乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管的問題及對(duì)策
——從麥趣爾“丙二醇”事件切入

閆劉芹

西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，陜西西安 710000

0 引言

“民以食為天，食以安為先”。食品安全關(guān)系著民生，也關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著人民生活水平的提高，乳品質(zhì)量安全的抽檢合格率受到社會(huì)各界和公眾的關(guān)注，總體呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)。但不容忽視的是，乳品質(zhì)量安全問題還是會(huì)時(shí)有發(fā)生。2022年6月29日浙江省慶元縣市場(chǎng)監(jiān)管局2022年第4期食品抽檢檢驗(yàn)情況顯示，麥趣爾集團(tuán)股份有限公司（簡(jiǎn)稱“麥趣爾”）生產(chǎn)的兩批次純牛奶超范圍添加丙二醇[1]。經(jīng)過近2 個(gè)月的調(diào)查，昌吉市市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2022年8月22日下達(dá)了行政處罰決定書，認(rèn)定麥趣爾違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》（簡(jiǎn)稱《食品安全法》）第34條第4項(xiàng)規(guī)定，超范圍使用食品添加劑生產(chǎn)食品。出于對(duì)乳品質(zhì)量的保護(hù)，消除人們對(duì)乳品質(zhì)量安全問題的擔(dān)憂，麥趣爾及其負(fù)責(zé)人受到了行政懲罰。但是在個(gè)案處理受到廣泛關(guān)注的同時(shí)，這一現(xiàn)象的深層次原因，即乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管不到位問題，卻沒有得到充分的重視。因此，本文從麥趣爾“丙二醇”事件切入，分析乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管中存在的問題，并揭示問題產(chǎn)生的原因，提出切實(shí)可行的對(duì)策。

1 乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管存在的問題

為保護(hù)食品質(zhì)量安全，嚴(yán)厲打擊食品安全違法違規(guī)行為，我國(guó)出臺(tái)了一系列與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，如《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品治理安全法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等。在乳品質(zhì)量安全監(jiān)管方面，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門陸續(xù)頒布了一系列與乳品質(zhì)量安全監(jiān)管有關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見》《乳制品質(zhì)量安全提升行動(dòng)方案》，進(jìn)一步細(xì)化了乳品質(zhì)量安全監(jiān)管所涉及的制度。與此同時(shí)，各省市也陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，如《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的實(shí)施意見》《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的實(shí)施意見》《陜西省乳制品質(zhì)量安全提升行動(dòng)實(shí)施方案》《河南省乳制品質(zhì)量安全提升行動(dòng)實(shí)施方案（2021—2023年）》，進(jìn)一步明確了監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)。但是乳品質(zhì)量安全問題并未因法律法規(guī)數(shù)量增多而好轉(zhuǎn)，麥趣爾“丙二醇”事件再次引起了人們對(duì)乳品質(zhì)量安全監(jiān)管的重視。審視此次案件，可以發(fā)現(xiàn)乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管存在以下問題。

1.1 法律監(jiān)管體系存在缺陷

在乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管方面，上述法律、行政法規(guī)以及政策基本形成了以《食品安全法》為中心，其他法律為基礎(chǔ)，行政法規(guī)、部門規(guī)章與各省市政策共同配合的法律監(jiān)督管理體系。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前法律監(jiān)管體系存在缺陷。其一，部分監(jiān)管規(guī)定相對(duì)抽象，在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。如《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第30條規(guī)定“乳制品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求”，而何為“良好生產(chǎn)規(guī)范要求”該條例并沒有進(jìn)行具體的闡明和釋義；又如《食品安全法》雖然規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、食品信息公開制度、食品召回制度等，但這些制度可操作性不強(qiáng)。其二，部分監(jiān)管規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性。如《食品安全法實(shí)施條例》第74條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)，拒不停止經(jīng)營(yíng)或者改正的，貨值金額不足1 萬元的，罰款金額為1 萬元以上5 萬元以下；貨值金額1 萬元以上的，罰款金額為貨值金額的5 倍以上10 倍以下。而《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第55條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售不符合乳品質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的乳品，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》處罰；尚不構(gòu)成犯罪的，罰款金額為違法乳品貨值金額10 倍以上20 倍以下。

1.2 法律監(jiān)管體制存在漏洞

2021修訂的《食品安全法》進(jìn)一步細(xì)化了食品監(jiān)管部門之間的職責(zé)，然而具體到乳品的法律監(jiān)管而言，仍然存在機(jī)制漏洞。具體而言，一是監(jiān)管效率低。乳品質(zhì)量安全監(jiān)管由畜牧獸醫(yī)主管部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門、工商行政管理部門等部門分段進(jìn)行，即畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)奶畜飼養(yǎng)、生鮮乳生產(chǎn)、收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督；質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)乳制品生產(chǎn)和進(jìn)出口環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；工商行政管理部門對(duì)乳制品銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。這種“線性”結(jié)構(gòu)，一方面使得部門之間相互推諉的可能性增大，另一方面也可能導(dǎo)致部門間對(duì)法律的理解不一造成監(jiān)管機(jī)制失靈。二是監(jiān)管不全面。目前我國(guó)在食品質(zhì)量安全監(jiān)管上主要采取事前、事后監(jiān)管的做法，相對(duì)忽視事中監(jiān)管的作用[2]。如果繼續(xù)保持事中不積極而事前事后監(jiān)管的作風(fēng)，很難充分發(fā)揮法律監(jiān)管機(jī)制的預(yù)防作用。

1.3 法律監(jiān)管效果甚微

麥趣爾“丙二醇”等乳品質(zhì)量安全事件雖然均得到了嚴(yán)肅處理，但總體來看，我國(guó)乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管取得的效果比較有限。原因在于，一方面，在乳品生產(chǎn)到銷售的過程中，我國(guó)對(duì)食品安全進(jìn)行分段監(jiān)管，不僅相關(guān)部門之間根據(jù)職能進(jìn)行分工監(jiān)管，而且部門內(nèi)部也分段進(jìn)行監(jiān)管[3]，這種監(jiān)管模式導(dǎo)致監(jiān)管部門之間職能與責(zé)任交叉或空缺，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效力。另一方面，處罰力度較輕。在大多數(shù)乳品質(zhì)量安全事件中，相關(guān)企業(yè)通常被給予行政處罰，很少受到刑事處罰。如在麥趣爾“丙二醇”事件中，昌吉市市場(chǎng)監(jiān)督管理局沒收該企業(yè)違法所得360 154.88 元，沒收全部不合格純牛奶產(chǎn)品以及罰款73 151 000.72 元。沒收違法所得與不合格產(chǎn)品雖然也是消除危險(xiǎn)的行為，但懲罰力度相對(duì)較弱，難以發(fā)揮出特別好的警示作用。

2 乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管存在問題的成因

當(dāng)前我國(guó)對(duì)乳品質(zhì)量安全監(jiān)管的法律規(guī)范眾多，不僅包括法律、行政法規(guī)，還包括部門規(guī)章、地方政策。但是近年來乳品質(zhì)量安全問題頻發(fā)，而且屢禁不止。截至2022年10月，我國(guó)相關(guān)部門已經(jīng)公示多起乳品質(zhì)量安全事件，如卡士酸奶酵母超標(biāo)事件、澳牛酸奶優(yōu)乳飲料蛋白質(zhì)含量不達(dá)標(biāo)事件、香滿樓酸奶酵母超標(biāo)事件、澳優(yōu)乳業(yè)奶粉香蘭素超標(biāo)事件[4]。究其原因，在于監(jiān)管部門法律監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)、部門協(xié)調(diào)性差以及監(jiān)管手段不完善。

2.1 法律監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)

法律監(jiān)管部門、乳品企業(yè)以及行業(yè)組織監(jiān)管意識(shí)淡薄，是乳品質(zhì)量安全問題頻發(fā)的主要原因。首先，法律監(jiān)管主體監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)。在具體監(jiān)管中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致乳品質(zhì)量安全問題層出不窮。其次，在乳品企業(yè)經(jīng)營(yíng)中，生產(chǎn)者和銷售者為追求利益的最大化，在乳品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)無視法律，挑戰(zhàn)法律權(quán)威。第三，乳品企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和乳品的銷售者缺乏對(duì)乳品質(zhì)量監(jiān)管體系的認(rèn)識(shí)，安全意識(shí)不足，難以形成自我約束。最后，行業(yè)組織等機(jī)構(gòu)，雖然能夠監(jiān)督乳品企業(yè)以及銷售者，具有一定監(jiān)管作用，但是其監(jiān)管行為缺乏強(qiáng)制力，而且對(duì)被監(jiān)管對(duì)象而言鮮有約束力。除此之外，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄，也在一定程度上影響了監(jiān)管部門以及其他主體的監(jiān)管意識(shí)。

2.2 法律監(jiān)管部門協(xié)調(diào)性差

在食品安全監(jiān)管中，我國(guó)采取了分段監(jiān)管方式，這不利于各監(jiān)管部門之間的分工協(xié)作。一方面，法律監(jiān)管部門內(nèi)部協(xié)調(diào)性差。對(duì)于法律監(jiān)管部門而言，乳品質(zhì)量安全問題涉及多方面因素，包括原材料的質(zhì)量、添加劑的含量、保存或生產(chǎn)的環(huán)境等。乳品在從生產(chǎn)加工到經(jīng)營(yíng)銷售之間的任何環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問題，一般都需要多個(gè)法律監(jiān)管部門進(jìn)行調(diào)查。由于部門之間的職責(zé)劃分不夠明確，這種相互配合效果較差。另一方面，法律監(jiān)管部門外部協(xié)調(diào)性差。在食品安全治理領(lǐng)域，需要三類力量相互配合：政府的行政規(guī)制、企業(yè)的合規(guī)建設(shè)、社會(huì)力量的監(jiān)督[5]。通過相互配合，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)與企業(yè)、社會(huì)力量共同保護(hù)乳品質(zhì)量安全。但是法律監(jiān)管部門作為行政機(jī)關(guān)，面對(duì)其他監(jiān)管力量，很容易“居高臨下”，忽視其他監(jiān)管主體的作用。這種忽視一方面導(dǎo)致其他主體難以參與法律監(jiān)管，另一方面其他主體的監(jiān)管積極性被打擊，降低了監(jiān)管意識(shí)。

2.3 法律監(jiān)管手段不完善

在乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管中，法律監(jiān)管手段不完善是急需解決的一大難題。一方面，乳品質(zhì)量安全檢測(cè)人員匱乏。乳品質(zhì)量安全監(jiān)管不僅是法律問題，還是技術(shù)問題。而質(zhì)量安全檢測(cè)人員作為具有專業(yè)知識(shí)的人員，是成功發(fā)揮監(jiān)管效果不可或缺的元素。但是在當(dāng)前的乳品質(zhì)量安全監(jiān)管過程中，常年缺乏質(zhì)量安全檢測(cè)人員的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，乳品質(zhì)量安全檢測(cè)技術(shù)手段不足。近年來，我國(guó)乳品質(zhì)量安全檢測(cè)技術(shù)取得了很大的進(jìn)步，如高靈敏檢測(cè)試劑盒，可以在非常短的時(shí)間內(nèi)完成初步篩選和定性判斷。但是考核項(xiàng)目的范圍、檢測(cè)方法時(shí)間，以及考核樣品是否充分利用的問題，限制了乳品質(zhì)量安全檢測(cè)技術(shù)的充分應(yīng)用[6]。

3 乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管的優(yōu)化路徑

健全的乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管體系是保證乳品質(zhì)量安全的關(guān)鍵手段。在乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管領(lǐng)域，核心在于監(jiān)管部門依法辦事、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，企業(yè)遵紀(jì)守法，消費(fèi)者權(quán)益得到保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律監(jiān)管部門面臨新的挑戰(zhàn)，為迅速適應(yīng)乳品企業(yè)發(fā)展，在完善法律監(jiān)管體系的同時(shí)，也需要加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)建設(shè)、強(qiáng)化消費(fèi)者的安全意識(shí)。

3.1 完善法律監(jiān)管體系

第一，需要整合相關(guān)法律資源，完善乳品質(zhì)量監(jiān)管的法律法規(guī)。雖然在當(dāng)前乳品質(zhì)量安全監(jiān)管中，形成了以《食品安全法》為中心的監(jiān)管體系。但是由于乳品生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的復(fù)雜性，應(yīng)在現(xiàn)有法律資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。第二，完善乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管體系與其他法律體系之間的銜接。尤其是與刑事法律之間的銜接。第三，合理分配法律監(jiān)管部門的職責(zé)，推動(dòng)各部門之間的合作。一方面以乳品生產(chǎn)、加工、倉儲(chǔ)運(yùn)輸以及銷售等環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格劃分監(jiān)管部門的權(quán)力，以此明確乳品質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)力的界限。另一方面食品安全領(lǐng)域加強(qiáng)共治模式的建設(shè)，推動(dòng)監(jiān)管部門之間的相互合作、支持以及監(jiān)督[7]，同時(shí)也可以推動(dòng)監(jiān)管部門與企業(yè)、行業(yè)組織以及消費(fèi)者之間的合作。第四，加大危害乳品質(zhì)量安全行為的懲罰力度。加大各部門之間的執(zhí)法力度，保障各監(jiān)管部門嚴(yán)格、正確執(zhí)法；加大企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的處罰力度和法律監(jiān)管人員的處罰力度。

3.2 加強(qiáng)乳品企業(yè)合規(guī)建設(shè)

在乳品質(zhì)量安全法律監(jiān)管層面，除上述問題，也不能忽視企業(yè)自身的道德問題。企業(yè)合規(guī)是企業(yè)自我約束的一種內(nèi)部治理方式，可以從三個(gè)維度進(jìn)行認(rèn)識(shí)：一是一種公司治理方式，能夠改變公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，防范企業(yè)利益損失；二是一種刑法激勵(lì)機(jī)制，避免涉案企業(yè)定罪處罰；三是一種重要的律師業(yè)務(wù)，幫助企業(yè)防范和規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的法律服務(wù)活動(dòng)[8]。在乳品企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中，或乳品企業(yè)因質(zhì)量安全問題受到處罰的情況下，企業(yè)可以根據(jù)自身情況建設(shè)符合自身的合規(guī)計(jì)劃。首先，明確乳品企業(yè)合規(guī)建設(shè)的目的，即防范刑事法律風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)合規(guī)建設(shè)離不開監(jiān)管部門的指導(dǎo)。因此由監(jiān)管部門指導(dǎo)乳品企業(yè)合規(guī)建設(shè)，幫助企業(yè)增加專業(yè)知識(shí)、完善風(fēng)險(xiǎn)防控等。其次，修訂相關(guān)法律法規(guī)，激勵(lì)乳品企業(yè)開展合規(guī)建設(shè)。尤其在《食品安全法》中確認(rèn)企業(yè)合規(guī)機(jī)制的價(jià)值與作用。最后，由政府監(jiān)管部門糾正和處罰乳品企業(yè)怠于合規(guī)建設(shè)的行為，避免企業(yè)“不遵守”行政監(jiān)管以及預(yù)防違法犯罪行為[9]。

3.3 強(qiáng)化消費(fèi)者乳品質(zhì)量監(jiān)管意識(shí)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民群眾的消費(fèi)水平也在不斷提高，健康飲食開始受到重視，無形之間提高了乳品質(zhì)量安全問題的重要性，對(duì)乳品質(zhì)量監(jiān)管起到正向的激勵(lì)作用。在乳品質(zhì)量安全監(jiān)管中，法律監(jiān)管只是其中最為主要的一種，消費(fèi)者的監(jiān)督也是乳品質(zhì)量安全監(jiān)管所需要的。多元化的監(jiān)督管理方式，不僅可以約束乳品企業(yè)的違法行為，而且也可以激勵(lì)主管部門、監(jiān)管部門采取更加有力的措施保障乳品質(zhì)量安全。首先，加大質(zhì)量監(jiān)管的法律宣傳，鼓勵(lì)消費(fèi)者學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)。其次，在制定乳品質(zhì)量安全法律法規(guī)時(shí)，積極聽取人民群眾的聲音，鼓勵(lì)消費(fèi)者對(duì)相關(guān)法律的修訂發(fā)表意見。最后，增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)消費(fèi)者維權(quán)?？梢酝ㄟ^建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)消費(fèi)者揭露不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的乳品以及乳品企業(yè)的積極性，從而形成保障乳品質(zhì)量安全的“社會(huì)意識(shí)”。