淺析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境行政問責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新與完善

王昱力，趙彤垚，范 垚

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，四川 雅安 625000）

隨著我國環(huán)境行政問責(zé)制度的執(zhí)行，生態(tài)環(huán)境問責(zé)機(jī)制不斷創(chuàng)新，在農(nóng)村的適用問題不斷突出。在過去十幾年中，對環(huán)境行政問責(zé)制度已經(jīng)有了比較深刻的研究，對于相關(guān)概念、產(chǎn)生問題、解決路徑的研究也取得了一定成果。本項(xiàng)目以現(xiàn)存環(huán)境行政問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新及農(nóng)村的適用問題為研究對象，在現(xiàn)有制度以及學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，通過分析現(xiàn)有制度以及適用現(xiàn)狀，提出農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)制度適用的路徑，更好地促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)制度的完善。

從《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)十五計(jì)劃》要求加快農(nóng)村生態(tài)建設(shè)步伐，十四五時期提出，確保到2025年鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)邁向新臺階。這充分說明我國的農(nóng)村環(huán)保工作正在加速推進(jìn)，治理政策工具逐漸多元，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量不斷改善。為精確把握農(nóng)村生態(tài)環(huán)境工作的歷史地位和時代特點(diǎn)，有效提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力，從中央到地方，有關(guān)環(huán)境治理政策和措施不斷出臺。在這些政策措施中，環(huán)境行政問責(zé)制度是農(nóng)村環(huán)境治理體制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

所謂生態(tài)環(huán)境行政問責(zé)制，是指為協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，對各級環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、黨委及其公務(wù)員的工作表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序追究其責(zé)任，最終以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境資源，維護(hù)生態(tài)安全，保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益[1]。自環(huán)境問責(zé)制度至今，中國環(huán)境問責(zé)的方式和途徑發(fā)生了重大的變化，出現(xiàn)了環(huán)境行政問責(zé)、法律問責(zé)、社會問責(zé)等問責(zé)方式，2010年之前，中國環(huán)境問責(zé)制度總體上呈現(xiàn)出行政問責(zé)絕對主導(dǎo)的特征。2010年以后，社會問責(zé)和法律問責(zé)日益受到中央和地方政府重視，環(huán)境問責(zé)制度體系呈現(xiàn)出行政問責(zé)、社會問責(zé)和法律問責(zé)統(tǒng)籌兼顧的多元化態(tài)勢。然而，我國環(huán)境問責(zé)體系中行政問責(zé)模式的主導(dǎo)地位并沒有發(fā)生根本改變[2]。隨著環(huán)境行政問責(zé)在我國的不斷完善，其制度體系呈現(xiàn)出科學(xué)化、創(chuàng)新化的趨勢。

1 黨政同責(zé)制度下的環(huán)境行政問責(zé)創(chuàng)新

在我國，環(huán)境行政問責(zé)制度實(shí)際上是在行政問責(zé)制度的驅(qū)動下應(yīng)運(yùn)而生的，農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)制度是環(huán)境問責(zé)制度在農(nóng)村的應(yīng)用。生態(tài)環(huán)境行政問責(zé)的創(chuàng)新主要來源于環(huán)境行政問責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新。2015年頒布的《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（下簡稱《辦法》）和2019年出臺的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》[3]，確立和完善了黨政同責(zé)的環(huán)境問責(zé)制度，對于環(huán)境行政問責(zé)的主體、對象、范圍、形式上都進(jìn)行了機(jī)制改革，較以往的環(huán)境行政問責(zé)制有一定的創(chuàng)新之處，即通過對環(huán)境責(zé)任制度管理體制和機(jī)制改革、創(chuàng)新，推進(jìn)黨政干部環(huán)境行政問責(zé)制的長效化、常態(tài)化，緩解了以往環(huán)境行政問責(zé)對象不清、職責(zé)不分明等問題。

1.1 環(huán)境行政問責(zé)的主體創(chuàng)新

《辦法》規(guī)定各級政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門作為問責(zé)主體，應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。對于問責(zé)主體做出明確規(guī)定，較以往環(huán)境問責(zé)的更為全面、更具體。

1.2 環(huán)境行政問責(zé)的對象創(chuàng)新

根據(jù)《辦法》規(guī)定“縣級以上地方各級黨委、政府部門及與環(huán)境利益相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是環(huán)境損害追究責(zé)任的主要問責(zé)對象；各級地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)對所管轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)自己所對應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)相應(yīng)責(zé)任”。2022年7月，習(xí)總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)：“地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人”問責(zé)對象明確，倒逼各級黨政干部履行好環(huán)保職責(zé)，使治理環(huán)境之路行穩(wěn)致遠(yuǎn)，從根本上治理環(huán)境問題、提升環(huán)保意識。

1.3 環(huán)境行政問責(zé)的范圍創(chuàng)新

《辦法》的出臺對具體問責(zé)情況做出了區(qū)分，并對相應(yīng)問責(zé)情況進(jìn)行區(qū)分，如在哪些情況下，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任，規(guī)定了各種環(huán)境損害情形下的環(huán)境責(zé)任清單，使得問責(zé)范圍明確。主要包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)的影響力干預(yù)環(huán)境審批、環(huán)境司法活動及環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)等行為，追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的相應(yīng)責(zé)任；對落實(shí)環(huán)境保護(hù)職責(zé)過程中履職不力、違法履職并導(dǎo)致嚴(yán)重后果的責(zé)任部門和責(zé)任人將進(jìn)行責(zé)任追究等。

1.4 環(huán)境行政問責(zé)的模式創(chuàng)新

《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》創(chuàng)造出黨政協(xié)同行動：環(huán)保督察需打破官僚制與地方的利益連接，也消解專業(yè)分工帶來的爭權(quán)諉責(zé)，通過垂直、獨(dú)立的督察體制來傳遞相關(guān)壓力，及時發(fā)現(xiàn)、整改、問責(zé)相關(guān)問題。同時，在生態(tài)治理的責(zé)任鏈中，建立起黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的中國特色問責(zé)模式，結(jié)束了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域傳統(tǒng)的分責(zé)模式。也對督察主體作出明確規(guī)定。在幾次中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作用下，多地環(huán)境問責(zé)得到落實(shí)。

1.5 環(huán)境行政問責(zé)的監(jiān)督創(chuàng)新

《規(guī)定》第五條規(guī)定，中央生態(tài)環(huán)境督察包括例行督察、專項(xiàng)督查“回頭看”等，對督察效果進(jìn)行監(jiān)督，保證督察的效率。在多地實(shí)踐中，中央生態(tài)環(huán)境督察的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)取得一定成就，對全國各地的環(huán)境行政問責(zé)起到了極大促進(jìn)作用，

2 農(nóng)村治理適用下的環(huán)境行政問責(zé)困境

盡管生態(tài)環(huán)境行政問責(zé)制度已經(jīng)逐漸形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的治理格局，并且其在主體、對象、范圍和監(jiān)督模式上都進(jìn)行了一定的改革與創(chuàng)新，但是農(nóng)村環(huán)境治理具有其特殊和復(fù)雜性，環(huán)境行政問責(zé)制度在農(nóng)村的適用上仍存在一定問題。

（1）從責(zé)任認(rèn)定來看，農(nóng)村執(zhí)法部門之間權(quán)責(zé)劃分困難，問責(zé)規(guī)定的覆蓋面不全，具體責(zé)任認(rèn)定仍較為困難。農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生范圍大、因素多，且治理基礎(chǔ)較為薄弱，治理成本較高卻又存在資金短缺問題，導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理面臨重重困難，也直接或間接導(dǎo)致了農(nóng)村執(zhí)法部門間職責(zé)范圍內(nèi)相應(yīng)責(zé)任劃分不明確、行政執(zhí)法存在沖突，各部門相互推脫、職責(zé)不清的問題難以根除。此外，權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡、資源資金有限加據(jù)了環(huán)保部門的不作為、難作為，使環(huán)境侵害難以解決，同時也造成了環(huán)境行政問責(zé)主體準(zhǔn)確定位問責(zé)對象的困難。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境問題時，各部門不能根據(jù)農(nóng)村環(huán)境問題的實(shí)際情況，解決環(huán)境問題，做好工作，而是只顧各自利益，導(dǎo)致各部門間相互推脫，環(huán)境行政執(zhí)法不作為、不到位，最終造成了環(huán)境行政管理混亂，環(huán)境治理效率低下。除此而外，問責(zé)規(guī)定的覆蓋范圍也不夠全面。雖然問責(zé)的范圍較之前已經(jīng)有了一定創(chuàng)新，且多地適用環(huán)境責(zé)任清單的形式將具體問責(zé)加以清晰，但是農(nóng)村環(huán)境復(fù)雜，在一些地區(qū)，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部在不同情況下的責(zé)任追究缺乏具體分類，對哪些情況適用哪些責(zé)任追究方式尚不清楚，責(zé)任劃分問題上模糊、對象責(zé)任厘定困難的問題仍然存在，沒有完全規(guī)避包庇行為和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

（2）從問責(zé)實(shí)施來看，農(nóng)村的人情觀念更強(qiáng)，相關(guān)環(huán)境參與主體以相互利益為軸心，環(huán)境問責(zé)難度更高。與城市相比，農(nóng)村的人情觀念更強(qiáng)，農(nóng)村社會仍是一個熟人社會或半熟人社會，人與人之間相互影響的社會關(guān)系普遍存在[4]。再加之農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺，導(dǎo)致在農(nóng)村環(huán)境中，更容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義和數(shù)據(jù)信息造假。首先，地方保護(hù)主義是地方環(huán)境治理的主要障礙。農(nóng)村基層政府與地方企業(yè)相互聯(lián)系，以相互利益為軸心，基層政府在GDP增長而優(yōu)先完成經(jīng)濟(jì)任務(wù)的同時，允許重污染企業(yè)違章建廠或生產(chǎn)排放污染物，不顧保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。其次，數(shù)據(jù)質(zhì)量是環(huán)境治理的重要挑戰(zhàn)，政府和企業(yè)利用技術(shù)上的不確定性來操縱環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)[5]。在農(nóng)村環(huán)境背景下，環(huán)境問責(zé)的利益關(guān)系復(fù)雜、制度適用難度更高。

（3）從問責(zé)監(jiān)督來看，農(nóng)村居民作為異體監(jiān)督主體，對自身環(huán)境監(jiān)督權(quán)利的行使意識更為淡薄，難以從自下而上的角度進(jìn)行公眾監(jiān)督。農(nóng)村基層環(huán)境現(xiàn)在實(shí)行環(huán)境行政問責(zé)機(jī)制主要是以同體問責(zé)為主。這種相對單一的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制能否完全無遺漏，值得懷疑，并且也助長了地方政府逃避問責(zé)的僥幸心理的出現(xiàn)[6]。公眾的監(jiān)督是異體監(jiān)督的重要組成部分，但是農(nóng)村居民對于環(huán)境治理的相關(guān)規(guī)定與要求理解更為缺乏，認(rèn)識不到生態(tài)環(huán)境污染造成的嚴(yán)重后果。雖然農(nóng)村居民是生態(tài)環(huán)境污染的最大受害群體，但由于官方宣傳教育缺位，難以主動向有關(guān)部門舉報(bào)監(jiān)督污染源，積極控制環(huán)境污染。更不用談對于環(huán)境行政問責(zé)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。

3 農(nóng)村環(huán)境背景下的環(huán)境行政問責(zé)制度完善

針對農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)的困境，其解決路徑與環(huán)境行政問責(zé)方向相同，在農(nóng)村建立一套完整的生態(tài)環(huán)境問責(zé)機(jī)制，同時結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，加強(qiáng)問責(zé)效率、提高問責(zé)水平。

（1）完善農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)制度，做到依法問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、嚴(yán)厲問責(zé)。

針對責(zé)任認(rèn)定困難問題，在規(guī)范意義上明確法律責(zé)任的一種方法是完善責(zé)任清單制度。責(zé)任清單從責(zé)任的角度，直觀地表達(dá)了政府部門的責(zé)任。通過明確部門職責(zé)，明確職責(zé)界限，防止政府部門間相互推諉，從而加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府的有效管理[6]。具體而言，可以建立一個由三大責(zé)任清單組成的清單體系：政治義務(wù)豁免清單、管理義務(wù)負(fù)面清單和執(zhí)行義務(wù)正面清單，作為相應(yīng)的制度假設(shè)[7]。就鄉(xiāng)村環(huán)境行政責(zé)任劃分問題通過責(zé)任清單、地方法規(guī)、規(guī)章加以細(xì)化，落實(shí)到具體責(zé)任。針對問責(zé)難度高的問題，可以建立并完善鄉(xiāng)村環(huán)境治理合作體系。鼓勵環(huán)保組織、村委會、企業(yè)以及村民合作共同促進(jìn)環(huán)境問責(zé)監(jiān)督，建立村規(guī)民約。協(xié)商并書面確定合作的程序、內(nèi)容、范圍、權(quán)利和義務(wù)，形成完善的合作制度，防止因私利阻礙合作[8]。

（2）加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳力度，加強(qiáng)異體問責(zé)監(jiān)督體制，倡導(dǎo)多元治理主體依存合作。

“自下而上”的公眾監(jiān)督可以促進(jìn)地方政府的環(huán)境治理行為改善。農(nóng)村環(huán)境意識以及政府與社會和村民之間合作意識的欠缺，是農(nóng)村環(huán)境合作治理主要的思想障礙，尤其是政府與社會和村民之間的信任關(guān)系到治理的成效[8]。有分析證明：公眾對環(huán)境關(guān)注度的提高，不僅可以促進(jìn)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的提高，而且可以促進(jìn)地理位置、污染排放水平，以及經(jīng)濟(jì)水平相鄰地區(qū)環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的提升。[9]農(nóng)村環(huán)境主體中村民起到主要群眾監(jiān)督作用。因此，加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳力度，提升村民及其他異體問責(zé)監(jiān)督主體的環(huán)境保護(hù)意識、法治意識顯得尤為重要。

除了公眾問責(zé)監(jiān)督外，人大監(jiān)督和司法監(jiān)督也十分重要，多元治理主體、監(jiān)督主體的依存合作，可以進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境行政問責(zé)機(jī)制的適用與落實(shí)，也可以反饋出農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)機(jī)制本身存在的問題，從而完善農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)機(jī)制本身。

隨著環(huán)境保護(hù)意識逐步深入人心，生態(tài)環(huán)境治理站到了前所未有的戰(zhàn)略高度，環(huán)境行政問責(zé)制度也隨之加快了完善的腳步，在問責(zé)主體、對象、范圍、程序、原則和監(jiān)督模式的創(chuàng)新方面取得了成就。然而，由于農(nóng)村環(huán)境的特殊性和滯后性，環(huán)境行政問責(zé)制度在農(nóng)村的適用上，仍存在責(zé)任認(rèn)定和實(shí)施困難以及缺乏問責(zé)監(jiān)督等問題。通過針對農(nóng)村特質(zhì)，完善農(nóng)村環(huán)境行政問責(zé)制度，加強(qiáng)異體問責(zé)監(jiān)督體制，能夠從一定程度上解決上述問題，從而推動環(huán)境行政問責(zé)制度在農(nóng)村適用，使農(nóng)村環(huán)境能夠得到更好的保護(hù)。