關(guān)于完善我國排污許可證制度的思考

陳麗純

（惠州藍(lán)鼎環(huán)境科技有限公司，廣東 惠州 516002）

環(huán)境污染問題是全球性問題，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高的同時(shí)，環(huán)境污染問題也日漸嚴(yán)重，在生產(chǎn)過程中應(yīng)用排污許可證制度能夠比較好地遏制環(huán)境污染問題。排污許可證制度是環(huán)境管制中比較有效的一種方式，是由國家環(huán)保部門依據(jù)法律法規(guī)向有關(guān)排污單位頒發(fā)，被許可人獲得從事排污活動(dòng)資格的制度[1]。排污許可證制度有利于加強(qiáng)環(huán)境管理的質(zhì)量，讓更多有資質(zhì)的企業(yè)和單位參與排污管理，減少環(huán)境污染。但是，在排污許可證制度應(yīng)用過程中，制度上的不完善以及技術(shù)上的落后，在一定程度上影響其作用的發(fā)揮，為此應(yīng)積極探討排污許可證制度的應(yīng)用策略，使其為環(huán)境保護(hù)提供有力的支持。

1 排污許可證制度分析

排污許可證制度在上世紀(jì)六七十年代首次提出，將污染物排放量作為份額由政府為不同排污單位發(fā)放許可證后進(jìn)行排放，期間允許排污者之間進(jìn)行相互有償閃易，是一種科學(xué)規(guī)劃污染物排放的機(jī)制。根據(jù)數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)論證，排污許可貿(mào)易體系具有控制污染的成本效率，可以實(shí)現(xiàn)污染控制目標(biāo)的最低成本。從上世紀(jì)八十年代起，各國陸續(xù)出臺(tái)了排污許可證政策，針對(duì)污水、廢氣的排放實(shí)施了污染物排放許可證制度，其在控制溫室效應(yīng)與臭氧層破壞中具有良好的作用[2]。我國也從上世紀(jì)八十年代起，也陸續(xù)開始了排污許可證制度的探索，從水污染排放許可證制度開始，陸續(xù)出臺(tái)了部分污染物總量控制的排污許可證制度，對(duì)水污染、大氣污染等環(huán)境污染現(xiàn)象進(jìn)行控制，并在實(shí)踐過程中根據(jù)各地區(qū)的具體特點(diǎn)，進(jìn)行排污許可證法律規(guī)范與適用情況的分析，使其能夠?yàn)榄h(huán)境保護(hù)提供幫助[3]。

現(xiàn)階段，我國在針對(duì)排污許可證制度的法律法規(guī)內(nèi)容以原則性為主，在具體管理?xiàng)l例的細(xì)節(jié)和立法懲處方面仍存在一定缺陷，未能夠形成國家層面的有效監(jiān)管。排污許可證目前仍不是環(huán)境管理的核心制度，現(xiàn)階段已有的排污許可證制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的銜接不足，在具體應(yīng)用排污許可證制度進(jìn)行環(huán)境保護(hù)時(shí)，存在很多不協(xié)調(diào)情況，碎片化、多樣化現(xiàn)象也比較突出，排污許可證制度無法在環(huán)境管理中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，不利于對(duì)污染源排放進(jìn)行有效管理[4]。此外，排污許可證在管理層面仍缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，其技術(shù)體系不健全，在實(shí)際應(yīng)用中能夠起到的管理作用并不明顯，有一定局限性。排污許可公眾參與機(jī)制也存在明顯不足，現(xiàn)行的排污許可證制度以及公眾參與相關(guān)制度都相對(duì)籠統(tǒng)，在排污許可證的實(shí)踐過程中操作性難度較高，不同類型的企業(yè)單位在申領(lǐng)排污許可證和參與后續(xù)監(jiān)管工作時(shí)，缺乏明確的規(guī)范，并且環(huán)境信息的公開程度有所不足，公眾難以及時(shí)獲得最新的環(huán)境信息，難以形成全民參與的良性循環(huán)[5]。

2 排污許可證制度實(shí)踐中的常見問題

2.1 許可證申領(lǐng)問題

排污許可證的申領(lǐng)是制該度實(shí)踐中比較常見問題，在現(xiàn)階段排污許可證申請中普遍存在申請流程復(fù)雜、核發(fā)表格難以理解、表格填寫錯(cuò)誤等問題。排污許可證的申領(lǐng)是其有效管理的重要內(nèi)容，各區(qū)域現(xiàn)行的排污許可證申領(lǐng)流程步驟存在區(qū)別，且排污許可證的申請與核發(fā)工作量較大，在實(shí)際申領(lǐng)中需要填報(bào)一系列申請材料，部分地區(qū)的排污許可證申請表格數(shù)量多達(dá)十幾頁，每張表格中的信息內(nèi)容冗雜，容易出現(xiàn)填寫失誤問題。而相關(guān)企業(yè)在許可證申領(lǐng)時(shí)，如果出現(xiàn)填寫錯(cuò)誤，不僅影響了后續(xù)核發(fā)工作效率，也可能對(duì)企業(yè)單位的環(huán)境信用評(píng)價(jià)產(chǎn)生負(fù)面影響，應(yīng)該引起足夠的關(guān)注[6]。此外，許可證申領(lǐng)流程復(fù)雜、表格數(shù)量較多也為后續(xù)申報(bào)工作帶來了難度，在后續(xù)審核中，信息系統(tǒng)會(huì)生成大量副本頁面，降低了后續(xù)核發(fā)、監(jiān)管等工作的效率。

2.2 許可證核發(fā)問題

排污許可證是環(huán)境保護(hù)工作中的重要內(nèi)容，但在許可證核發(fā)中存在的一系列問題，也影響了其作用的發(fā)揮。現(xiàn)階段我國排污許可證制度尚不完全，從立法層面和制度細(xì)節(jié)上都有很多需要完善的內(nèi)容，排污許可證的申報(bào)流程較為復(fù)雜，對(duì)專業(yè)性要求較高。參與排污許可證印發(fā)的環(huán)境管理部門與申報(bào)企業(yè)的工作經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)國家印發(fā)的文件規(guī)范、法律條文理解存在差異，實(shí)踐操作效果較差，排污許可證核發(fā)中合法合規(guī)難以有效保障[7]。

2.3 發(fā)證后的管理問題

證后管理問題是排污許可證發(fā)放后比較常見的問題，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境管理部門對(duì)排污許可證的管理重視程度不同，管理制度差異等，都會(huì)對(duì)其證后管理質(zhì)量造成影響，而管理體系不健全、管理制度缺陷等是比較常見的問題。地區(qū)環(huán)境部門是負(fù)責(zé)排污許可證發(fā)放后管理的主要單位，其工作過程中，需要按照規(guī)定監(jiān)督企業(yè)落實(shí)污染治理與排污管理的相關(guān)內(nèi)容。但在實(shí)際工作中，受工作人員專業(yè)素質(zhì)較低，部門人手不足等因素的限制，排污許可證發(fā)放后管理工作往往不到位。很多地區(qū)環(huán)境部門缺乏對(duì)監(jiān)管體系的構(gòu)建，沒能建立起專業(yè)化的執(zhí)法管理團(tuán)隊(duì)；在管理制度上也缺乏有效的控制，沒不能結(jié)合當(dāng)前的環(huán)境特點(diǎn)對(duì)排污種類進(jìn)行分類管控；管理制度的規(guī)范化、專業(yè)化水平不足，也造成了其排污許可證后管理質(zhì)量下降。

2.4 監(jiān)管工作問題

監(jiān)管工作方面的缺失是排污許可證制度中比較嚴(yán)重的問題，現(xiàn)階段各部門在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)面臨的阻礙比較多，監(jiān)管技術(shù)水平難以達(dá)到相應(yīng)條件，不利于排污許可證制度的有效推行。在監(jiān)管工作當(dāng)中，發(fā)放的排污許可證總數(shù)量較多，監(jiān)管量大且監(jiān)管范圍閃廣，實(shí)際參與監(jiān)管工作的人員數(shù)量、能力等與之不相適應(yīng)，在監(jiān)管中容易出現(xiàn)內(nèi)容失實(shí)等問題。受到立法條件的限制，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)相關(guān)排污單位進(jìn)行處理時(shí)，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性處罰，影響了監(jiān)管工作的有效性。此外，排污許可證在環(huán)境保護(hù)工作中的核心位置不明確，權(quán)威性與專業(yè)性方面的不足，也給監(jiān)管帶來了難度。

3 完善排污許可證制度的策略

3.1 優(yōu)化管理體系

優(yōu)化排污許可證管理體系是發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)作用的重要策略，在進(jìn)行管理體系構(gòu)建時(shí)，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境管理要求，依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)建立專業(yè)化管理體系。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該貫徹落實(shí)國家環(huán)境保護(hù)工作要求，以及排污許可證的要求，廣泛收集社會(huì)意見，為管理工作進(jìn)行提供可靠依據(jù)；擴(kuò)充管理隊(duì)伍規(guī)模，引進(jìn)專業(yè)化環(huán)境管理人才參與排污許可證管理工作中；利用信息技術(shù)搭建更加科學(xué)、完善的管理系統(tǒng)，促進(jìn)排污許可證網(wǎng)上申領(lǐng)、數(shù)據(jù)信息互通等工作，保證管理的有效率。排污許可證制度需要堅(jiān)持以排污許可為核心，科學(xué)整合管理制度，在環(huán)境保護(hù)工作中，需要將其放在核心位置，重構(gòu)排污許可與現(xiàn)階段環(huán)境污染管理制度之間的關(guān)系，確保雙方能夠形成良性互聯(lián)，構(gòu)建統(tǒng)一的管理體系。將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作作為核發(fā)許可證的重要前提條件，將污染物排放標(biāo)準(zhǔn)限值以及總量控制指標(biāo)作為排污許可證制度的核心內(nèi)容，細(xì)化各類污染物種類，促進(jìn)排污管理的規(guī)范化、專業(yè)化。通過管理制度的優(yōu)化，讓排污許可證制度能夠更好地為環(huán)境保護(hù)提供幫助，有效改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量水平[8]。

3.2 強(qiáng)化許可證審核

強(qiáng)化排污許可證審核工作，并對(duì)其申領(lǐng)與核發(fā)流程進(jìn)行優(yōu)化，提高工作效率以及工作質(zhì)量。在排污許可證申領(lǐng)過程中，對(duì)申領(lǐng)表格內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，在遵循國家有關(guān)行業(yè)對(duì)排污許可申請要求的同時(shí)，保證表格的明確、完整、規(guī)范，確保申領(lǐng)單位能夠詳細(xì)了解表格中各類內(nèi)容，準(zhǔn)確填寫申報(bào)信息，避免填寫錯(cuò)誤。根據(jù)法律條例以及技術(shù)規(guī)范，對(duì)排污許可證申請與核發(fā)進(jìn)行全面審核，建立核查小組，應(yīng)用合適的核查方法與檢查儀器，對(duì)排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)工作進(jìn)行有效審核，提升核查工作的質(zhì)量水平[9]。在核查中，需詳細(xì)記錄參與核查的工作人員信息，對(duì)其分工、儀器操作等情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并記錄待核查單位的企業(yè)現(xiàn)場人員、企業(yè)基本情況、污染源情況、污染物排放等相關(guān)信息，為后續(xù)排污許可證頒發(fā)提供準(zhǔn)確的資料。審核過程中一旦發(fā)現(xiàn)不合格或違規(guī)情況，需及時(shí)提出建議，并督促其進(jìn)行整改。

3.3 加強(qiáng)證后監(jiān)管工作

排污許可證核發(fā)后的監(jiān)管工作也是比較重要的工作內(nèi)容，應(yīng)該發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境部門職能，強(qiáng)化證后監(jiān)管，提升排污許可證的應(yīng)用價(jià)值。排污許可證在證后監(jiān)管中，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管主體責(zé)任不完善、監(jiān)管對(duì)象排污單位自證守法不規(guī)范等問題，因此，在證后監(jiān)管中既要加強(qiáng)監(jiān)管單位內(nèi)部組織的建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管單位的部門聯(lián)動(dòng)，避免出現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任缺失問題；也需要構(gòu)建以排污許可證為核心，排污單位為責(zé)任主體的證后監(jiān)管體系，強(qiáng)化對(duì)排污單位的管控，避免自證守法不規(guī)范問題的出現(xiàn)。要做好排污許可證的證后監(jiān)管工作，需要結(jié)合國家法律法規(guī)內(nèi)容，明確各部門監(jiān)管的法律責(zé)任以及執(zhí)法要求，綜合考慮生態(tài)環(huán)境的各方面要求，對(duì)排污許可證的后續(xù)監(jiān)管進(jìn)行有效控制，發(fā)揮相關(guān)單位的行政問責(zé)功能，明確行使其權(quán)力和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的有效控制。在監(jiān)管過程中，還要配合信息公開制度，及時(shí)地將排污許可證監(jiān)管成果進(jìn)行公開，強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，提升公眾參與度[10]。

3.4 加快行政立法

排污許可證制度的完善，需要依靠行政立法和頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化加以推進(jìn)。在此過程中，相關(guān)單位需要全面總結(jié)當(dāng)前排污許可證制度執(zhí)行中的各類問題，結(jié)合問題產(chǎn)生原因及造成后果對(duì)其進(jìn)行分析，以排污許可證為核心，保障環(huán)境管理制度的法律地位。排污許可證制度的行政立法強(qiáng)化與完善，需要對(duì)其具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，針對(duì)大氣、水等固定污染源的特點(diǎn)，以及環(huán)境管理法規(guī)上的不足之處，探討健全法律法規(guī)的條例，保證法律管理體系對(duì)排污許可證核發(fā)與監(jiān)管進(jìn)行有效管控。在行政立法健全方面，還應(yīng)該注意利用法律制度對(duì)排污許可證進(jìn)行統(tǒng)一管理的可行性，通過立法，健全和優(yōu)化對(duì)各地區(qū)的排污許可證發(fā)放與管理，確保其能夠按照國家相關(guān)制度，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，促進(jìn)排污許可證制度的推行[11]。

3.5 實(shí)施分類管理

排污許可證制度在實(shí)踐過程中，應(yīng)該搭建專業(yè)化技術(shù)體系，實(shí)施分類管理，更好的發(fā)揮其作用與價(jià)值。排污許可證制度需要結(jié)合排污許可的具體要求進(jìn)行分析，而排污領(lǐng)域內(nèi)的精細(xì)化分類管理，程序簡潔化管理模式，能夠很好地提升其應(yīng)用效果。分類管理策略的應(yīng)用，能夠讓排污許可分門別類地進(jìn)行污染源的管控，讓排污單位得以按照不同類別的污染物、污染源種類進(jìn)行差異化管理，提升排污管理質(zhì)量。對(duì)于污染程度不同的單位，在污染許可證申領(lǐng)方面，可以進(jìn)行程序優(yōu)化，比如污染情況較輕的第三產(chǎn)業(yè)，排污許可證申領(lǐng)程序的簡化，高污染行業(yè)排污許可申領(lǐng)中審核的細(xì)化等，在提升管理工作效率的同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)污染行業(yè)排污情況進(jìn)行監(jiān)管，合理劃定污染物排放濃度限值，提升排污管理質(zhì)量水平[12]。

3.6 應(yīng)用信息化管理體系

排污許可證制度的執(zhí)行中應(yīng)用信息化管理體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，有利于提升其管理質(zhì)量。構(gòu)建信息管理體系是各行業(yè)比較關(guān)鍵的內(nèi)容，在環(huán)境保護(hù)工作中，排污許可證制度的信息化管理體系，能夠讓環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等匯入信息管理數(shù)據(jù)庫中，使得各部門可以在系統(tǒng)中進(jìn)行資料數(shù)據(jù)共享，便于實(shí)施對(duì)排污許可的統(tǒng)一管理，提升排污許可證制度的執(zhí)行力度。在信息化管理體系建立中，首先要明確管理體系的面向?qū)ο笫侨鐣?huì)，信息化管理體系應(yīng)該由國家統(tǒng)管，構(gòu)建一個(gè)公開、透明的發(fā)證平臺(tái)，根據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，進(jìn)行排污許可證的申請與核發(fā)，通過信息化管理網(wǎng)上申報(bào)程序的應(yīng)用，提升排污許可證的申辦與核發(fā)效率。此外，還應(yīng)該注意做好排污許可證信息管理平臺(tái)的公示，及時(shí)公開排污單位的監(jiān)測數(shù)據(jù)，并將企事業(yè)單位環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)體系更好地應(yīng)用起來，為環(huán)境保護(hù)提供切實(shí)可靠的技術(shù)支持。

3.7 增強(qiáng)執(zhí)法力度

在排污許可證制度中不斷增強(qiáng)執(zhí)法力度，強(qiáng)化企業(yè)的失信懲戒是保證其管理有效性的關(guān)鍵。目前排污許可證制度中，對(duì)于企業(yè)的失信行為和違法懲戒較為寬松，這在一定程度上影響了排污許可證機(jī)制的權(quán)威性，也不利于企業(yè)嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)范，增加了環(huán)保管理的成本。為此，在進(jìn)行排污許可證制度完善中，應(yīng)該嚴(yán)化其退出機(jī)制，在排污許可證管理制度中，通過紅黃牌警示與信息公開機(jī)制的應(yīng)用，對(duì)無證排污企業(yè)和持證但不遵守規(guī)范排污的企業(yè)進(jìn)行懲戒。在管理中，對(duì)不配合排污整改的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場或停產(chǎn)整治，確保其能夠嚴(yán)格遵循排污許可證制度，減少違規(guī)排放污染物。對(duì)于違規(guī)行為特別嚴(yán)重的企業(yè)，要依法依規(guī)吊銷其排污許可證，并進(jìn)行關(guān)停處罰。

4 結(jié)語

排污許可證制度是環(huán)境保護(hù)中比較重要的制度措施，通過對(duì)污染物與污染源進(jìn)行有效控制，為各行業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過程中標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化排污奠定良好基礎(chǔ)，從而提升環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。作為當(dāng)前環(huán)保制度的重要組成部分，保證排污許可證制度執(zhí)行的效率，提升其管理質(zhì)量水平，對(duì)于改善環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。鑒于當(dāng)前的排污許可證制度存在的問題，為保證其更好地發(fā)揮作用，應(yīng)從現(xiàn)階段排污許可證的實(shí)際問題出發(fā)，通過強(qiáng)化立法、規(guī)范管理內(nèi)容、實(shí)施分類管理、構(gòu)建信息化體系、增強(qiáng)執(zhí)法力度等措施，進(jìn)一步優(yōu)化排污許可證制度的應(yīng)用效果，為環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造良好的條件。