǎo)型的運營機制下，領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配的作用可以得到更好的發(fā)揮，領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配的作用需要依托于市場主導(dǎo)型運營機制。市場主導(dǎo)型運營機制與領(lǐng)導(dǎo)行政職級的有效結(jié)合可以實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化并促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

表3 模型(1)中加入ms*hm的回歸結(jié)果

四、空間面板模型回歸結(jié)果

(一)空間自相關(guān)性檢驗

經(jīng)濟指標(biāo)存在空間相關(guān)性是空間計量的前提，目前文獻(xiàn)中常用的空間自相關(guān)指標(biāo)是莫蘭指數(shù)，其取值范圍是[-1，1]，小于0說明空間負(fù)相關(guān)，大于0則證明空間正相關(guān)?？臻g權(quán)重矩陣設(shè)定為反距離權(quán)重矩陣，以國家級經(jīng)開區(qū)的地理距離之倒數(shù)來衡量。表4列出了基于反距離權(quán)重矩陣下54個國家級經(jīng)開區(qū)2004-2018年的全局莫蘭指數(shù)。從表4中可以看出，經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的莫蘭指數(shù)都是正數(shù)，且范圍在0.1-0.329，這說明國家級經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平在不同的空間點上不是各自獨立的，呈現(xiàn)出較強的空間依賴性。若某一經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，其周邊的經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平也較高，反之亦然。從顯著性水平上看，除2015年和2016年之外，其余年份的經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平莫蘭指數(shù)均滿足10%的顯著性水平，這說明國家級經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平在不同的空間點上不是各自獨立的，呈現(xiàn)出較強的空間依賴性，國家級經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平在地區(qū)間呈高高、低低的集聚分布。這也表明了采用空間計量方法研究運營機制和行政職級對經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響的合理性。

表4 2004-2018年全局莫蘭指數(shù)

部分年份國家級經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平的局部莫蘭指數(shù)散點圖如圖4所示，4個象限分別對應(yīng)國家級經(jīng)開區(qū)與其鄰近地區(qū)之間的4種局部空間關(guān)系：第一三象限代表高(低)效率值的區(qū)域被同是高(低)值的區(qū)域所包圍的空間關(guān)系，第二四象限代表低(高)效率值的區(qū)域被高(低)值的區(qū)域所包圍的空間關(guān)系。四個年份的局部莫蘭指數(shù)散點圖顯示，絕大部分國家級經(jīng)開區(qū)都處于第一三象限，表明都處于“高—高”和“低—低”集聚的分布狀態(tài)，說明國家級經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的空間分布并不是隨機的，而是表現(xiàn)出顯著的空間正向自相關(guān)性，再一次證實采用空間效應(yīng)模型符合客觀事實。

圖4 部分年份經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平局部莫蘭指數(shù)散點圖

(二)計量模型的進一步確定

在進行回歸之前，需要進行空間計量模型檢驗，以確定最終的空間計量模型。參考 Elhorst的研究，通過拉格朗日乘數(shù)(LM)和穩(wěn)健的拉格朗日乘數(shù)(Robust LM)判斷空間誤差模型、空間自回歸模型與空間杜賓模型的適配情況[27]。在此基礎(chǔ)上，進行似然比檢驗(LR)，確定空間杜賓模型是否可以簡化為空間自回歸模型或空間誤差模型。根據(jù)表5檢驗結(jié)果所示，各項檢驗均顯著拒絕原假設(shè)。因此初步確定選擇空間杜賓模型進行空間計量回歸。最后，進行豪斯曼檢驗來選擇加入固定效應(yīng)還是隨機效應(yīng)，Hausman結(jié)果顯著拒絕原假設(shè)。因此本文選擇時間固定效應(yīng)的空間杜賓模型。

表5 三種空間模型選擇的檢驗結(jié)果

為了進行對比分析及穩(wěn)健性檢驗，將空間杜賓模型SDM、空間自回歸模型SAR及空間誤差模型SEM均進行模型估計與檢驗，三個模型的回歸結(jié)果見表6。空間杜賓模型和空間滯后模型的ρ均在1%的水平上顯著，空間誤差模型的λ也在1%的水平上顯著。三個模型的σ2均通過了1%的顯著性水平，表明三個模型的擬合度都較好。擬合優(yōu)度R2在空間計量模型中并不具有代表性，通常要根據(jù)對數(shù)似然值Log-likelihood的數(shù)值大小來進行判斷，而三個模型中SDM的Log-likelihood值是最大的，則表示空間杜賓模型的結(jié)果最具代表性，優(yōu)于其他兩種模型。

表6 三種空間計量模型估計結(jié)果

(三)空間杜賓模型回歸結(jié)果

從空間計量模型估計結(jié)果來看，被解釋變量空間滯后系數(shù)顯著不為零，LeSage and Pace指出，當(dāng)被解釋變量空間滯后項系數(shù)顯著不為零時，采用空間杜賓模型估計系數(shù)解釋空間溢出效應(yīng)存在系統(tǒng)性偏差[28]。因此，采用偏微分方法將空間計量模型中的空間溢出效應(yīng)分解為直接效應(yīng)和間接效應(yīng)，從直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和總效應(yīng)三個方面解釋運營機制和行政職級對經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的空間效應(yīng)會更加準(zhǔn)確。具體的分解效應(yīng)見表7。

表7 空間杜賓模型的直接、間接和總效應(yīng)

從回歸結(jié)果中的直接效應(yīng)來看，市場主導(dǎo)型運營機制和領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配可以顯著促進經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，這與前文GMM回歸結(jié)果保持一致。市場主導(dǎo)型運營機制的間接效應(yīng)雖為正，但并不顯著，表明本地經(jīng)開區(qū)進行運營機制市場化改革并不會對鄰近經(jīng)開區(qū)產(chǎn)生正向的溢出效應(yīng)，H4中關(guān)于運營機制對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響產(chǎn)生溢出效應(yīng)的假說未得到驗證。領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配的間接效應(yīng)在1%的水平上顯著為正，表明經(jīng)開區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配不僅對本地經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有促進效果，還具有顯著的正向空間溢出效應(yīng)，可以促進空間鄰近的經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，驗證了H4中行政職級高配對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在溢出效應(yīng)。進一步表明經(jīng)開區(qū)管理體制改革不僅存在個體效應(yīng)，還表現(xiàn)出了群體效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文以2004-2018年我國212個國家級經(jīng)開區(qū)為研究樣本，采用系統(tǒng)GMM和空間計量方法研究運營機制和行政職級對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響，得出如下主要結(jié)論，并提出相應(yīng)的政策建議。

第一，相較于政府主導(dǎo)型運營機制，市場主導(dǎo)型運營機制更能促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，因此運營機制市場化是開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向。建議現(xiàn)有的政府主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)，積極實施運營機制市場化改革。培育市場運營主體，通過推行“管委會+開發(fā)公司”運營模式，管委會作為管理機構(gòu)，開發(fā)公司作為運營主體，實行管理與運營相分離。積極探索企業(yè)運營開發(fā)區(qū)的模式，支持有經(jīng)濟實力和行業(yè)話語權(quán)的企業(yè)，通過組建企業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)聯(lián)合理事會等方式對開發(fā)區(qū)進行建設(shè)、運營和管理。

第二，開發(fā)區(qū)實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配不僅對本地開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用，對空間鄰近的開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也會產(chǎn)生正向的空間溢出效應(yīng)，說明領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配可以成為開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的一個方向，且該種模式的管理體制改革存在著乘數(shù)效應(yīng)。建議開發(fā)區(qū)積極推行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配模式，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職級高配作為“看得見的手”優(yōu)化資源配置效率的優(yōu)勢。

第三，不同運營機制與領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配的結(jié)合對開發(fā)區(qū)發(fā)展有不同的影響效果，其中，“市場化運營+行政職級高配”模式對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的促進效果更為顯著。政府有為以領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配為依托，市場有效以機制市場化運營為前提，這是“有為政府+有效市場”在開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中一個重要實踐，也符合十四五規(guī)劃中提出的“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”這一新論述。建議對于市場主導(dǎo)型運營機制的開發(fā)區(qū)，要在發(fā)揮好市場配置資源最優(yōu)作用的基礎(chǔ)上，實行領(lǐng)導(dǎo)行政職級高配。只有真正發(fā)揮好開發(fā)區(qū)企業(yè)作為市場主體的作用，實行“企業(yè)主體、市場主導(dǎo)、政府輔助”的運營機制，使市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、相互補充、相互促進，才能實現(xiàn)有為政府和有效市場在開發(fā)區(qū)發(fā)展中的有效結(jié)合，才能建設(shè)兼具“活”市場和“好”政府的開發(fā)區(qū)。