事業(yè)單位全面預算管理研究

劉志良

當前我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，事業(yè)單位作為行使政府職能和提供公共服務(wù)的主體，單位的發(fā)展對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的影響。但是事業(yè)單位在發(fā)展過程中，還存在一定的問題阻礙單位管理水平的提高。因此，未來事業(yè)單位需要重視預算管理體系建設(shè)，提高國家財政資金使用效果。

相關(guān)概念

全面預算管理是對一段時間內(nèi)的資金進行規(guī)劃的工具，全面預算管理的特點體現(xiàn)在全員參與、全過程管控、全額度管理。要求預算管理工作貫穿預算編制、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)，通過預算實現(xiàn)對單位各環(huán)節(jié)工作的指導和約束，并對單位的預算全程進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)預算管理工作中存在的問題，以便及時調(diào)整預算機制，促使單位的預算管理工作順利完成。從全面預算管理的功能來看，全面預算要結(jié)合事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃，對各項經(jīng)濟活動進行控制，以單位的長期發(fā)展目標為導向，保障戰(zhàn)略順利達成，促使各層級的人員掌握預算的要求并主動參與其中，幫助單位有效防范和控制風險，保障各部門的目標和單位發(fā)展目標相一致，通過考核機制調(diào)動員工參與預算工作的積極性。

事業(yè)單位全面預算管理存在的問題

一、全面預算管理的組織機構(gòu)不健全

部分事業(yè)單位的財務(wù)部門職能中沒有規(guī)定與預算相關(guān)的具體工作，各崗位對預算管理的職能劃分不清晰，導致全面預算管理缺乏必要的組織基礎(chǔ)。

二、全面預算管理重視不足

部分事業(yè)單位的全面預算管理缺乏全員性，甚至很多人員認為預算工作僅是財務(wù)部門的工作，造成其他部門不對預算編制質(zhì)量負責，在預算管理過程中得不到各部門的配合，致使預算管理效率低下，容易使預算管理流于形式，難以產(chǎn)生實質(zhì)的效果。

三、全面預算管理人員不專業(yè)

部分事業(yè)單位的專業(yè)財務(wù)人員匱乏，財務(wù)部門中甚至還有不是財務(wù)方面出身的員工，導致預算管理過程中財務(wù)部門對預算管理的認識不到位、專業(yè)性不強，預算工作難以得到保障。

四、預算的編制質(zhì)量差

部分事業(yè)單位在預算編制時不夠細致，填報預算申報表時僅對大體的事項進行填報，由于編制方面較為粗糙，不利于細致地管控，使事前管理乏力。

五、預算的執(zhí)行和調(diào)整不嚴

預算執(zhí)行作為全面預算管理中最為重要的部分，事業(yè)單位的預算執(zhí)行必須具有剛性。但是部分事業(yè)單位預算調(diào)整較為隨意，不利于實現(xiàn)對資金的有效管理。同時，部分事業(yè)單位將預算調(diào)整視為無法完成預算時便隨意開展的工作，影響了預算工作的嚴肅性。

六、差異分析和考評不足

部分事業(yè)單位在預算差異分析方面較為薄弱，甚至沒有在制度中規(guī)定要對預算執(zhí)行結(jié)果進行差異分析，即便開展了差異分析，也只采用比率分析法進行分析，沒有結(jié)合多種分析方式分析。在預算考評中，僅關(guān)注預算是否超支或是否達成，容易造成各部門缺乏對預算工作的重視。

事業(yè)單位全面預算管理優(yōu)化設(shè)計

一、全面預算管理的組織優(yōu)化

在管理層方面，財務(wù)部門負責對預算管理的各類材料進行匯總收集，負責全面預算管理的日常工作，并在預算執(zhí)行過程中對預算執(zhí)行的情況進行監(jiān)督考核。在執(zhí)行層方面，單位各部門負責預算工作要求的具體落實，需要在工作中嚴格按照預算管理的要求落實各項工作內(nèi)容。

二、預算編制流程優(yōu)化

第一，明確預算編制的要求。預算編制是預算管理工作的第一步，預算編制要充分落實上級部門對單位的工作安排，采取科學的方式與統(tǒng)一的格式開展編制，確保預算和單位實際相吻合，保障預算內(nèi)容完整。預算編制要求在下一年度開始之前完成編制工作，并且在預算編制過程中確保內(nèi)容完整、項目細致，將影響預算各方面的因素全面考慮到其中，確保預算科學、合理、清晰、準確。

第二，優(yōu)化預算編制。首先，預算管理領(lǐng)導小組要在掌握最新政策的基礎(chǔ)上開展預算編制。其次，各部門的預算工作要在符合自身實際的情況下，明確下一年度的工作安排，各部門編制后提交給財務(wù)部門匯總復核。財務(wù)部門在對各部門提交的預算進行匯總之后上報給財政部門，單位根據(jù)行政主管部門下達的預算年初數(shù)調(diào)整全面預算編制。單位的全面預算經(jīng)財政主管部門批復之后，及時下達到單位內(nèi)部各部門，并在規(guī)定時間內(nèi)對信息進行公示。

第三，確保預算編制合理。首先，明確編制責任。各部門要結(jié)合部門未來年度的工作實際，加強對預算的論證。其次，確保預算編制符合最新的政策要求。事業(yè)單位要掌握主管部門的要求，在內(nèi)部進行高效溝通，重視預算編制任務(wù)，并落實預算考核責任，確保各部門主動參與到預算編制工作中。再次，明確定員定額標準。單位需要明確定員定額標準的對象，包括以人定額和以物定額，人員經(jīng)費是以人定額的，辦公用品費等與人相關(guān)的費用也可以通過以人定額的方式開展。對于公務(wù)用車、會議場次應(yīng)該以物定額，結(jié)合往年的相關(guān)數(shù)據(jù)分析定額情況。最后，加強監(jiān)督檢查。事業(yè)單位要注意預算執(zhí)行的情況，并抽查分析預算編制是否完全符合國家的法律法規(guī)，是否包含所有的內(nèi)容，是否充分采用零基預算編制，各成員是否履行了應(yīng)盡的責任。

第四，全面開展零基預算。在預算編制的過程中要充分考慮不同部門的意見，避免傳統(tǒng)采用經(jīng)驗主義以增量預算開展編制的弊端，通過零基預算的方法，要求各項數(shù)據(jù)和單位的實際相契合，避免預算和單位實際工作產(chǎn)生偏離的問題。為了確保預算編制工作具有科學性，事業(yè)單位要加強對零基預算方法的應(yīng)用，將傳統(tǒng)增量預算的方法轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A算法。增量預算是在以往年度預算目標的基礎(chǔ)上進行增減與調(diào)整，容易使不合理的費用延續(xù)。同時，增量預算不能根據(jù)事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)展對預算科目進行調(diào)整，容易導致預算缺乏科學性。零基預算打破了增量預算的缺點，從零開始編制預算，重新確定事業(yè)單位未來的必要支出，有助于幫助單位分析支出的必要性，結(jié)合單位的實際需求，使預算編制貼近單位發(fā)展的特點。因此，事業(yè)單位需要充分通過零基預算的方法開展預算編制。開展預算編制時要求各部門對于每年的定員定額標準進行調(diào)整，在每年預算目標編制時充分結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境動態(tài)發(fā)展開展預算編制。

三、預算執(zhí)行與調(diào)整流程優(yōu)化

第一，人大批復預算后，財務(wù)部門將預算細化到各部門。預算執(zhí)行的調(diào)整必須具有嚴肅性，明確調(diào)整的要求，只有當外部環(huán)境發(fā)生重大變化或事業(yè)單位的預算編制存在重大問題時，才能對預算進行調(diào)整，預算調(diào)整必須執(zhí)行嚴格的調(diào)整審批流程。單位要求各部門在預算調(diào)整申請時，需要提出調(diào)整的依據(jù)，確保預算調(diào)整具有合理性，確保預算調(diào)整的過程嚴格。

第二，事業(yè)單位要對預算執(zhí)行的情況定期分析，確保預算執(zhí)行受到有效管控。對于預算管理的重大項目需要重點關(guān)注，并對差異及時糾正，確保預算目標能夠達成，以便嚴格按照預算調(diào)整流程開展預算調(diào)整，避免隨意調(diào)整預算的問題。首先，需要加強對資金收支管理。事業(yè)單位在資金收入環(huán)節(jié)各項收入需要足額繳納財政，在支出方面需要確保各項支出經(jīng)過嚴格審批，且支出審批時相應(yīng)的手續(xù)完備、憑證齊全。其次，根據(jù)預算執(zhí)行的進度，公益類事業(yè)單位在預算執(zhí)行過程中需要實施動態(tài)監(jiān)控。單位內(nèi)部的財務(wù)部門要以月份為時間節(jié)點，在每月結(jié)賬時需要針對預算執(zhí)行的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計與分析，并編制執(zhí)行差異分析表，分析完成之后需要報送給單位的管理層，幫助管理層了解預算執(zhí)行的進度，并針對預算執(zhí)行過程中進度的差異提出相應(yīng)的改進措施。對于支付進度偏低的需要相關(guān)部門加快進度，對進入付款環(huán)節(jié)的需要及時辦理付款審批，縮短審批時間，爭取達到財政部門要求的執(zhí)行時間節(jié)點比例。

第三，財務(wù)部門和人事部門要配合確定人力資源經(jīng)費及工資信息，對于公務(wù)經(jīng)費財務(wù)部門要協(xié)調(diào)各部門進行統(tǒng)計，并根據(jù)每個月的工作執(zhí)行情況統(tǒng)計經(jīng)費執(zhí)行進度。同時，對于具有明確預算支出標準的水電費等費用，應(yīng)該加強財務(wù)部門的審核控制。對于總額確定的專項經(jīng)費或總額不確定的突發(fā)事件，應(yīng)采用一事一議，審批后方可執(zhí)行。在編制預算金額范圍內(nèi)若發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行的問題應(yīng)及時調(diào)整。在開展預算調(diào)整時，需要判斷調(diào)整是否具有必要性，確保預算調(diào)整符合預算規(guī)定。

四、預算差異分析與績效考評流程優(yōu)化

第一，明確管理原則。預算分析與績效考評必須及時、準確、科學、合理，確保預算評價具有公正性。事業(yè)單位需要對項目支出明確績效目標，需要充分關(guān)注社會效益、經(jīng)濟效益、可持續(xù)發(fā)展等方面的指標，從而提高績效目標和預算編制的質(zhì)量，解決數(shù)據(jù)不準的問題，提高項目質(zhì)量，對現(xiàn)有的項目進行整合，對同類或相近的項目統(tǒng)一管理，確保預算管理工作能夠高效開展，促使事業(yè)單位的預算績效評價工作符合單位的整體發(fā)展目標。

第二，明確具體事項。首先，事業(yè)單位需要明確差異分析的流程。當存在差異時需要及時找到原因并總結(jié)經(jīng)驗。單位在預算執(zhí)行的過程中，財務(wù)部門需要編制預算執(zhí)行差異分析報告提交給單位的管理層審批。管理層審批之后，針對差異情況制定改進要求，并以此作為績效考核的依據(jù)。其次，要利用多種差異分析方法進行考評，需要采用支出節(jié)約率、支出差異率等多種差異分析方法進行差異分析。再次，明確原因，并針對差異明確改進方式。最后，要讓預算工作領(lǐng)導小組負責統(tǒng)籌預算考評工作，對預算管理合理考評。在進行績效考評之后，要對績效考評的結(jié)果進行獎懲，對表現(xiàn)不佳的部門及人員要查明原因，對表現(xiàn)較差的需要予以批評，并在日后的預算工作中，對表現(xiàn)較差的部門及人員重點關(guān)注，扣除相應(yīng)的績效。

事業(yè)單位全面預算管理的保障措施

第一，事業(yè)單位的領(lǐng)導層需要認識到預算工作的重要性。單位領(lǐng)導需要通過樹立正確的管理理念，提高預算管理效果，改進預算管理各環(huán)節(jié)的科學性。通過樹立正確的預算理念與制定科學的制度要求，形成對單位全體成員的有效管控。同時，領(lǐng)導層需要落實具體的規(guī)章制度要求，讓全體成員在預算工作中按照規(guī)章制度要求開展管理。

第二，要求全員參與。事業(yè)單位可以利用門戶網(wǎng)站、微信公眾號等宣傳預算管理的重要性，并通過定期開展會議，向全體成員宣傳預算管理的要求，形成全員重視預算管理的意識，并要求全體員工主動參與到預算管理工作中。同時，事業(yè)單位需要加強對管理層的培訓與財務(wù)人員的培訓。單位內(nèi)部的管理層和財務(wù)人員作為預算工作的牽頭人員，需要確保其具有專業(yè)的管理水平，以提高預算管理的有效性。此外，事業(yè)單位要讓全體成員都認識到預算的重要性。在預算編制之前，單位就需要舉行會議讓單位的各部門負責人參與到其中，要求全體成員了解預算編制的要求。事業(yè)單位在預算執(zhí)行工作中，需要由財務(wù)等部門定期向全體員工宣講預算要求，讓員工了解預算工作的要求。

第三，加強各部門的溝通。事業(yè)單位要建立各部門之間的工作協(xié)調(diào)機制，以預算管理為主線，充分發(fā)揮財務(wù)、采購、資產(chǎn)管理等崗位的作用。同時實行歸口管理，結(jié)合各項工作的性質(zhì)落實歸口管理的要求。

第四，完善預算的監(jiān)督機制。目前，部分單位的預算管理還存在一定缺陷，沒有成立專門的內(nèi)部審計部門。因此，事業(yè)單位未來有必要成立專門的內(nèi)部審計部門，并確保內(nèi)部審計工作具有獨立性。要求各部門配合內(nèi)部審計部門的工作提供各類所需要的資料，并強化內(nèi)部審計的專業(yè)性，加強人員隊伍建設(shè)，對預算的全過程開展審計。

事業(yè)單位在不斷深化改革的背景下，需要加強對全面預算管理工作的研究。事業(yè)單位在未來發(fā)展的過程中，也需要針對自身全面預算管理中存在的問題進行不斷研究，并針對預算管理的問題制定優(yōu)化措施與保障機制，以促使事業(yè)單位實現(xiàn)健康發(fā)展。（作者單位：東莞市茶山鎮(zhèn)農(nóng)林水務(wù)局）